最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01336號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01336號

上訴人

甲○○

被上訴人

內政部

代表人

乙○○

上列當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國94年6月16日臺北高等行政法院93年度訴字第3903號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之母陳蘇月娥因違反建築法事件，經臺北縣政府以民國（下同）88年11月5日88北府工使字第371124號函裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並執行強制拆除。陳蘇月娥不服，循序向臺灣省政府、被上訴人提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遭決定、判決駁回。嗣上訴人向被上訴人申請對再訴願決定再審，被上訴人以90年3月29日台（90）內訴字第9002222號訴願再審決定不受理，上訴人對之向原審法院提起行政訴訟，及向本院提起抗告，亦均遭駁回。嗣上訴人以陳蘇月娥於被上訴人審議再訴願期間死亡，其為繼承人，於92年11月19日向被上訴人聲明承受再訴願，被上訴人以92年11月26日台內訴字第0920008405號函復謂：「上訴人代理陳蘇月娥因違反建築法事件提起再訴願，前經被上訴人以89年7月20日台（89）內訴字第8905192號再訴願決定駁回，上訴人以繼承人身分聲明承受再訴願，得向臺北高等行政法院提起行政訴訟以求救濟。」等語，上訴人不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人之母陳蘇月娥於89年6月20日死亡，再訴願決定書於89年7月20日作成，並於同年月25日送達於上訴人，被上訴人為再訴願受理機關，上訴人檢送繼承文件聲明承受再訴願，符合規定，被上訴人指陳無從受理，難謂有理由。（二）上訴人依據民法第1147條規定開始繼承時，修正之訴願法尚未施行，舊訴願法則無承受期間之規定，上訴人雖未於30日內檢送繼承文件聲明承受再訴願，基於法令不溯及既往原則，上訴人得不受聲明承受再訴願期間之限制。（三）不服再訴願決定之利害關係人，得向高等行政法院提起行政訴訟，行政訴訟法施行法第4條定有明文。上訴人係陳蘇月娥之繼承人，自得提起本件行政訴訟，再訴願決定在程序上既有瑕疵，自應予以撤銷等語，為此先位聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被上訴人應准予備查上訴人聲明承受再訴願，並對上訴人重為原再訴願決定書之送達；另備位聲明求為判決：被上訴人89年7月20日台89內訴字第8905192號再訴願決定撤銷。

二、被上訴人則以：被上訴人93年2月18日台內訴字第0930071928號函，純屬被上訴人依上訴人之申請將被上訴人前答復上訴人之92年11月26日台內訴字第0920008405號函影本檢送予上訴人，自非訴願法上之行政處分。又查陳蘇月娥於89年6月20日死亡，上訴人為陳蘇月娥之代理人，在被上訴人審議再訴願案期間未向被上訴人陳明陳蘇月娥已死亡之事實，致被上訴人89年7月20日台內訴字第8905192號再訴願決定以陳蘇月娥為對象駁回再訴願，惟上訴人申請承受再訴願，係屬再訴願程序進行中之程序上事項，被上訴人以92年11月26日台內訴字第0920008405號函復上訴人，僅係機關單純事實行為之說明，並非行政處分，上訴人遽行對之提起訴願及行政訴訟，揆諸訴願法第3條第1款、第77條條規定，顯為不合法等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）於訴願程序，訴願人死亡者，參照行政訴訟程序中當事人死亡時，訴訟程序當然停止之法律規定（行政訴訟法第179條至第182條及第186條準用民事訴訟法相關規定），基於同一之法律上理由，訴願程序亦應發生相似該當然停止相關規定內容之效果。準此，訴願程序當然停止後得為承受程序人聲明承受訴願程序，訴願機關認其聲明無理由者，應駁回之；如認聲明有理由者，應准許之。此項駁回承受訴願程序之行為，既對外發生聲明承受人不得承受訴願程序之公法上法律效果，依訴願法第3條第1項規定，即為行政處分。惟依訴願法第87條第1項之規定，訴願人於訴願程序中死亡，該訴願程序得為承受者，以為該訴願對象之行政處分所涉及之權利或利益（按即指法律關係）得繼受者為限，訴願人之繼承人始得聲明承受訴願程序。而科處罰鍰處分，係對違反行政法上義務者之制裁，其效力僅及於受處罰者，受處罰者死亡，其繼承人並不繼受該科處罰鍰處分之法律效果。據此，罰鍰處分相對人提起訴願，於訴願程序中死亡，因其繼承人並不繼受該科處罰鍰處分之法律效果，依訴願法第87條第1項之反面解釋，其非得承受該訴願程序。（二）上訴人之母陳蘇月娥因違反建築法事件，經臺北縣政府以88年11月5日88北府工使字第371124號函科處罰鍰30萬元，陳蘇月娥不服，與訴外人陳世宗提起訴願，經臺灣省政府89年4月11日89府訴二字第123387號訴願決定，陳蘇月娥部分訴願決定駁回，訴外人陳世宗部分因非受處分人，當事人不適格予以不受理。陳蘇月娥不服，於89年5月2日提起再訴願，惟其於89年6月20日再訴願程序進行中死亡，仍經被上訴人以89年7月20日台內訴字第8905192號再訴願決定駁回，於同年7月25日送達，由上訴人收受，嗣即以「陳蘇月娥」名義於89年8月18日提起行政訴訟，因陳蘇月娥於起訴前已死亡，無當事人能力，原審以89年度訴字第651號裁定駁回。上訴人不服，就被上訴人89年7月20日台內訴字第8905192號再訴願決定，申請再審，被上訴人以申請再審，僅限於對確定之訴願決定始得為之，爰以90年3月29日台內訴字第9002222號訴願再審決定不予受理。上訴人不服，向原審提起行政訴訟，經原審90年度訴字第3008號裁定駁回，其再向本院提起抗告，亦遭本院92年度裁字第585號裁定駁回之事實，有上開函文、訴願決定書、再訴願決定書、訴願再審決定書、判決書、裁定書及戶籍謄本附卷可稽。茲上訴人以陳蘇月娥於被上訴人審理再訴願期間死亡，其為繼承人，於92年11月19日向被上訴人申請承受再訴願，被上訴人以92年11月26日台內訴字第0920008405號（即原處分）函復上訴人，該函載「台端代理陳蘇月娥因違反建築法事件提起再訴願，前經本部以89年7月20日台（89）內訴字第8905192號再訴願決定駁回，台端以繼承人身分聲明承受再訴願，得向臺北高等行政法院提起行政訴訟以求救濟。」等語，其意即為拒絕上訴人承受再訴願程序之聲明，為行政處分。被上訴人上開89年7月20日台（89）內訴字第8905192號再訴願決定以死亡之陳蘇月娥為對象作成，並不生效力，該再訴願程序並不因該再訴願決定之作成發生終結之效果，然該再訴願程序對象為上開科處30萬元之罰鍰處分（上開臺北縣政府88年11月5日88北府工使字第371124號函另載「並執行強制拆除」等語，係事實通知，此部分非行政處分，臺灣省政府89年4月11日89府訴二字第123387號之訴願決定亦是僅對罰鍰處分作成），依照上開說明，該30萬元之罰鍰處分效力僅及於受處罰者即陳蘇月娥，陳蘇月娥死亡，其繼承人即上訴人並不繼受該科處罰鍰處分之法律效果（即不得對上訴人執行該罰鍰處分），上訴人於92年11月19日向被上訴人申請承受再訴願程序，依訴願法第99條第2項規定應準用訴願程序之規定，而依訴願法第87條第1項之反面解釋，上訴人不得承受該再訴願程序，其聲明承受，於法不合，被上訴人予以否准，並無不合。（三）原處分否准上訴人承受陳蘇月娥對臺北縣政府88年11月5日88北府工使字第371124號函科處其罰鍰30萬元處分提起之再訴願程序，於法無違。訴願決定以被上訴人92年11月26日台內訴字第0920008405號函僅是機關於單純事實行為之說明，並非行政處分，上訴人對之提起訴願，於法未合，從程序上決定不受理，理由固有未洽，惟駁回訴願之結果相同等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「訴願人死亡者，由其繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人，承受其訴願。」訴願法第87條第1項定有明文。另「行政執行法第十五條規定：『義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行』，係就負有公法上金錢給付義務之人死亡後，行政執行處應如何強制執行，所為之特別規定。罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，其執行標的限於義務人之遺產。」司法院業已作成釋字第621號解釋。由此觀之，受罰鍰處分之人對罰鍰處分提起訴願，而於其罰鍰未為繳納前死亡者，行政執行機關仍得對其遺產執行，其繼承人有承受訴願之實益，自得依訴願法第87條承受訴願；若其於所處罰鍰繳納完畢後死亡，嗣前開罰鍰處分經依法撤銷或經確認為違法，已繳納之罰鍰得請求返還，是其繼承人亦有承受訴願之實益，而得依法承受訴願。次按訴願法對訴願人死亡者，其效力如何及應如何續行訴願，除承受聲明部分已為規定者外，其餘則未為規定，應認應參照行政訴訟程序中當事人死亡時，訴訟程序當然停止之法律規定（行政訴訟法第179條至第182條及第186條準用民事訴訟法相關規定）。基於同一之法律上理由，訴願程序亦應發生當然停止之效果，訴願機關於有繼承人承受訴願前，不得作成訴願決定，縱作成訴願決定，亦不發生終結之效果。又「有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：‧‧‧六、判決不備理由或理由矛盾者。」「除第二百四十三條第二項第一款至第五款之情形外，高等行政法院判決違背法令而不影響裁判之結果者，不得廢棄原判決。」行政訴訟法第243條第2項第6款、第258條分別定有明文。由上述規定觀之，高等行政法院之判決苟有理由不備情形，而不影響裁判之結果者，仍不得予以廢棄。再按預備訴之合併，乃原告對同一被告提起訴訟時，將理論上不能相容之數請求，在同一訴訟程序合併主張，而將該數請求定有順序，預慮其先順序之請求在法律上或事實上無理由時，即要求就後順序之請求加以裁判。如先順序之請求為有理由，則不要求就後順序之請求為裁判。苟原告提起之預備合併之訴，其被告並非同一；或所為預備合併之訴，其不同順序之請求間，並無不能相容之關係，則其所提起之備位之訴，無法達訴訟經濟並防裁判矛盾之效果，徒使備位之訴是否裁判處於不確定狀態，應認此種訴之合併並無實益，不許提起此種合併之訴。經查：（一）上訴人之母陳蘇月娥因違反建築法事件，不服臺北縣政府88年11月5日88北府工使字第371124號函科處罰鍰30萬元之處分，提起訴願，經臺灣省政府89年4月11日89府訴二字第123387號訴願決定駁回，陳蘇月娥仍不服，於89年5月2日提起再訴願，惟其於89年6月20日再訴願程序進行中死亡，仍經被上訴人以89年7月20日台內訴字第8905192號決定書將再訴願駁回。嗣上訴人於92年11月19日以其為陳蘇月娥之繼承人，聲明承受前開再訴願，被上訴人以92年11月26日台內訴字第0920008405號函告知上訴人，謂前開再訴願業經決定駁回，上訴人以繼承人身分聲明承受再訴願，得向原審法院提起行政訴訟等語，而否准其承受再訴願等情，為原審依法認定之事實。（二）關於先位之訴部分：１、前開違反建築法事件之再訴願人陳蘇月娥既於該再訴願程序中之89年6月20日死亡，該再訴願程序應即停止，乃於陳蘇月娥之繼承人未經承受再訴願前，被上訴人即於89年7月20日作成再訴願決定，揆之前開規定及說明，應不發生再訴願程序終結之效力。上訴人嗣以其為陳蘇月娥之繼承人聲明承受訴願，被上訴人原應就上訴人之承受訴願聲明是否有理由為調查，乃被上訴人未經調查，即以該再訴願程序業經終結為由，未經調查即以原處分否准上訴人承受前開再訴願，經核尚有未合。本件行政院所為訴願決定以本件被上訴人92年11月26日台內訴字第0920008405號函僅為事實行為之說明，並非行政處分，爰予駁回本件訴願；原審以本件上訴人不繼受前開罰鍰處分之效果，而就原處分及訴願決定遞予維持，俱有未合。上訴意旨指摘原判決先位之訴部分違誤，求為廢棄，經核於聲明承受再訴願部分為有理由，應由本院將該部分廢棄之；因本件上訴人得否承受前開再訴願有關事實，原審未為調查，自應將該部分發回原審法院另為調查後，重為適法之裁判。２、本件上訴人之承受再訴願聲明，既尚未經准許，其無請求交付前開再訴願決定書之權，是上訴人另請求被上訴人送達前開再訴願決定書，即非有據，原審駁回上訴人此部分之訴，並無不合，上訴意旨求予廢棄，則為無理由，應予駁回。（三）關於備位之訴部分：１、本件上訴人於原審提起合併之訴，先位之訴之被告為內政部，而備位之訴係求為撤銷再訴願決定，該再訴願決定係維持訴願決定，訴願決定又係維持原處分，則依行政訴訟法第24條規定，本件備位之訴不得以內政部為被告，而應以臺北縣政府為被告，其當事人始為適格。雖上訴人於起訴狀所載被告為內政部，惟依行政訴訟法第107條第2項規定，行政法院有義務命其補正以臺北縣政府為被告，是本件合併之訴，其先位之訴與備位之訴部分之被告並非同一。２、本件備位之訴之聲明，係求為撤銷被上訴人89年7月20日之再訴願決定，惟此項請求係以先位之訴勝訴為其前提，而非與先位之訴之請求不能相容。３、揆之前開說明，本件上訴人於原審備位之訴為不合法。原判決駁回上訴人於原審備位之訴，未記載任何理由，雖有未合，上訴人提起上訴就此亦予指摘，惟其結論則無不合，應予維持。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　黃 合 文

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異