臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴更一字第180號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 97 年 11 月 12 日

臺北高等行政法院判決
96年度訴更一字第180號

原　　　告　高興實業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　劉立恩律師
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　湯金全（主任委員）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
乙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年7 月26日院臺訴字第0930086972號訴願決定，提起行政訴訟。本院93年度訴字第3196號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1617號判決發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
台北市之瓦斯行業者於民國（下同）89年8 月間向被告檢舉，以其向桃園以北21家分裝場洽詢委託瓦斯分裝及運輸事宜，卻未獲任何業者應允。北部地區桶裝瓦斯分裝業者涉有聯合壟斷及抵制等情，詳如附表1 所示。案經被告調查結果，以基隆市及台北縣、市之莒隆實業股份有限公司（下稱莒隆公司）、安祥液化石油氣分裝處（下稱安祥分裝處）、六韜實業股份有限公司（下稱六韜公司）、陽明山聯合煤氣分裝場股份有限公司（下稱陽明山公司）、台和實業股份有限公司（下稱台和公司）、高興實業股份有限公司（即原告，下稱高興公司）、集大分裝場股份有限公司（下稱集大公司）、同達興實業股份有限公司（下稱同達興公司）、山盟實業股份有限公司（下稱山盟公司）、聯瑞煤氣分裝行股份有限公司（下稱聯瑞公司）、北誼興業股份有限公司（下稱北誼興）樹林場、北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司（下稱北桃公司）、中鼎液化石油氣股份有限公司（下稱中鼎公司）、星海石油氣事業股份有限公司（下稱星海公司）、彤達企業有限公司、聯達能源股份有限公司（下稱聯達公司）、長成石油氣分裝廠股份有限公司（下稱長成公司）；及桃園、新竹地區之日華煤氣分裝有限公司（下稱日華公司）、桃和液化石油氣分裝場股份有限公司（下稱桃和公司）、德基泰實業股份有限公司（下稱德基泰公司）、鴻奇煤氣分裝有限公司（下稱鴻奇公司）、合發氣體有限公司（下稱合發公司）、萬隆液化石油氣股份有限公司（下稱萬隆公司）、北誼興桃園場、寧揚煤氣分裝股份有限公司（下稱寧揚公司）、北部瓦斯股份有限公司（下稱北部瓦斯公司）、福崗液化石油氣分裝有限公司（下稱福崗公司）、聯億液化石油氣股份有限公司（下稱聯億公司）、六統實業股份有限公司（下稱六統公司）、力詮氣體有限公司（下稱力詮公司）、榮星氣體股份有限公司（下稱榮星公司）等30家分裝場業者（北誼興樹林場與桃園場以北誼興總公司為主體）於88年間利用北管會、桃管會及聯名帳戶之設立，合意調漲桶裝瓦斯運裝費用，並相互約束事業互不為競爭，及限制瓦斯行交易對象行為，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能，違反行為時公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以92年5 月29日公處字第092073號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）1,680 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院於94年11 月23 日以93年度訴字第3196號判決「訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。」，兩造均不服，提起上訴，經最高行政法院於96年9 月13日以96年度判字第1617 號 判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)裁量基準與行政自我拘束原則、平等原則、比例原則：
１、按行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」、第159 條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：．．．2 、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、最高行政法院95年度判字第1271號判決：「又所謂『行政自我拘束原則』係指行政機關於作成行政處分時，若法律或命令對此情形應如何處理，並未作明確、具體之規定者，則此時行政機關如無正當理由，應受其行政先例或行政慣例之拘束，對於相同或具有同一性之事件，應為相同之處理，否則即違反平等原則，而構成違法。」行政機關於個案作成行政處分時，應依循其頒布之裁量基準涵攝事實，並說明理由，方能謂其為合義務裁量，並不受違反平等原則及行政自我拘束原則指摘。
２、平等原則之判斷基準：
⑴、按「惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」另「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」司法院釋字第618 號及第542 號解釋意旨參照。行政程序法第6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」過往被告於同類業者間所為的聯合行為裁處，與本件之間相對照應具有指示性作用，若聯合行為種類、影響範圍、時間久暫相似等相類似，則應獲致相同對待。
⑵、最高行政法院95年度判字第446 號判決：「末按行政法上之『平等原則』，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許（行政程序法第6 條及司法院釋字第596 號解釋意旨參照）。」。95年度判字第116 號判決及93年度判字第793 號判決：「憲法第7 條規定，中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等；即揭櫫人民在法律上享有平等權。因而行政程序法第6 條規定：『行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇』，即有正當理由時，得為不同之待遇，此為行政法之平等原則。換言之，此項原則『等則等之，不等則不等之』行政法理。」末以「按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束、行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第4 條、第6 條分別定有明文。而平等原則為行政法之一般法律原則，係由憲法第7 條所衍生，亦稱為禁止差別待遇原則，意指行政權之行使，無論在實體或程序上，相同事件應為相同處理，非有合理之正當理由，不得為差別待遇，落實在行政法之具體表現即為行政程序法第6 條之規定。又由憲法第7 條之平等原則亦導出禁止恣意原則，意指在行政領域內，行政機關於作成決定之際，僅能依事理之觀點為行為，且其所作成之一切處置，均應與其所擬規制之實際狀態相當，此處所為之恣意係指任性、專斷毫無標準且隨個人好惡之決定，而禁止恣意原則，不僅禁止故意之恣意行為，復禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質行為，從而，所謂恣意，實際上等同於欠缺適當的、充分之事理上理由。」此參照臺灣高等法院95年度交抗字第414 號裁定可知。行政機關如涉及裁罰性行政處分，在對人民權利影響甚劇下，必須對於是否合於平等原則更為謹慎，如有「不同事項卻為相同對待」或「相同事項卻為不同對待」，則該處分即難不受平等原則違反之指摘。３、比例原則的判斷：
行政程序法第7 條：「行政行為，應依下列原則為之︰1 、採取之方法應有助於目的之達成。2 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」比例原則所檢視的乃係所採取手段、法律效果和達成目的之間的利益衡量，可參照大法官多號解釋意旨（如釋字第584 號等）。最高行政法院96年度判字第801 號判決：「經查，本件被上訴人之處分書業已載明審酌上訴人之參加人數、經營狀況、市場地位、營業額、配合調查程度、違法行為動機、目的、預期不當利益及對交易秩序之危害程度及持續期間等，上述公平交易法施行細則第36條規定應審酌之情狀．．．至被上訴人於原審提出之裁處罰鍰額度參考表，乃上訴人內部為能確實進行個案具體違章情狀之審酌，避免裁量結果有違平等原則或比例原則情事而為，．．．是原審依上述原處分書關於裁量審酌事項及金額之記載，並參酌上述裁處罰鍰額度參考表之逐項記載，認本件被上訴人所為罰鍰金額之裁量並無瑕疵．．．」可參。
４、行政處分須不背於「禁止恣意」原則規範：
行政訴訟法第4 條第1 項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，在憲法第7 條明文之平等原則即行政程序法第6 條立法意旨下，被告對於原告之聯合行為裁處罰緩時，倘所涉及系爭事實、違法態樣及所造成公益等因素，與之前曾為之行政處分針對之案例事實有其類似性質，或甚至違法情狀遠低於被告所處分之事實，除非行政機關確能有正當理由之說明，否則在「相同事項應為相同之處理；不同之事項應為不同之處理」下，即不應作出「給予差別待遇」之內容，否則即存有違法情事。
(二)被告向依裁處罰鍰額度參考表為裁量基準：
公平交易法第41條：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」，同法施行細則第36條：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示
。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」然該裁量標準於具體個案事實適用，仍有難以量化之不確定性，繼而被告為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明」，其中謂：「1 、行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表適用於依公平交易法（以下簡稱本法）第41條及第42條規定裁處罰鍰之案件。2 、依本法第41條前段規定及第42條第2 項前段規定裁處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰時，由承辦處審酌違法案件相關情狀，勾選本參考表考量事項（1 至13項）並加計積分後，對照違法等級暨罰鍰額度表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決。」綜觀歷來被告對於違反公平交易法之行為，皆將公平交易法施行細則第36條列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度為裁處，除非有「本參考表如遇個案難以適用，由承辦處敘明理由，提由委員會議決議不予參考引用」之情狀，在行政自我拘束與平等原則，被告即應依該歷來裁處判斷依據為之。
(三)原處分有違平等原則及比例原則：
１、被告認定原告於成立組織方式運作，設立聯合帳戶等有聯合行為之違反，最高行政法院表示：「本件原處分關於認定上訴人違反聯合行為禁制規定部分並無違誤，即公平會僅須重行審酌上訴人違法之情狀後另為適法之裁罰。」，被告是否應先就處分理由加以說明，就相同營業事業中相類似的聯合行為，過往所為裁處額度與系爭處分相較，有無差別待遇正當理由，是否合於比例抑或僅為被告機關恣意判斷、裁量濫用下之結果，否則何以作出過往於桶裝瓦斯分裝業者違反聯合行為下，從未有之嚴峻法律效果。原告其所有違法情狀對照「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明」，有達該表加總後「13.0~14.3」級距。
２、被告於處分理由及歷次承審中，指稱原告之聯合行為已有「經審酌桶裝瓦斯運裝市場之價格，原應由各分裝業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟上訴人及其他受處分人之總灌氣量占基隆至新竹地區運裝市場90% 以上，系爭聯合行為已足以影響基隆至新竹地區運裝市場之供需功能，亦損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作、違法情節重大」云云，姑不論被告所據以裁量之理由，已曾受高等行政法院於指陳該行政處分理由上，就如何裁量有「付之闕如」、「空泛敘述」之闕漏，原告之行為情狀，當真如被告所指歷歷，應處以高興公司達1,680 萬元之罰緩。相較於被告曾就國內其他聯合行為違反所為之裁處，如果就被告以影響範圍之廣泛、民眾消費權益影響、於國內市場上寡占與否等作為裁量因素立基，竟可輕易見諸，被告適用法律之法律效果失衡，被告對原告之處分，有「恣意差別待遇暨平等原則違反」之情狀。３、被告過往案例事實與裁罰額度：
⑴、被告公處字第094097號處分書係對於瓦斯運裝業者於聯合行為所為處置，被處分人國匯液化煤氣股份有限公司其被認定參與高屏地區19家分裝場業者已組成地區性聯誼會方式、達成共同協定繳交保證金、調高運裝費用、及相互約定瓦斯行不得任意更動提氣費用等，被告先是以公處字第090023處以8 百萬元罰緩，後該處分經訴願、行政訴訟撤銷後發回另為處分，被告改處以5 百萬元罰鍰。
⑵、被告公處字第090024號處分書，其中聯合液化等8 家業者，於該處分書亦判定：「台南縣市舊有7 家分裝廠除南亞外，每月均有於台南市法蝶餐廳定期聯誼，平時並以電話相互聯繫，南亞自4 月起亦有加入聯誼，皆有被處分人之到會證詞可稽；復因本年3 月3 日，除南亞外之被處分人與高屏地區分裝同業於北誼興高雄廠會議室及之後楠梓南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定銷至高屏地區之運裝費用每公斤2 元，台南地區為2.2 元，且約定相互不搶客戶，顯見，被處分人等係以聚會等方式達成聯合行為。」被告因而處分該等業者1百萬至8百萬不等之罰鍰。
⑶、被告公處字第095012號處分書，其中豐原液化煤氣分裝場等13家業者，被告認定：「台中地區因下游瓦斯行競爭激烈，致使多年來分裝場之運裝價格已如前述，因此自92年起台中地區分裝場即曾多次嘗試商議協調瓦斯行調漲售價．．．並於10月23日起由分裝場至各鄉鎮（如新社、神岡、霧峰、大雅、潭子、太平等）邀集有代為灌裝交易之瓦斯行說明調漲運裝費用及桶裝瓦斯售價，協調瓦斯行不要再殺價競爭，並再於10月26日左右再邀集分裝場及瓦斯行同業於綠園研議前述事項，致使台中縣各鄉鎮桶裝瓦斯能於94年11月起20公斤家庭用每桶調漲為580 元，營業用則漲為550 或540 元．．．本案聯合行為對桶裝瓦斯銷售市場之影響：被處分人等13家分裝場之灌氣總量幾乎占台中縣市之全部分裝市場，渠等以合意之方式相互約束事業活動之行為，足以影響台中地區分裝市場之競爭機能及供需功能，除造成分裝場業者在運裝費用不法利潤的增加，連帶亦增加下游瓦斯行之成本負擔及桶裝瓦斯末端價格之上漲，影響廣大消費大眾權益。」繼而被告處以各該業者20萬至50萬元不等。
⑷、與中國石油與台塑石化違反聯合行為之處分罰鍰：
①、中國石油及台塑石化占有全國油品市場達百分之百：
被告曾以公處字第093102號處分，於93年10月21日認定中國石油股份有限公司（下稱中油）與台塑石化股份有限公司（下稱台塑），有於國內油價調漲上，以「事先、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形成同步、同幅調價之行為，足以影響國內油品市場之價格及供需機能」云云，各處以650 萬元，亦將「中油和台塑不僅自91年4 月迄93年9 月期間持續同步調漲油品批受價格達20次」其多次反覆實施聯合行為之態樣、次數加以舉證，對「查，國內加油站汽、柴油油品市場銷售量統計資料，目前國內供油商僅有被處分人中油公司及台塑石化，中油公司占約7 成發油量、台塑石化約有3 成之發油量，被處分人在汽、柴油供油市場上合計有百分之百之市場占有率」，次又以「爰被處分人事先預告調價訊息之作法，不僅促成雙方在媒體平台上公開地協議調價資訊，進而更影響極大之加油站業者作同步調價，無異限縮加油站業者競價空間，終至影響消費者，顯足以影響油品批售及零售市場價格及供需機能」，換言之，與該違法聯合行為案件中，可見諸該等聯合行為是對於已達百分百占有率之油品市場，產生有強迫全國消費者無法有其他價格之選擇，其中更從上至下限制了供油的產業鏈。
②、罰緩僅僅各處650萬元：
被告指出該聯合行為影響範圍已臻全國，另就聯合行為違反之情事，亦多達20次之多，而且該油品供應攸關國消費者日常生活之一切所需，同時該聯合行為所限制者，也涵蓋其下游業者經營上議價空間，中油及台塑聯合行為影響之廣泛、惡性之重大、消費者選擇權利剝奪之蠻橫程度，甚不復見有其他案例得出其左右，然該處分罰鍰額度卻僅650 萬元。
③、原處分已違反平等原則：
反就原告雖被誤認有聯合行為且已不得再予爭執，然就該瓦斯分裝業務而言，縱使原告有聯合行為，在影響的範圍與消費者權益上，當真可與中油及台塑案例同視之？在後者之聯合行為，況能就全國性範圍與消費者產生影響下，原告所能影響範圍只不過為基隆至新竹運裝市場，單以原告，真可達北區運裝市場90% ，被告對於同樣是聯合行為之違反，但實質上存在影響範圍、消費者權益差距甚大之下，並未依「相同事項應為相同處理，不同事項應為不同處理」之準據，對原告處以法律效果如斯苛刻之罰緩金額，其且嚴峻於國內油品供應市場百分百占有率之中油及台塑，被告有何差別待遇之正當理由。
⑸、與臺灣水泥等11家業者聯合行為之處分罰鍰相較，已生違反平等原則之疑慮：
①、臺灣水泥等業者占有混擬土預拌市場達百分之八十五：
被告曾以公處字第095052號處分，於95年5 月19日對於臺灣水泥、福楹、亞東、泉豐、國產、鳳勝、嘉義（環球）、掌石、任建、弘晟、宏益達等11等家預拌混擬土業者聯合調整調漲嘉義地區混擬土價格，被告所持以「該案所涉及預拌混擬土業者之市場占有率以逾85% ，其聯合行為已足以影響嘉義地區預拌混擬土供需之市場功能」云云，而處以臺灣水泥等11家業者違反聯合行為之罰緩處分。另其所持理由尚有「被處分人聯合調漲預拌混擬土價格，下游業者參加政府公共工程之招標案及民間工程亦依調漲後之價格作為報價依據，造成建案單價提高，除影響公共工程預算，提高嘉義地區物價外，業者間不為競爭，從事聯合調漲價格之行為，並已影響嘉義地區預拌混擬土市場交易秩序」云云。
②、罰緩最多僅係550萬元：
被告其對於臺灣水泥等業者所處之處分，最高金額為550 萬元，所考量影響之地區以嘉義區域為主，並提及該預拌混擬土業者之聯合行為，亦會從上游以降，進而影響公共利益（包括政府工程、消費者購物價格），亦即被告所才處罰罰緩時，已將地域範圍列為考慮上不可忽略之要素，而該等裁量後各處行為人184 萬至550 萬之罰緩。
③、原處分已違反平等原則：
被告認原告之聯合行為所影響者不過為北區部分，若由地域範圍、對消費者影響作為行政機關為裁處之基準，至少在法律效果上，應近似於前開水泥業者聯合行為裁處罰緩額度，蓋在「相同事項應相同對待」下，不應給予差別待遇。原告被處以難以擔負之罰緩，雖不祈能獲致相同額度之裁罰處分，但被告對於違法性相近之聯合行為，何以出現金額相差數倍之裁罰處分。
⑹、與臺灣水泥、東宇實業等21家業者聯合行為之處分罰鍰相較，已生違反平等原則之疑慮：
①、臺灣水泥、東宇實業等21家業者占水泥供應市場者幾近百分之百：
被告曾以公處字第094136號處分，於94年12月21日認定臺灣水泥、東宇實業等21家業者，在近乎為國內水泥供應商全數下，以「合資、契約、集會或其他方式之合意，與有競爭關系之其他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能」云云。復對於該影響情狀，又認為係有「限制競爭導致資源浪費情況十分嚴重、國內外限制競爭導致運費無謂損失及進出口貿易無效率、對下游業者之成本產生嚴重影響、導致末端消費者福利損失」云云。
②、罰緩最高達1,800萬元：
被告對於該等聯合行為，以不當促使全國性水泥價格上揚，並就水泥貿易產生，將水泥低價賣出，卻高價買入國外水泥之不合於經濟效應之交易行為，另外也對於水泥供應之上下游產業加以分析。於系爭處分中，在對於影響為全國性之聯合行為，且造成可估量或不可估量之經濟損失，以及該等業者實已獨佔國內水泥供應者之全部市場下，對於違反聯合行為者，所處罰緩最高達1,800萬元。
③、原處分已違反平等原則。
⑺、原告所涉及聯合行為者，雖也關乎消費者之權利，但所涉及區域僅基隆至新竹一帶，非有如同公處字第094136號處分所指摘，已嚴重至影響國內水泥貿易或無謂消耗既有產能，違反情節或在市場地位，都無法與壟斷全國性21加水泥供應業者相較，其輕重有別，被告竟作出「應不同對待為相同待遇」之行政決定，如果違法情節如斯嚴重之水泥業者，才應該以1,800 萬罰緩加以處分，以收市場競爭秩序維持之效，然對於影響地域範圍、聯合行為違反情狀輕微之原告竟處以千萬罰鍰。
４、被告於其他聯合行為之處分中從未有如本件之高額罰鍰，僅以「渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間」為說明，此等空泛無實質內容之理由當不足以作其對原告不合理差別待遇之基礎。倘若原告所參與的聯合行為，與該等處分事實類似，該影響之地區範圍、行為久暫、獲利程度相仿，則何以在原處分中，先係被告另以他項標準（及提氣量、不法利得．．．等）為標準，進而又為前所未見嚴峻法律效果之處罰，在相同事項應為相同對待下，以及所採取罰緩手段與達成維護市場公平競爭機制目的下，處以此等罰緩真有其必要性。被告難脫背於比例原則與平等原則，進而有濫用行政裁量界限逾越疑慮。
(四)原告並未依聯合行為而獲取鉅額不當利益：
１、被告逕以每公斤1.5 元作為各該原告之不當利得，為錯誤之事實認定：
⑴、原告為分裝場業者其營運模式成本各有不同，原告自何經銷商提氣，又係自何處之液化石油氣儲運槽運自何分裝場等，任一因素均足以影響大運成本，惟被告未予詳查即逕認原告之大運費用僅0.3 元，事實判斷錯誤。被告明知德基泰分別委託北誼興及日華代灌之分裝費分別為0.4 元、0.7 元，如何認定其分裝成本僅有0.4 元？又如何僅以德基泰1 家公司委託代灌之分裝費用遽予認定全部分裝場之分裝費用皆為
0.4 元？被告未就各該原告之實際運裝成本加以調查，即謂原告之運裝成本為2 元。
⑵、原告自88年1 月至90年7 月之運裝費費率走向表，係原告向國稅局申報之稅務資料製成，被告未曾就本表之真實性表示質疑，故可用以佐證被告不當利得之計算有重大違誤。原告之裝運費隨時間不斷變化，倘真如被告所言有1.5 元之不當利得，原告之裝運費應自始至終維持在3.5 元以上。惟據該表所示，僅高興於88年10月間曾短暫將裝運費調至高於3.5
元，其餘時間原告裝運費甚少超過3 元。足證被告關於不當利得之估算，係全憑主觀臆測，毫無事實根據。
⑶、原告裝運費變化並無連動關係，如88年6 月間，高興裝運費減少，惟台和裝運費卻不減反增，足見原告裝運費變化各有其原因，決無聯合調漲之情事，被告僅憑證人供述即草率認定原告有1.5 元之不當利得，與事實相差甚遠。
２、按不法獲利之計算，應以帳冊資料為本，被告不採信原告提供之帳冊資料，逕以可信度存疑之秘密證人供述認定原告不法獲利，侵害原告之防禦權，所得之不法獲利結論亦屬嚴重錯誤。就台和公司與高興公司之帳冊資料與稅捐申報資料，原告並無被告所謂每公斤1.5 元之不法獲利：
⑴、由台和公司自88年1 月至90年9 月對瓦斯行客戶之銷貨記錄與運費加計分裝費（合稱運裝費）走勢圖中記錄期間內每一家瓦斯行客戶每月份的提量與該月份之運裝費價格，走勢圖則呈現每月份所有客戶的平均運裝費價格。台和之裝運費價格自始都在2 元至3 元內，何來被告所稱每公斤3.5 元之氣價。
⑵、台和公司86年至91年之營利事業所得稅結算申報核定書中可知歷年來毛利、毛利率、淨利、淨利率等變化。按被告就不法獲利之認定方式（原處分第73至75頁）係以每公斤3.5 元之銷貨收入，減去1.6 元之成本，再減去0.4 元之管銷費用，得出1.5 元不法獲利，在會計方法上此種方式所得出之1.5 元係為「營業淨利」（營業收入減去成本再減去費用），若按該方式計算，被告主張原告之「營業淨利率」約為43%
（1.5 除以3.5 乘以%）。
⑶、由台和公司自86年至91年之營業淨利率走勢圖（以稅務機關核定之營業淨利率為準），可知台和公司每年之營業淨利率皆在-0.51 % 至4.17% 間變化，縱於處分書所認定聯合行為持續期間（88年4 、5 月至90年底），營業淨利率最高不過4.17，甚至90年下滑至1.97% ，與被告認定之43% 相距超過10倍。
⑷、高興公司部分：自高興公司88年1 月至90年9 月對瓦斯行客戶之銷貨記錄、自經銷商所得退佣記錄與運裝費加計退佣走勢圖可知，高興公司之運裝費收入亦始終皆於每公斤2 元至3 元間徘徊，僅90年8 月曾短暫達每公斤3.03元，與被告每公斤3.5 元之認定，顯相扞格，且與事實不合。
⑸、由高興公司86年至90年營業淨利率走勢圖與86年至90年之營利事業所得稅結算申報核定通知書得知，原處分所認定的聯合行為持續期間內，88年與89年高興公司非但無43% 之營業淨利率，反而還有2.28% 與2.81之虧損，90年雖有獲利，營業淨利率亦僅有0.49% ，與被告43% 之認定差距超過40倍。３、被告指摘原告所得「退佣」（分裝場自經銷商所得之銷貨折讓）之獲利並無法反應於銷貨報表，並藉以質疑報表資料可信度。惟台和公司即為經銷商，直接向中油提氣，獲利來源並無來自經銷商之「退佣」。
(五)被告就違法事業規模之認定有所瑕疵：
１、就裁罰參考表第6 項「違法事業之規模、經營狀況與營業額」，被告將台和公司認定為「高」並加計0.9 分；將高興公司認定為「高」並加計0.9 分；將聯達公司認定為「一般」並加計0.5 分。惟上開認定依據之依據為何？係就聯合行為之行為人全體觀之，而視其占整體市場之比例？抑或個別行為人占整體市場比例？被告就此未提說明。若屬前者，則個別行為人之計分應屬一致，然被告就台和公司與高興公司計與較高的分數，聯達公司卻較低。若屬後者，則3 家公司之規模皆僅佔北部地區整體瓦斯市場之一小部分，不應認定為「高」，且其計算方式未提出任何數據佐證，被告就該項的判斷顯有矛盾之處。
２、縱使被告認為應就該聯合行為之行為人整體綜合以觀，視其佔該市場之比例決定此項之裁罰金額，若其果採此見解，則因此項所生之罰鍰應由所有行為人比例分擔，方為正當。被告就台和公司與高興公司皆勾選最高計分，違背上開原則，使原告遭受額外之罰鍰處分，原處分就此項認定顯有違誤。(六)被告就原告之市場地位之認定有所違誤：
就裁罰參考表第7 項「違法事業之市場地位」，台和公司被認定為「具領導地位」並加計1.4分；高興公司被認定為「
具領導地位」並加計1.4分；聯達公司被認定為「一般」並
加計1分。惟單僅北部地區即有超過30家分裝場，何以認定
原告就領導地位，被告亦未提出相關數據資料以供佐證。
(七)被告逕指原告配合態度不佳，應敘明理由並舉證之裁罰參考表第12項「竣悔實據及配合調查等態度」，原告被認定為「不佳」。惟原告始終配合被告之調查，就被告要求提呈之資料，如商業帳簿等皆據實提供，不能僅因被告不採信原告所提呈之資料即認定原告配合態度不佳且無竣悔實據。
(八)被告以眾多與事實不符之理由作為裁罰基礎，要無足採：
１、裁罰程度參考表第13項「其他綜合判斷」，原告皆被加罰1.8 分。為被告加罰之理由或為錯誤，或為臨訟杜撰，實不足以作為裁罰基礎。
２、被告指稱原告利用黑道與地方民代控制瓦斯行以穩定市場，藉此達成聯合行為之目的，實屬無稽，並有不當連結之虞。⑴、行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則拘束。」行政法上所謂的「不當連結禁止原則」，又稱為「實質關連性要求」，係從比例原則、法治國原則與禁止恣意原則導出，其不只為行政法一般法律原則，亦為憲法位階之一般法原則。其要求行政對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政所追求之目的之間有合理之連結關係存在。此等目的、手段之合理關連性，特別是置於行政行為與人民之給付之間進行觀察，二者之間非有實質內在關連不得相互連結，以防止行政機關利用優勢地位濫用公權力。
⑵、被告稱「外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5
人小組與定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金
，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝場）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王伯常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進祺前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案．．．北市信義區瓦斯行縱火案），該手法不僅惡劣」云云，實屬無稽，試問地方民代所指為誰？犯罪組織是何幫何派。蓋原處分僅於第133 頁第4 點指稱「引進黑道勢力覬覦並引進暴力手段，此由已遭司法警察機關偵辦之許杉池、廖良謙、陳嘉豪等同一掛勢力均已相同無牌業者及低價擾亂市場後，在藉機要求瓦斯行業者或聯管會介入蒐購牟取暴利可見一斑。」，論述模糊不清，令原告難以防禦，如今卻成為衡量被告違法情節與公共秩序危害程度的重要依據，難令人不懷疑被告之裁罰決定是先有心證，再找理由，顯為臨訟杜撰之詞。更遑論所依據的理由多為證人供述等傳聞證據，證據力本有不足，實難作為裁罰依據。
⑶、被告稱王博常因低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，然綜覽板橋地方法院92年度重訴字第37號判決，犯罪行為人吳水永、林奇熙，相關涉案人員許杉池、廖良謙皆為其個人或其公司利益，判決中隻字未提與所謂的北管會有所關連，亦非有共同正犯、教唆、幫助之情事，故被告之指摘與本件裁罰並無實質關連性，有違不當連結禁止原則。
⑷、被告指稱前市議員陳進祺遭槍擊案與本案有關，實屬無稽，蓋原處分第133 頁認定之聯合行為持續期間係自88年4 、5
月間至90年底，而依最高法院95年度台上字第2213號判決，前市議員陳進祺遭槍擊身亡係發生於91年11月1 日，犯案動機是選舉爭議與社子島開發案爭議，被告引為裁罰依據，於時間上前後混淆，於動機上與瓦斯業毫無關連，被告以事後發生之不相干事實作為發生在前之聯合行為之裁罰理由，顯為臨訟杜撰。其中就訴外人廖良謙、許杉池、陳豪嘉等部分之指控原告已提呈判決書證明其犯罪事實與本件聯合行為毫無關連。另就訴外人陳進棋部分之指控，原告亦已提出判決書闡明該案係肇始於選舉恩怨與社子島開發案，與本件更是毫無關連，被告顯為臨訟杜撰裁罰理由。
⑸、原裁罰處分所據以形成之證人供述欠缺證明力：
①、被告填寫裁罰參考表多依據秘密證人之證詞，惟該等證詞之證明力則多有懷疑空間，以原告目前已知之秘密證人安事美公司為例，就許多客觀事實即可推知其證明力之欠缺。
②、安事美公司於其民事訴訟損害賠償狀指稱：「遭台北市的分裝場拒絕灌裝服務，再指引向台北縣尋求協助灌裝，經努力仍無結果，退而向桃園縣各分裝場尋求協助亦是相同情形．．．另本公司無氣可經營，不僅無利潤可言更虧損累累」。惟瓦斯行非僅取得營利事業登記即可營業，基於公共安全之理由，尚有許多法律規範需遵守，如依消防法授權制訂之「公共危險物品及可燃性高壓液體設置標準暨安全管理辦法」第71條規定：「液化石油氣製造場所及處理場所應設置儲存場所儲放液化石油氣容器。前項處理場所之位置、構造及設備，準用第69條規定。第1 項儲存場所之構造及設備準用前條規定。」瓦斯行欲向分裝場提氣，需預先取得儲存證明，方為合法。
③、安事美公司於87年間屢次欲向分裝場提氣未果，原因在於其尚未取得儲存證明，各該分裝場依法自不得允其提氣。其時安事美公司僅取得台北市政府核發之營利事業登記，按依「液化石油氣儲存場所管理要點」第5 條第2 款：「液化石油氣處理場所，仍應依本辦法71條規定設立儲存場所。」；該公司營利事業登記資料上亦有載明「現場僅作辦公室使用，不得專為儲藏、展示或作為製造、加工、批發、零售場所使用，且現場不得儲存機具」揭示瓦斯行欲開始營業除營利事業登記證外尚須設置儲存場所或取得儲存證明，安事美公司僅有營利事業登記證，其依法不得自分裝場提氣。
④、安事美公司依法不得自分裝場提氣，然其竟因此轉向被告檢舉原告，並於行政調查程序中作不利於原告之陳述，原告對其證言可信度高度存疑。蓋安事美公司之證言係以惡意打擊原告為目的，極有可能存有不實、誇大或臆測之陳述。其證言不具證明力。
(九)原處分所依據之裁罰參考表已經被告廢止，裁罰部分已失其所據：
１、產生外部效力之裁罰性行政規則，司法有介入審查權限：
⑴、司法院釋字第216 號：「各機關依其執掌就有關法規為釋示之行政命令，於法官審判案件時，故可予以引用，但仍得依具法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束」。
⑵、被告依職權所發佈之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱裁罰參考表），依行政程序法第159 條屬於裁量性行政規則。按現今實務見解與學說理論，均普遍認為因行政規則不僅只有拘束機關內部之效力，其亦可能影響人民權利義務，而產生「外部效果」，故於上開大法官解釋第216 號亦揭示，行政規則固為行政法法源，然法院自得就案件事實，依據法律表示適當之不同見解，而不受其拘束，此乃落實憲法中所保障之基本權利。
２、於處分未確定前，選擇適用法律應受從新從輕原則之限制：⑴、行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」、宜蘭地方法院95年交聲字第27號裁定：「最高行政法院89年9 月13日89年度9 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨及最高行政法院86年度判字第674 號判決意旨亦明確揭櫫：行政機關於行為人違反行政法裁處時，適用裁處時之法律，但裁處前之法律有利於行為人者，適用最有利於行為人之法律。所謂之裁處，包括訴願、行政訴訟之決定或判決；又所謂裁處不以原處分機關之行為為限，凡在復查、訴願以迄行政訴訟中，尚未裁處確定之案件均有從新從輕原則之適用。」
⑵、於處分尚未確定前法律有變動時，依據上開法條規定及實務見解，應適用對受處分人較有利之法律。
３、原處分所依據之裁罰參考表嗣後因設計瑕疵已遭廢止：
⑴、查被告於第768 次會議曾自承：「邇來此項法良意美之參考表，卻迭受行政法院質疑，除就違法事實就填列該參考表時應勾選何種等級與本會認定有出入外，亦質疑本會是否有嚴謹適用該參考表之考量項目，及就適用之等級未於處分理由書中詳加敘明，對本會之裁量產生質疑，進而撤銷本會之處分」，並於該次委員會中決議廢止系爭裁罰參考表。
⑵、原處分所據以形成之裁罰參考表，自88年7 月28日適用以來，迭生諸多適用上疑義，如違法情狀的計分對受處分人顯為不公、或為被告填寫該表時係恣意而為、濫用權利、不附理由或所附理由與事實有明顯出入，再三顯示此裁罰參考表存有違反比例原則或平等原則之嫌而有設計上瑕疵，顯為不利於原告之法律。
４、本件裁罰金額乃係依照存有瑕疵之裁罰參考表所計算而得，嗣後經廢止，該裁罰參考表不應繼續適用：
⑴、原處分裁罰之形成，係依被告於系爭裁罰參考表填列勾選，並依其所勾選等級之對應分數，加總後計算總分核算罰鍰金額。
⑵、查裁罰參考表之設計確有違法之嫌，且案件尚在行政訴訟階段，並未確定，適用系爭設計瑕疵之裁罰參考表對原告已顯為不利，自不應繼續適用該裁罰參考表。
５、退步言之，縱認已廢止之裁罰參考表仍得作為原處分之裁罰依據，惟其評分項目的設計違反行政法上客觀性義務：
⑴、行政程序法第9 條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」；行政訴訟法第201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得與撤銷」；公平交易法施行細則第36條：依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。揭示被告在作出罰鍰處分前，應先審酌法定事項，如審酌後發現有對受處分人有利之事項，則應在罰鍰金額上作相對應之調整。
⑵、該裁罰參考表分數計算的設計有多處根本未考量對受處分人有利之事項：
①、表中第8 項「違法類型曾否導正或警示」之分數計算，如受處分人先前未經導正或警示，依該表仍須加計0.3 分。惟查公平交易法施行細則第36條規定課予罰鍰前應審酌該條所列之法定情事，目的即在於要求被告應具體考量對受處分人有利之事項，並據以調整處罰額度。縱然受處分人未曾接受被告的導正或警示，亦需加計0.3 分，如此形同變相加重裁罰額度之設計，與公平交易法施行細則第36條之立法目的有所抵觸。
②、表中第9 項、10項、11項「事業或經營者以往違法次數」、「事業或經營者以往違法類型」與「事業或經營者以往違法間隔時間」亦是相同情形，受處分人縱然先前未曾違法，亦需加計0.2 分；受處分人以往縱無相同之違法類型，亦需加計0.2 分；受處分人先前未曾違法，自然無所謂間隔時間，然亦需加計0.2分。
③、僅單單就表中分數之不當設計，而使原告被加計之額外分數即高達0.9 分。原告因此將遭受額外的罰鍰處分，對財產權的侵害不可謂不鉅。
⑶、將原告違法情狀所應對應裁處罰鍰積分與額度列出，供鈞院卓參：
①、鑑於被告向對於違反公平交易規範之行為，都以裁處罰鍰額度參考表逐項記載，嗣後加總後對照罰鍰額度表為裁處，則原告即就該表各項評分標準加以主張、說明，以陳何以原處分罰鍰對於原告過苛緣由，而不應有高達罰鍰額度表中「13.0~14.3 」級距，以致處以鉅額罰緩之必要。
②、原告行為與該裁處罰鍰額度參考表之對照
㈠、違法行為之動機：惡性輕（0.3分）
高興公司與其他分裝場業者，合意調漲瓦斯運費費用、相互約束事業互不為競爭、限制瓦斯行交易對象之違反公交法之聯合行為，經最高行政法院判決判斷確係存在。緣88年中至89年初國際原油大漲，中油因而自88年11 月 起至89年3 月底五度調漲液化石油氣價，故業者調高運費亦確係為反應成本所必要；又所謂聯管會係指同業間之互助會，互助會之存在係屬必要，基於瓦斯分裝事業屬高危險行業，保險業者多拒保或要求高比例自負額，又曾有同業因發生公安事故，而無法填補龐大損失，致公司解散而影響員工生計，是欲藉由互助功能以分擔會員營運過程中所可能產生之風險，非僅為供控制市場價格之用。故高興公司雖確有違法行為，惟違法行為之動機實包含追求商業利潤及建立同業間互助保護機制，惡性誠屬輕微。
㈡、違法行為之目的及預期之不當利益：為預謀但預期不當利益不大（0.5 分）
衡酌業者之售價除成本考量外，仍須扣除運裝耗損及合理利潤，再加上近年營運情形，故高興公司並未獲致鉅額利益。㈢、違法行為對交易秩序危害程度：輕微（0.8分）
所收取之運裝費用仍依不同客戶之提氣量多寡，運程遠近不同而收取不同費用，且台和公司、高興公司就運裝費用調整幅度及價格完全不同。是以，其調漲價格幾無對交易秩序產生危害。
㈣、違法行為危害交易秩序持續期間：一般（1.0 分）
自88年4 、5 月間起，至90年底即停止。
㈤、違法行為所得利益：少（0.6 分）
依高興公司年度營利事業所得稅結算申報核定通知書，於86年至90年間，並無營業額特別增加之情形，可得推知並未因以上違法行為而獲得暴利；又原審之預設成本未考量運裝耗損，故實際得利較每公斤1.5 元為低，是以高興公司因聯合行為所得利益極低。
㈥、違法事業之規模、經營狀況、營業額：一般（1.3 分）
高興公司之資本額僅7,000 萬元，其事業規模在本裁罰案中並非最高者。
㈦、違法事業之市場地位：一般（1.0 分）
該北區市場（台北、新竹、基隆）有30家業者。
㈧、違法類型曾否導正或警示：未曾導正或警告（0 分）
㈨、事業以往違法類型：初次違法（0 分）
㈩、事業以往違法次數：初次違法（0分）
、事業以往違法間隔時間：初次違法（0分）
、悛悔實據及配合調查等態度：尚可（0 分）
高興公司雖否認犯行，惟仍以良好態度提供資料配合調查。、其他判斷因素：
高興公司近年市場競爭，經營慘淡，未因此聯合行為獲利。、承辦單位建議分數及罰鍰金額
、委員會議決議分數及罰鍰金額
總積分：高興：5.5。
對照「違法等級暨罰鍰額度表」之結果：高興：4.6-6.6 級距。罰鍰參考：72-78 萬元。
(十)依行政自我拘束原則、平等原則及比例原則之考量，被告應如過往案例，對於相類似行為情狀不為差別待遇，並綜合該手段之必要性，於其合義務裁量下為適當法律效果之罰緩金額處分，避免行政機關恣意之指摘。系爭裁罰參考表於設計上違反客觀性義務，被告於適用上多有權利濫用或認定事實不依證據之處。
二、被告主張之理由：
(一)原告確已該當聯合行為之要件，業經最高行政法院96年度判字第1617號判決所肯認，就發回更審裁處罰鍰部分為說明：１、按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰．．．」，復依同法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。
２、查被告針對個別違法事業量處罰鍰金額，係依公平交易法施行細則第36條規定為具體適用，被告依行為時訂定之裁處罰鍰額度參考表及適用說明，由承辦處審酌違法案件相關情狀，勾選本參考表考量事項（1 至13項）並加計積分後，對照違法等級暨罰鍰額度表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決，此裁罰作業，均有規制可循。
３、經被告審酌原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次：違法行為動機：惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9
分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為危害交易秩序持續期間：極長，等級為A （1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （1.8
分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A
（0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B
（1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「13.2至14.5分，罰鍰2,001 至2,500 萬元」規定，被告原擬裁罰原告2,400 萬元。４、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400 萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，決定尚須進一步審酌本件之案情複雜度、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情節，為期本案各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以原告月均灌氣量1,143 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾5,100 萬元以上及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額1,680 萬元。被告最終係以各業者配合程度、違法期間、灌氣規模等因素作為裁罰補充基準，係輔助性質而已，且除寧揚與北誼興業主導本案聯合行為惡性顯然重大外，餘含原告在內之被處分人所裁罰金額均較被告依據裁處罰鍰額度表試算出原擬金額為低或相同，應無裁量不當或有違比例原則之情事。
５、被告罰鍰裁量表之前5 款即為本件量處罰鍰主要核心，且除第2 款外，無論第1 款「預期之不當利益」，第3 款「違法持續期間」，第4 款「違法所得利益」及第5 款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」此4 款考量均有正向關聯，故原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本案之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合此4 款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9 成。被告提出之指標性說明已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素之精髓，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容。換言之，公平交易法施行細則裁處罰鍰所考量項目規定，被告均已全面考量，且運用於最終裁罰表㈡內，此可參照本件裁罰表㈡與公平交易法施行細則第36條規定及裁罰表㈠之適用對照表。
(二)原告主張本件援引檢舉人之證詞作為處分事實，而檢舉人又對原告主張民事損害賠償，爰要求重新調查秘密證人等事證乙節：
１、按違法事實應依證據認定之。所謂證據，係指直接、間接足以證明違法行為之一切證人、證物而言，故認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，雖無法直接證明違法事實，惟足以證明他項事實，而由此他項事實，本於合理經驗法則之推理作用，足以認定為違法之事實基礎，並非法所不許。蓋公平交易法施行以來，因被告致力於法令宣導及查處液化石油氣業者之違法聯合行為，該等業者逐漸瞭解公平交易法之內容後，已多學會避免採取留下直接證據（如書面會議紀錄）之作法從事聯合行為，致使被告通常不易查獲事業違法之直接證據，被告乃參考各國競爭法主管機關之執法經驗，於取得事業違法之直接證據有困難時，則以事業間持續一定期間背離市場原則之市場結果或現象等間接證據，推論渠等間具有聯合行為之合意，以有效規範事業之限制競爭行為，本件之違法事實及相關事證，先後獲鈞院94年11月23日93年度訴字第488 等號及最高行政法院96年9 月13日96年度判字第1617號判決，予以肯認。
２、原告主張因遭檢舉人之民事求償，原處分又以檢舉人之檢舉作為調查之依據，今檢舉人之身分已曝光，爰有必要重新審酌相關證詞云云，惟依公平交易法第26條規定，被告受理案件之調查，非以檢舉人之提出檢舉為必要，涉及重大公共利益者，亦可發動主動調查權，且處分事實在原處分第63頁至第133 頁，而非如原告所言之原處分第74頁至第96頁，縱剔除檢舉人之檢舉書，亦無礙本件相關事實之認定。
３、原告主張檢舉人安事美股份有限公司因欠缺儲存證明，故依法不得提氣乙節，惟依「公共危險物品及可然性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」雖訂有液化石油氣分裝場及瓦斯行均須設置有容器儲存室之規定，惟實務上，國內3,700 家瓦斯行中，由單一家瓦斯行設置儲存場所者非常罕見，故多由分裝場設置者居多，且該法規係於88年10月20日始發布，並定有2 年緩衝期，而原告早在88年3 、4 月間即開始系爭聯合行為；再者，本件等多家分裝場均欠缺足夠之合法儲存場所，爰以相互支援之手段彼此不為競爭限制（處分書第101
頁：高興、台和相互支援儲存證明之互不為競爭：查達興瓦斯行係台和客戶，卻由高興提供儲存證明（經查達興瓦斯行並未在高興提氣）；復依高興高河炎91年7 月2 日到被告處所陳述該公司並未向同業租借儲存證明，當然也不會借給別家分裝場使用，惟經被告提問何以達興瓦斯行之儲存證明由高興提供時，高興高河炎即辯稱，達興瓦斯行因遷址，供氣之台和因尚未有合格儲存證明，例外由該公司供應，這是「特例」。可認高興意圖欺瞞被告，及分裝場相互借用儲存證明，應係分裝場間毫無競爭之表現。此由高興、山盟相互支援儲存證明之互不為競爭：「查某瓦斯行（係向山盟提氣）證稱（北索引密卷證43）該行容器儲存室證明於90年前係由高興開立，直到山盟於龜山取得土地後，才由山盟開立；復依高興高河炎自陳該公司儲存證明，不會借給別家分裝場使用。足認高興意圖欺瞞本會，及分裝場相互借用儲存證明，顯係分裝場間毫無競爭可言。」及「台和、同達興相互支援儲存證明之互不為競爭：查某瓦斯行證稱（北索引密卷證44）該行儲存證明係透過台和爭取來的，該行儲存證明係台和找同達興弄來的。另查某瓦斯行（北索引密卷證45）儲存證明係由台液所開立，惟該瓦斯行並未於台液系統分裝場（即同達興、彤達）提氣，然據該瓦斯行證稱該瓦斯行之儲存證明需仰賴台和提供。」何來要求安事美股份有限公司須有合格之儲存證明始得供氣之規定。
(三)就本件裁罰表㈠認違法行為惡性重大及不當利得等2 部分，提出說明：
１、有關違法行為惡性重大部分：
⑴、相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。
⑵、為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，一發現有不配合者，輕者，分裝場或瓦斯行會遭勸阻、或遭檢舉違規而由消防單位連續開立罰單、或由「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集，持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火，甚至發生震驚瓦斯界之命案。
⑶、被告調查各涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，藉以提高不願意配合者之有形及無形成本，並增加新進業者之市場進入障礙。
⑷、有關惡性重大事證資料，參酌原處分第113 頁刑事警察局移送書及台北市公會理事長劉政次證詞、第10頁檢舉人指稱內容、第63頁、第81頁等；繳交保證金及進行補貼部分參酌第69頁至73頁；建立同業相互監督機制以穩定市場部分，參酌第12頁、第15頁、第21頁、第22頁、第24頁、第29頁、第33頁、第40頁及第52頁相關證人證詞；限制交易對象部分，參酌第27頁、第29頁、43頁、44頁及第49頁案關分裝場之證詞。
２、有關不當利得部分：
⑴、如原處分第59頁所載分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源至少有7 項，除前述之退佣、大運兩項外，尚有「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、替瓦斯行灌氣之「分裝費」、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」、「鋼瓶回收時之殘氣收入」、「開立儲存證明費用」等共計7 種收入，其中退佣為經銷商將一部分之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入。又處分書第60頁提及，分裝場自88年5 月、6 月起已有退佣之情形，此退佣亦是分裝場之利益。
⑵、復如原處分第73頁至第80頁所載，88年4 月起聯合調高運裝價格行為，有各業者之漲價資料可稽；各分裝場之運裝成本每公斤應不超過2 元；據北部瓦斯經銷商表示，大運費用由深澳運至桃園每公斤約在0.35元，由桃園廠運至分裝場之大運費用約0.2 元，是以北部地區之大運費用平均應在0.3 元以下（係以桃園廠及深澳站二地之大運平均成本而言），復據德基泰分裝場於89年5 月13日爆炸後，分別委託北誼興及原告支援代灌之分裝費為0.4 元及0.7 元來看，分裝費用應在0.6 元以下，甚至為0.4 元，而德基泰向被告表示，其向客戶所收之大運為0.7 元，分裝費為0.5 元至0.8 元，小運皆由客戶自運（瓦斯行自運者一般都由分裝場扣除0.9 元小運），換言之，北部地區分裝場之運裝成本包括大運0.3 元、分裝費0.4 元、小運0.9 元，合計運裝成本約在1.6 元左右，縱使加計管銷費用後之經營成本亦不應超過2 元，否則即屬無效率經營，本即應遭市場競爭所淘汰，但該地區之分裝業者卻能同時將運裝費用為一致之調漲，顯未合理。
⑶、至於違法事業規模認定乙節，按桶裝瓦斯垂直銷售階層分為「供應商」（台灣中油與台塑石化）、「經銷商」（11家）、「分裝場」（約110 家）及「瓦斯行」（約3,700 家）等4 階層，各階層對其下游客戶之交易為賣斷關係，均有價格決定能力，惟經銷商與分裝場為規避稅賦計算，依交易習慣分別開立氣款及運裝費用兩種發票，由分裝場交付予瓦斯行，造成分裝場賺取佣金之惡例，但卻呈現營業額規模縮小及獲利小之假象，此參原處分第59頁研析。
⑷、相關事證請併參酌處分書第31頁、第36頁及第37頁案關分裝場業者證詞。
(四)有關黑道即犯罪組織涉入本案乙節，說明如次：
１、○○瓦斯行90年11月8 日針對黑道涉入本件供稱：「據我所知，近2 年來本區之20公斤桶裝瓦斯每桶需售價格約在600
元以下，因為無牌業者（受黑道及分裝廠支持）之低價銷售，故營業用曾低至每桶400~450 元，家用為550 元，這些受黑道及分裝廠支持之無牌瓦斯行在侵擾市場後，要求各地區瓦斯行提高價格抽取利潤或由其他瓦斯行出資購買無牌業者，我記得，發生在台北市之第1 個案件係發生於八德路之「欣松山」無牌瓦斯行事件，黑道之代表係○○○，有牌業者係林東山衡及林春碧等人（此事係瓦斯行花費100 多萬元擺平後）出面，這是發生於2 、3 年前的事，第2 件係88年間發生於萬華「大欣艋無牌業者要求合法同業收購事件。（此黑道背景不詳）
２、第3 件係許杉池於88年底成立「伊拉克」無牌瓦斯行以發財車載運，其手法欲仿效前述事件，由其他合法同業來收購，因為已危及當地合法瓦斯行之生存，所以，由瓦斯行向分裝廠組成的北管會反映，北管會也以同樣手法僱請20餘輛發財車低價銷售對抗許杉池之伊拉克瓦斯行，雙方惡性削價一陣子後，再由北管會（由分裝廠業者組成）及廖良謙（北桃分裝廠，也是北管會成員）出面協調大同區及萬華區之瓦斯行收購「伊拉克瓦斯行」，最後在北管會及合法瓦斯行之壓力下，許杉池才將伊拉克之客戶，以有牌瓦斯行名義銷售，而合法瓦斯行並未花錢收購，後來，許杉池之該瓦斯客戶又賣給林海雄之雙連發瓦斯行。無牌業者要求合法同業收購事件。（此黑道背景不詳）
３、第4 件係89年初，王博常之長海瓦斯行從中山區遷移至萬華區，因證件証照不符，轉為無牌業者，開始以低價銷售，而與許杉池之忠誠煤氣行摃上，期間約有1 年多，許杉池與同屬一掛之龍口張仔、廖良謙等人曾出面找王博常溝通協調，不過，條件談不攏而破裂，據我研判，這已埋下王博常被電擊棒打死之導火線，據我瞭解，王博常又跑到新店去賣，在今年5 、6 月間新店地帶所有瓦斯行皆已整合，因此，王博常之越區低價銷售行為，才可能導致被殺（在今年7 月中旬）。第5 件，係今年6 月間發生於市議員陳進棋服務處之槍擊案，在今年2 至4 月間，盧文欽勾結的北聯會（屬於北投地區的角頭）由桃園聯億分裝廠戴朝旺之哥哥在八德市隆昇瓦斯行那裏提氣，並使用低價及逾期鋼瓶在北投一帶銷售，因危及有牌合法同業之生存，由本公會北投區主任王裕祥出面邀請一些人（業外人士）出面解決此事．．．所以，才會發生王裕祥所邀請的人與盧文欽所邀請的人之衡突事件（當初，係為權利金每公斤抽多少而不合）。
４、第6 件係發生於上個月．．．北聯有欲在南港路1 段成立無牌瓦斯行要求合法同業出權利金收購．．．後來，此事不了了之。公會幹部去蒐證無牌業者之情形而被毆（今年3 月向信義分局報案），發現氣源以來自北桃分裝廠居多，也有油罐車自行分裝，最近已有瓦斯行抱怨，這些黑道業者在低價搶走客戶後，又在汐止、淡水、新店、深坑等地整合所有瓦斯行，並要求所有瓦斯行支付每公斤0.5 元權利金作為圍事之保護費，目前，該等地區之瓦斯行均敢怒不敢言，因為得罪不起這些黑道所養之弟兄。（瓦斯行所支付權利金係透過分裝廠支付）
５、由於分裝廠間所組成之北管會也有支付每公斤數角之權利金給廖良謙等人作為保護費，這些保護費係由分裝廠向各地區瓦斯行所收取之每公斤0.5 元權利金中支付，因此，北管會之分裝場業者也是非常無奈。換言之，在黑道介入前述地區之分裝瓦斯市場時，由於須透過分裝廠向瓦斯行收取權利金，因此，在整合過程中，有灌該區之分裝廠也均有參與協調穩定市場秩序，並非只是黑道和瓦斯行間之談判而已。
(五)有關本件裁罰表2 基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量，說明如下：
１、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾，被告調查本件時，本應計算出各業者之平均銷售規模。
２、復國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120
家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，為公平起見，以700
公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。
３、又考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而本件委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。
４、另由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，顯見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，亦僅有原告1 家，足見本件裁罰基準較為妥適公平。
(六)有關本件不當利得之計算，說明如次：
１、如原處分書第59頁所載分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源至少有7 項，除前述之退佣、大運兩項外，尚有「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、替瓦斯行灌氣之「分裝費」、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」共計7 種收入，其中退佣為經銷商將一部分之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入。復如原處分書第73頁至第74頁所載，北部地區分裝場之運裝成本包括大運每公斤0.3 元、分裝費0.4 元、小運0.9 元，合計運裝成本約在1.6
元左右，縱使加計管銷費用後之經營成本亦不應超過2 元，但該地區之分裝業者卻能同時將運裝費用為一致之調漲，顯未合理。從而可見被告就本件不當利得之估算並無率斷。
２、被告係依原告所提供之分裝場灌氣數量及運裝費用調漲變化以計算系爭不當得利，倘有原告所指小場處分金額較高之情形，何以類似被處分人榮星之月灌氣規模僅50公噸，罰鍰卻達600 萬元，平均每公噸罰鍰12萬元，又如被處分人中鼎月灌氣214 公噸，罰鍰金額達540 萬元，平均每公噸遭罰鍰達2.52萬元，遠比寧揚之每公噸僅罰1.05萬元、日華每公噸則1.54萬元、集大每公噸僅罰1.4 萬元，彤達每公噸僅罰鍰1.52萬元，六韜每公噸僅罰1.71萬元，被處分人榮星與中鼎之罰鍰顯然較重，並未如原告所言有所謂罰鍰過重之情形，另外被處分人長城與莒隆等分裝廠之罰鍰金額均高達864 萬元之多，而其每月營業金額僅約900 萬元（以每月均灌氣600
公噸，氣價每公斤15元計算），遠低於原告之灌氣規模，由此足見被告所處裁罰金額並無不當或失衡。
(七)被告曾於90年1 月間針對南部地區27家分裝業者於89年4 月至89年12月間所為之聯合調漲運裝費用行為，處以1.33億元之高額罰鍰處分，該案被處分業者供稱係觀摩北部地區之北管會及桃管會之運作所學的，被告對本件裁罰基準與南部聯合漲價案所考量因素亦均相同，除均依據公平交易法第41條、公平交易法施行細則第36條及裁罰額度參考表等規定為裁處罰鍰金額外，亦均係以主導性、獲利程度、配合程度等情節予以審酌各家違法事業之罰鍰金額，若真要嚴格區分兩者之不同，在於南部聯合行為案尚且因多數業者坦承無諱、配合期間較短等因素，而處以各家400 萬至1,500 萬元不等罰鍰之處分（僅3 家處以100 萬元罰鍰），遞次提出行政救濟經最高行政法院93年3 月4 日93年度判字第213 號等判決書亦認定，被告在該案之罰鍰以是否居於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等考量，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則。然對照本件違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進反社會勢力，對交易秩序戕害甚鉅；到被告處陳述時多見合意串供、變（偽）造帳冊或書面資料，或將帳冊資料予以隱匿或銷毀等，究其違法行為之嚴重程度顯然更甚於南部27家分裝業者。本件與南部地區27家分裝業者之違法聯合行為，被告均依公平交易法第41條、同法施行細則第36條及裁處罰鍰參考表等規定，所個別以指標性之考量點作為裁罰原則，尚無不當或違反平等比例原則之虞。
(八)原告稱被處分業者間存有極大之資本額差異，被告應就各家違法業者間「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」之違法考量項目分別予以考量乙節，實則被告確已針對原告所提抗辯於處分書中提出充分敘明及考量因素。以本件30家違法業者而言，雖同屬分裝場階層，然北誼興業、寧揚與北部瓦斯俱為兼賣大氣業者（即為兼營上游供應商），聯億與山盟亦有兼營驗瓶業務，因此資本額之多寡並非等同「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」，須進一步予以檢視並需扣除非關本件系爭業務。就實務運作而言，新設一分裝場，非有6,000 萬元以上資金不可，事業以融資、合夥、募股或借債等管道分別籌資，其資本額所彰顯之意義即形弱化，加上分裝場設立時點不一，折舊攤抵設備時點不一，被告裁罰額度表「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」所考量之因素，不僅充分考量資本額因素，亦將業者之灌氣規模、經濟狀況及市場地位，甚至業者間彼此進行補貼之因素予以考量在內。(九)原告舉出臺灣中油及台塑石化、臺灣水泥等11家預拌混擬土業者、臺灣水泥及東宇實業等21家業者等3 件聯合行為之處分案與本案間之罰鍰金額為比較，而認被告對本件罰鍰過高，違反平等原則云云，惟：
１、有關台灣中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且究台灣中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之台灣中油對外宣佈調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間；至於水泥案肇因為聯合對抗國外水泥商大量進口水泥削價競爭而衍生國內事業之水平聯合產生市場之限制競爭；嘉義混凝土聯合案則屬未有合理事由情形下一致性漲價之聯合行為。對照本件，外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5 人小組及定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝廠）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王伯常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進祺前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案、汐止瓦斯行遭砸店、北市信義區友人瓦斯行車輛遭縱火等案），該手法不僅惡劣，且不當利得更高達10億元以上。
２、原告指稱之處分案例與本件違法狀況、對市場秩序之破壞程度、獲利均顯然有別，豈能並論。蓋事涉個別違法事業違法情節，對公共利益、競爭秩序危害程度及營業規模等諸多因素之差異，是各家公司罰鍰金額自有不同。本件概依原告所提供之灌氣數量為依憑，已有從輕論處之效果。被告考量法律明確授權而作成裁處原告罰鍰之決定，決定過程恪遵相關程序，無違行政程序法第161 條規定所稱行政自我拘束原則或裁量濫用之情形，亦未違反平等原則。
(十)依原處分第73頁所載，被告調查相關市場成本因素後，認定北部地區分裝場之運裝成本包括大運每公斤0.3 元、分裝費每公斤0.4 元、小運每公斤0.9 元，合計運裝成本約在每公斤1.6 元左右，縱使加計管銷費用（含利潤）後亦不應超過2 元，原處分所考量之不當利得，已扣除包括分裝費、大運費及小運費等運裝費用及合理利潤在內。查各事業應依其個別經營規模、成本、管理及市場競爭等狀況自行決定售價，在市場機制之自由競爭下，所謂之合理成本及合理售價應係個別事業實際經營時之參考指標，斷不能作為業界每一家事業通用之基準，進而拘束被告執法及裁處罰鍰額度之考量，否則即有干預市場機制之嫌。以發軔於美國之競爭法案例為例，在美國FTC 實質上已介入廠商價格決定過程（而且此一作為似乎也可以在聯邦最高法院對FTC 或DOJ 相當廣義的職權範圍界定判例中取得背書），但嚴格來說，即使FTC 於相關的裁決中表達了其對市場價格是否公平的關切，其所運用之規範手段皆仍屬間接提供訂定價格所需遵循的基本原則，如不得採行基點訂價、1 次付清訂價（lump-sum pricing）、訂價需依成本、邊際利益及其他合法考量等，以引導當事人決定出其認為合理的價格，而非直接告訴當事人市場價格應在那裏。在名案U.S.v.Trans-Missou ri Freight
Association 中（166U.S.290【1896】.）， 聯邦最高法院將鐵路貨運協會會員間之聯合協議（包括價格協議）宣告為當然違法之行為。雖然該案之判決受到不少學者與法院之批評與修正，針對被告所提之聯合價格乃為避免鐵路運輸業者從事毀滅式競爭之合理價格的抗辯，Peckham 大法官指出，所謂的合理價格，如果指的是足以確保股東公平與合理之利潤，則此往往涉及產業風險之評估。若指的是資本財投入之一定報酬率，則該報酬率應為多少？還是合理價格另有所指？類此問題的考量，皆很可能使合理價格的認定標準，全由被告之標準來決定。正因為此一高度的不確定性，使得Taft法官在2 年後的Addyston Pipe 一案判決中，說出了考量聯合行為勾結價格的合理性為何，就如同「航行於懷疑的大海」 (set sail on the sea of doubt) 的反托拉斯法名言（United States v. Addyston Pipe & Steel Co, 85 F.271,283 【6th Cir. 1898 】, aff'd,175U. S.211 【1899】.
）。引申而言，美國聯邦最高法院基於高司法成本考量，而對人為介入市場價格決定過程所採取之不信任與保留態度，在當試圖決定具體價格之一方為政府部門時，除非涉案產業為受管制之產業，否則，應無排除適用之正當理由。桶裝瓦斯運裝市場之價格，原應由各分裝業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與其他被處分人等卻以共同調漲運裝費用，及分配交易對象等違法聯合行為，以限制市場競爭，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大，被告爰經衡酌原告違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間、違法所得之利益等情，依法裁處罰鍰，於法無違。被告裁罰基準係為方便區別及齊一標準，乃就原告之不當利得為推估，計算原告不當利得之基礎，係以原告等違法業者合意後之價格扣除以往有效競爭下之價格作基礎，原處分裁處罰鍰並無違誤。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實欄所述之事實，業據提出原處分如附表1 證據欄所載證據、本院93年度訴字第3196號判決為証，原告對該證據形式上之真正並不爭執，兩造爭點厥為：
（一）被告依裁罰表（二）（如附表2 ）計算罰鍰金額有無違誤？
（二）被告就裁罰表（一）各事實之認定有無違誤？
（三）原處分有無差別待遇？是否違反比例、平等原則？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰．
．．」
（二）公平交易法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1、違法行為之動機、目
的及預期之不當利益。2、違法行為對交易秩序之危害程
度。3、違法行為危害交易秩序之持續期間。4、因違法行為所得利益。5、事業之規模、經營狀況及其市場地位。
6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8、違法後悛悔實
據及配合調查等態度。
二、被告適用裁罰表（二）計算罰鍰金額並無違誤：
（一）查「本件公平會於裁處瓦斯分裝業者罰鍰時，確有製作各分裝場之裁處罰鍰額度參考表，並將各業者之違法積分逐項予以加總，最後得出各業者之違法總積分及建議罰鍰金額（該參考表附於原處分卷1-7 ），‧‧公平會於製作上開罰鍰額度參考表並計算積分後，並未依違法等級及罰鍰額度表上之積分及罰鍰金額而為裁罰，而係另創裁罰標準，以灌氣數量及不當得利核估、違法期間、是否主謀等三者為裁罰標準‧‧是公平會業已依照罰鍰額度參考表上應考量之項目予以綜合裁量，且其另創之裁量標準係以最低罰額為基準，即灌氣數量400 噸以下者罰鍰金額600 萬元，之後每增加300 噸罰鍰金額即增加360 萬元，而2,000
噸以上者則罰以法定最高金額，此屬等比級距，較為公平，而非如原判決所言，灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，並無原判決所稱之違反平等原則或比例原則，雖未完全依照該參考表上之違法等級及罰鍰額度表裁處其罰鍰金額，惟已具體說明其裁處之標準及理由，雖未充分說明其為何未依違法等級及罰鍰額度表裁罰之理由，惟此屬得以補充說明之事項，尚難僅因原處分未充分說明該部分之理由，即認原處分之裁量涉有違法」，最高行政法院96年度判字第1617號判決理由已有敘明，可知被告公平會依罰鍰額度參考表計算積分後，非不得依所裁罰表（表二）來決定罰鍰金額，本院自應受發回意旨之拘束。
（二）被告未依違法等級及罰鍰額度表（表一）裁罰，有其必要：
1、考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而被告委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。
２、「裁罰基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量」之理由：
Ⅰ、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾。
Ⅱ、國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120 家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，故以700 公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。
Ⅲ、由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，全國僅寧揚1 家（北誼興係以2 場之規模合計），足見被告依裁罰表（二）之裁罰基準並無違誤。
３、原告被裁罰1,680 萬元之理由：
原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，被勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次：
Ⅰ、違法行為動機：惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9 分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為危害交易秩序持續期間：極長，等級為A
（1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （1.8 分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A （0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B （1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （
0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計
14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「13.2至14.5分，罰鍰2, 001至2,500 萬元」規定，被告原擬裁罰原告2,400 萬元。
Ⅱ、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400
萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，決定尚須進一步審酌本件之案情複雜度、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情節，為期本案各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以原告月均灌氣量1,143 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾5,100 萬元以上及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額1,680 萬元。
Ⅲ、按公平交易法施行細則第36條規定之前5 款中，除第2 項「違法行為對交易秩序危害程度」外，其第1 款「預期之不當利益」，第3 款「違法持續期間」，第4 款「違法所得利益」及第5 款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」均有正向關聯，蓋原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本件之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合前5 款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料（即第8 款「配合調查等態度」）等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9成 ；至於同條之第6 款「違法類型是否經中央主管機關導正或警示」及第7 款「以往違法類型、次數、間隔時間規定及所受處罰」之適用，除北誼興業公司外，其餘各家違法事業均適用最低等級。準此，原處分裁罰所依據之指標，已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容，且運用於其裁罰表（二）內，自無違誤。
三、被告認原告「１違法行為動機惡性重大（0.9 ）」，並無違誤：
（一）本案相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。
（二）涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，有附表1-三、四欄所示之証據可証，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，亦有附表1- 五欄所示之証據可憑。
（三）「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集、持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火等惡性行為，有刑事警察局移送書（91年12月12日刑偵一（一）字第09100319586 號）及檢舉人指稱內容可証。原告縱未親自參與前揭刑事案件，但依如附表1 所示相關運裝價格資料、帳戶匯款資料及考量市場行為外觀上之一致性等因素，已足以認定原告參與桃管會組織，並由各會員繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，坐享聯合行為之成果，有最高行政法院96年度判字第1617號判決及本93年度訴字第3196號判決已確定之部分（有關聯合行為）可憑，原告對前揭刑事案件即不能以未親自參與而置身事外，難謂非惡性重大。（四）原告雖主張依板橋地方法院92年度重訴字第37號判決，王博常命案，隻字未提與北管會有所關連，而原處分第133
頁認定之聯合行為持續期間係自88年4 、5 月間至90年底，依最高法院95年度台上字第2213號判決，前市議員陳進祺遭槍擊身亡係發生於91年11月1 日，犯案動機是選舉爭議與社子島開發案爭議，與本件毫不相關，原處分認原告「１違法行為動機惡性重大（0.9 ）」顯有錯誤云云。惟查：
Ⅰ、以行政罰與刑事罰相比較，刑事罰關乎人身自由，認定犯罪之証據「証明力」，通說認為必須「超越合理之可疑」，而行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，行政機關亦無類如檢察機關之搜索、扣押、監聽、拘提、羈押等強制處分能力，故就行政罰之証據証明力，以「優勢証據」為已足，本件於附表1 証人之証詞，只要沒有虛構誣諂之高度可能，尚非不能互相佐証採為行政罰之基礎。又於刑事犯罪，行為人之「犯罪動機」往往非為刑事司法調查之重點，而僅於刑事判決理由中大略敘及，該司法判決之著重點與行政機關之追究重點不同，若另有証據，行政機關就「犯罪動機」部分，尚非不能與司法判決為不同之認定。
Ⅱ、本件據某瓦斯行90年11月6 日證稱：「因為受不了許杉池之惡性競爭，故向台和分裝廠徐啟輝反映本區之桶裝瓦斯售價不好，在去年底．．．我與同業聚會討論許杉池之太平洋系統因為搶客戶搶得太過份情事時，○○瓦斯行○○○自稱是許杉池之長輩（而且○○瓦斯行之氣，也透過許杉池負責小運）．．．由他居間連繫許杉池．．．隔天與許杉池約在貴婦煤氣行簽約，但許杉池隔天即請出綽號「豬肉」之兄弟及其他兄弟出面，並翻臉不認人（帳），許杉池請出之黑道（許杉池之司機阿安稱「豬肉」為大哥），於當日早上即放話稱為何許杉池要讓出10噸之數量，該數量應由貴婦洪欽耀出，因為當日早上．．．豬肉即邀小豹相約於下午泡茶，豬肉與小豹在下午則達成共識，要求許杉池違約部分由貴婦瓦斯行負責，再隔日晚上，許杉池、豬肉、龍口張、貴婦洪欽耀，我及小豹，還有豬肉之6 、7 個兄弟（其中1 位為中和的蚊子），小豹的3 個兄弟，相約在大統領百貨樓上酒店（KTV ）擺平洪欽耀闖出的禍，由洪出50萬，其中各付豬肉及小豹20萬．．．，本人在今(90)年2 月底3 月初雙方各自提氣之分裝廠如台和（徐總）、聯瑞、陽明山（許強恭）、北桃（廖良謙）、六韜（林海雄）、集大黃總、同達興陳招治、台聯陳大選等分裝廠作見證，本區之瓦斯行均有出席汀洲路新東南海產店，當時，分裝廠也要求雙方不再搶客戶及穩定市場價格，許杉池及各瓦斯行都同意，不過當晚，許杉池即廣發菜瓜布作宣傳以便搶客戶。」
Ⅲ、○○瓦斯行90年11月15日供稱：「在此事發生之前，本區之瓦斯行即多次與分裝廠（台和徐總、六韜林總、集大黃總、北桃廖良謙、台聯陳大選，另外，同達柯偉鉻，山盟許強恭較少）溝通反映黑道介入及低價搶客戶情事，時間約在89年5 月間及以後，他們分裝廠同意倘我們瓦斯行擺平此事，分裝廠也會出面贊助，相關協調及聚會地點多次在汀洲路新東南海產店，此外，也會赴各瓦斯行親自溝通，也因此，在89年底，原本許杉池與義山王宗錦同意互不搶客戶，後來又違背口頭約定，義山王宗錦才又多次向分裝廠反映，故在90年2 月間本區瓦斯行才再度於新東南海產店聚會協商（先前集大分裝廠黃總已口頭答應本區瓦斯行之紛爭若擺平，他們分裝廠願意共同出錢支付相關費用），多數瓦斯行及部分分裝廠如台和、六韜、北桃、高譽、同達、山盟等家均有派員出席」、「王博常之無照長海瓦斯行在後來搶走不少客戶，同時也搶走許杉池客戶（成立迄今已1 年），本區瓦斯行業者曾互相邀請赴杭州南路2 段淇歐咖啡店協調此事，此事已延續1 年多，當地瓦斯行及王博常分裝廠均有出席過多次。我認為王博常之命案，與他搶走新店之瓦斯有關。」
Ⅳ、○○瓦斯行90年11月8 日針對黑道涉入本件供稱：「據我所知，近2 年來本區之20公斤桶裝瓦斯每桶需售價格約在600 元以下，因為無牌業者（受黑道及分裝廠支持）之低價銷售，故營業用曾低至每桶400~450 元，家用為550 元，這些受黑道及分裝廠支持之無牌瓦斯行在侵擾市場後，要求各地區瓦斯行提高價格抽取利潤或由其他瓦斯行出資購買無牌業者，我記得，發生在台北市之第1 個案件係發生於八德路之「欣松山」無牌瓦斯行事件，黑道之代表係○○○，有牌業者係林東山衡及林春碧等人（此事係瓦斯行花費100 多萬元擺平後）出面，這是發生於2 、3 年前的事，第2 件係88年間發生於萬華大欣艋無牌業者要求合法同業收購事件。第3 件係許杉池於88年底成立「伊拉克」無牌瓦斯行以發財車載運，其手法欲仿效前述事件，由其他合法同業來收購，因為已危及當地合法瓦斯行之生存，所以，由瓦斯行向分裝廠組成的北管會反映，北管會也以同樣手法僱請20餘輛發財車低價銷售對抗許杉池之伊拉克瓦斯行，雙方惡性削價一陣子後，再由北管會（由分裝廠業者組成）及廖良謙（北桃分裝廠，也是北管會成員）出面協調大同區及萬華區之瓦斯行收購「伊拉克瓦斯行」，最後在北管會及合法瓦斯行之壓力下，許杉池才將伊拉克之客戶，以有牌瓦斯行名義銷售，而合法瓦斯行並未花錢收購，後來，許杉池之該瓦斯客戶又賣給林海雄之雙連發瓦斯行。無牌業者要求合法同業收購事件。第4 件係89年初，王博常之長海瓦斯行從中山區遷移至萬華區，因證件証照不符，轉為無牌業者，開始以低價銷售，而與許杉池之忠誠煤氣行摃上，期間約有1 年多，許杉池與同屬一掛之龍口張仔、廖良謙等人曾出面找王博常溝通協調，不過，條件談不攏而破裂，據我研判，這已埋下王博常被電擊棒打死之導火線，據我瞭解，王博常又跑到新店去賣，在今年5 、6 月間新店地帶所有瓦斯行皆已整合，因此，王博常之越區低價銷售行為，才可能導致被殺（在今年7 月中旬）。第5 件，係今年6 月間發生於市議員陳進棋服務處之槍擊案，在今年2 至4 月間，盧文欽勾結的北聯會（屬於北投地區的角頭）由桃園聯億分裝廠戴朝旺之哥哥在八德市隆昇瓦斯行那裏提氣，並使用低價及逾期鋼瓶在北投一帶銷售，因危及有牌合法同業之生存，由本公會北投區主任王裕祥出面邀請一些人（業外人士）出面解決此事．．．所以，才會發生王裕祥所邀請的人與盧文欽所邀請的人之衡突事件（當初，係為權利金每公斤抽多少而不合）。第6 件係發生於上個月．．．北聯有欲在南港路1 段成立無牌瓦斯行要求合法同業出權利金收購．．．後來，此事不了了之。公會幹部去蒐證無牌業者之情形而被毆（今年3 月向信義分局報案），發現氣源以來自北桃分裝廠居多，也有油罐車自行分裝，最近已有瓦斯行抱怨，這些黑道業者在低價搶走客戶後，又在汐止、淡水、新店、深坑等地整合所有瓦斯行，並要求所有瓦斯行支付每公斤0.5
元權利金作為圍事之保護費，目前，該等地區之瓦斯行均敢怒不敢言，因為得罪不起這些黑道所養之弟兄（瓦斯行所支付權利金係透過分裝廠支付）。
Ⅴ、可知，王博常、陳進棋之命案，非與本件聯合行為全無關連，且因分裝廠間所組成之北管會也有支付每公斤數角之權利金給廖良謙等人作為保護費，這些保護費係由分裝廠向各地區瓦斯行所收取之每公斤0.5 元權利金中支付，北管會之分裝場業者，在整合過程中，也均有參與協調穩定市場秩序，並非只是黑道和瓦斯行間之談判而已（詳見附表1-七-1,2欄之証詞），原處分認定分裝者業於聯合行為中引進黑道勢力，自非無的放矢。何況，縱使王博常、陳進棋之命案，與本件聯合行為無關，但相關「北管會」、「桃管會」以惡性低價搶走客戶，逼迫妥協順從或瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅、砸店、貨車遭丟汽油彈等行為（見刑事警察局移送書），亦難謂本件聯合行為之惡性並非重大。
（五）原告雖謂檢舉人安事美股份有限公司因欠缺儲存證明，故依法不得提氣云云，惟查：
Ⅰ、「公共危險物品及可然性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」雖訂有液化石油氣分裝場及瓦斯行均須設置有容器儲存室之規定，惟實務上，國內3,700 家瓦斯行中，由單一家瓦斯行設置儲存場所者非常罕見，故多由分裝場設置者居多，且該法規係於88年10月20日始發布，並定有2 年緩衝期，而原告早在88年3 、4 月間即開始系爭聯合行為。
Ⅱ、本件多家分裝場均欠缺足夠之合法儲存場所，以相互支援之手段彼此不為競爭限制：
例如達興瓦斯行係台和客戶，卻由高興提供儲存證明（達興瓦斯行並未在高興提氣），足証高興、台和相互支援儲存互不為競爭（見處分書第101 頁）。而高興高河炎91年7 月2 日到被告處所陳述該公司並未向同業租借儲存證明，當然也不會借給別家分裝場使用，惟被告訊之何以達興瓦斯行之儲存證明由高興提供時，高興高河炎稱「達興瓦斯行因遷址，供氣之台和因尚未有合格儲存證明，例外由該公司供應，這是『特例』」，其所言前後矛盾，此種分裝場相互借用儲存證明行為，可証明分裝場間並無競爭。
Ⅲ、高興、山盟相互支援儲存證明，可証明渠等互不為競爭：
查某瓦斯行（係向山盟提氣）證稱（北索引密卷證43）該行容器儲存室證明於90年前係由高興開立，直到山盟於龜山取得土地後，才由山盟開立；復依高興高河炎自陳該公司儲存證明，不會借給別家分裝場使用，可証明分裝場相互借用儲存證明，無競爭可言。
Ⅳ、台和、同達興相互支援儲存證明，可証明渠等互不為競爭：
查某瓦斯行證稱（北索引密卷證44）該行儲存證明係透過台和爭取來的，該行儲存證明係台和找同達興弄來的，可証明台和、同達興互不為競爭。
Ⅴ、由以上分裝場互相支援儲存證明之情形可知，一般瓦斯行提氣時，並不需合格之儲存證明始得供氣，安事美股份有限公司並非因無合格之儲存證明致無法提氣（詳見如附表1 - 十（一）（二）欄所示之証據），且依附表1其他証據亦顯示檢舉人所言之聯合行為係屬真實。
（六）無論原告究為「主導者」或「配合者」，其企圖以參與本案聯合行為以遂行限制市場競爭之動機，均應列為惡性重大，原處分此部分認定自無違誤。
四、被告認原告「２違法行為之目的及預期利益」為「A ，無論是否為預謀，但預期不當利益大(0.9) 」，並無違誤：
本案相關業者自88年3 月底開始依「瓦斯分裝同業互助會」、「瓦斯分裝同業互助會辦法」、「集資籌設儲存場所及驗瓶廠草約」等方式開始運作，成立「北管會」、「桃管會」組織，各家業者自88年5 月起開始匯入桃管會所成立聯名帳戶，該帳戶運作至90年底，可知其違法行為運作期間超過33個月，壟斷利益每公斤至少1.5 元( 後詳），依北部區域之月灌氣規模2.5 萬公噸，粗估不當利得超過新臺幣13億元以上，其「違法行為之目的及預期利益」自屬重大，原處分此部分認定自無違誤。
五、被告認原告「３違法行為對交易秩序危害程度」為「A 極嚴重(1.8) 」，並無違誤：
原告等為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，制裁不配合之廠商，並涉及刑事恐嚇案件，涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上（見處分書第133 頁），原處分此部分認定並無違誤。
六、被告認原告「４違法行為危害交易秩序持續期間」為「A 極長(1.8) 」，並無違誤：
（一）依附表1 編號六- １、２、３欄集大公司葉林金鳳等人之証詞及北管會業者提供之運裝價格彙整表可知，各業者自88年4 月起聯合調高運裝費價格，至90年底期間，本案聯合行為持續長達約33個月以上，此聯合行之「違法行為危害交易秩序持續期間」自屬「極長」，原處分尚無違誤。（二）至違法業者調高運裝費價格縱有起落，或聯合調漲至3. 5元之時間未達30個月，但對「違法行為危害交易秩序持續期間」之評價不生影響，難謂原處分此部分之評分不實。七、被告認原告「５違法行為所得利益」為「A 極高(1.8) 」，並無違誤：
原告雖主張原處分並未舉証業者合理成本、不法利益計算方式，且僅高興於88年10月間曾短暫將裝運費調至高於3.5 元，其餘時間原告裝運費甚少超過3 元，原告並無被告所稱每公斤不當得利1. 5元云云。惟查：
（一）分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源可以至少有七項，包括大運費用（分裝場赴中油及台塑石化提氣之槽車運輸費用）、灌裝費用，「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」、「鋼瓶回收時之殘氣收入」、「開立儲存證明費用」及退佣等共計七種收入，其中退佣為經銷商將一部份之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入，甚至分裝業者會選擇最有利之項目進行收費，以北桃而言，即將大運外包給同達興，另六統多選擇不含小運之大運及灌裝費用（即由瓦斯行自運），另依業者之操作成本來看（處分書第73頁），大運費用由深澳運至桃園每公斤約在0.35元，由桃園廠運至分裝場之大運費用約0.2 元，是以北部地區之大運費用平均應在0.3元以下（係以桃園廠及
深澳站二地之大運平均成本而言），復據德基泰分裝場於89年5月13日爆炸後，分別委託北誼興及日華支援代灌之
分裝費為0.4 元及.7元來看，分裝費用應在0.6 六元以下，甚至為0.4 元，而德基泰向被告表示，其向客戶所收之大運為0.7 元，分裝費為0.5 元至0.8 元，小運皆由客
戶自運（瓦斯行自運者一般都由分裝場扣除0.9 元小運
），觀諸寧揚分裝場、北部瓦斯、北誼興桃園場、桃和、福崗等五家分裝場均在88年4 月起，將渠等之運裝費用由每公斤1.9 元以下調高至3. 4元，該等未聯合調漲前之運裝價格1.42元至1.72元，應即為市場有效競爭價格。且此僅就運裝費用之利益為推估，尚不含殘氣、標準公差、退佣等利益（參處分書第69頁說明），被告之推估並非未列出數據。
（二）又分裝業者因對瓦斯行客戶之小運需付出更多成本，分裝業者對瓦斯行客戶多會採取讓瓦斯行自負小運，造成帳面上之運裝費用僅每公斤2 點多元之情形，但分裝業者實際獲利並未因此而減少。以未繳錢予桃管會之六統為例，在其對新竹苗栗31家瓦斯行客戶所收取之運裝費用中，其中8 家瓦斯行包含小運費用之毛利每公斤高達0.255 元－1.8元，而未收小運費用之23家瓦斯行客戶中，每公斤毛利
為0.25元至1.9 元（見六統資料彙陳表），可知分裝場並未因瓦斯行自運而減少獲利，原告之情形亦可作同一推估。
（三）90年初，各業者之運裝費用雖有下滑，但因李長榮及台塑加入，競爭激烈，致經銷商給分裝場之退佣曾增加至每公斤達1.7 元以上（見原處分60頁之說明），例如經銷商寧揚對日華分裝場、北部瓦斯對桃和、及北誼興興對莒隆分裝廠在有退佣之後，運裝費用雖有調降而下滑，但加計退佣後之毛利更有高至每公斤4 元以上之情形，此有如附表3 各經銷商、分裝廠對退佣之證詞及附卷之相關資料（原卷號明細第１－１６及１－９北海李水樹等人陳述紀錄）可稽，原告自應為同一推估。可知實際上業者本次聯合行為之毛利每公斤達4 元以上，稅務機關核定之原告86年至91 年 之營業淨利率走勢圖，並不足以反映原告於本件聯合行為中之不當得利，且扣除實際成本、利潤後，原告於本次聯合行為中之不當利得遠高於被告之推估。更何況被告就業者利益、成本之推估，不可能極度精準，只能粗估，且業者因聯合行為所「減少利失」之利益，亦不易推估。
（四）按聯合行為之目的維持所有成員獲利之極大化，使成員內高價出售者繼續維持高價及一定之數量與獲利，削價低價競爭者得以在毋庸從事競爭之情況下配合漲價，因此不能僅以邊際價格（價格調幅）來衡量其利益，而應以聯合行為下之超額利潤去計算其不法利得，以高興而言，該公司當時實際負責人高河炎即為北管會之領導者兼聯名帳戶之保管人，88年4 月5 月間，運裝價格卻有從每公斤2.8 元調高至3.3 元之情形（如附表4 ），超額價格每公斤達
1.4 元以上，且其89年間之平均每月灌氣數量約1,143 公噸，依聯合行為期間僅計算30個月來計，粗估不法利得高達5, 143萬元（以1.5 元計，若以1.4 元計則為4457萬元，被告裁罰1680萬元），原處分此部分認定並無違誤。
八、被告認原告「６違法事業之規模、經營狀況、營業額」為「A 高(0.9) 」，並無違誤：
查分裝場之設置需有相當之門檻，一般而言設置分裝場，須投入包括儲槽、槽車、灌裝設備、儲存場所、瓦斯鋼瓶等固定成本所費不貲，且各家所投入之固定成本相去不大，故無法從「資本額」看出端倪，爰分裝場之規模以「灌氣數量」計算較符合實際，原處分此部分認定並無違誤。至原告所主張全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，其計算基礎均非「灌氣量」，原處分未予斟酌，自無違誤。
九、被告認原告「７違法事業之市場地位」為「B 具領導地位
(1.4)」，並無違誤：
原告雖主張無論依資本額、全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，伊均不應列為具領導地位廠商云云，惟如前所述，各分裝場所投入之固定成本相去不遠，且掌握關鍵性設施，經營規模相當，因此均論已具優勢市場地位，是否具有領導地位，與資本額、全年營業收入、稅前純益、資產淨值等無關，僅新進者或灌氣量少者予以降列，原處分此部分認定自無違誤。
十、被告認原告「8.違法類型曾否導正或警示」、「9.事業或經營者以往違法次數」、「10. 事業或經營主體以往違法類型」、「11. 事業或經營者以往違法兼（間) 隔時間」，分別為「B 未曾導正或警示(0.3) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初犯(0.2) 」，並無違誤：
原告雖主張「以往未曾違法，未經導正、初犯」何以仍列入計分云云，惟查事業或其經營者就行為對特定市場影響認識能力，本較一般人為高，理論上自宜課以較高之注意義務。，不能因其本身係屬初次違法，而免除其可責性。此部分計分僅係相較於再次違法之事業，惡性較微，可得於本裁罰表予以較輕之評價，而非不能計分，原處分此部分認定尚無違誤。
十一、被告認原告「12. 悛悔實據及配合調整之態度」為「A-2
不佳(0.1~2.0) 」，尚無違誤：
（一）被告在已掌握案情事實之情況下，給予原告充分答辯陳述機會，惟原告等卻合意串供、偽造事證並堅不吐實。
（二）以安全管理基金之繳交為例，北管會各成員（包括自稱未參與「互助會」之北誼興樹林場與中鼎）合計繳交之225
萬元之捐助款係由一信營業部葉林金鳳活儲帳戶000000-0（係聯管會使用帳戶之一）於89年4 月13日支付，各成員繳交之金額幾均依當時各成員每月繳交保證金之8 折繳款，其中台和32萬元、高興21萬元、聯瑞19萬元、同達興17萬元、陽明山聯合17萬元、北誼興樹林廠17萬元、山盟16萬元、六韜14萬元、集大13萬元、中鼎8 萬元、星海8 萬元、北桃24萬元、莒隆12萬元、安祥7 萬元，但各分裝場業者卻均稱其係依自身之財務狀況及意願，自行決定繳交金額，業者間並無事先就繳交金額為協調，惟依所認繳金額，與各業者每月所繳保證金呈有規律之比率關係看，益證各業者有合意繳交定額保證金之事實，自難認原告「12悛悔實據及配合調整之態度」良好，被告並非未給予原告陳述之機會，此部分原處分認定並無違誤。
十二、被告認原告「13. 綜合其他判斷」為「C 加罰1.8 分」，並無違誤：
（一）依公平交易法施行細則第36條第一項規定，依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列8 款事項。是本項綜合其他判斷因素，仍可依個案違法情況，綜合前開1 至12項情節，並考量特別因素，如對社會經濟之影響，日後相關違法行為之遏止、限制競爭惡性輕重之別，微罪輕罰等特別考量，為加分或減分。
（二）被告等偽造相關聯名帳戶帳冊：
１、經被告查獲北管會與桃管會相關聯名帳冊後，北管會為規避被告之調查，偽造相關聯名戶資金帳冊，惟對帳冊相關疑點之說明自相矛盾（見處分書第73頁）。
２、桃管會相關聯名帳戶資金經被告比對發現，皆係以現金交易方式支出，且以帳冊已結清、銷毀等藉口拒不提供相關帳冊，然其對相關資金之用途及去處均無法合理解釋，且交代不清。
３、違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進犯罪勢力，對交易秩序戕害甚鉅，本項綜合判斷加罰1.8 分，自難謂違法。
十三、原處分並未違反比例原則及公平原則：
被告未依罰鍰額度表（表一）裁罰，既有其必要，則二個裁罰金額標準所生之結果亦可能相異，原處分依裁罰表（二）之標準，以原告月均灌氣量超過1,143 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）逾5,100 萬元以上及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額1,680 萬元。只是依裁罰表（二）標準必然之結果，尚無違反比例原則、平等原則之情事。
十四、原處分並無差別待遇：
原告雖舉出臺灣中油及台塑石化等業者聯合行為處分案與本件間之罰鍰金額為比較，認被告對本件罰鍰過高，違反平等原則云云，惟查：台灣中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且究台灣中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之台灣中油對外宣佈調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間。對照本件，外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5 人小組及定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝廠）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王伯常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進祺前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案、汐止瓦斯行遭砸店、北市信義區友人瓦斯行車輛遭縱火等案），該手法不僅惡劣，且不當利得更高達10億元以上，與前揭中油、台塑聯合行為之違法狀況、對市場秩序之破壞程度、獲利均顯然有別，自不可能為相同之處置。
十五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　　月 　12 　日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　97　　年　　11 　月　　12　　日書記官 陳圓圓