臺北高等行政法院判決

99年5月19日辯論終結

原告

臺灣電視事業股份有限公司

代表人

甲 ○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

彭芸(主任委員)住同上

訴訟代理人

戊○○

己○○

庚 ○

上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國98年12月23日院臺訴字第098098641 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：被告以原告經營無線電視臺（臺視主頻）於97年5 月5 日播送之臺視晚間新聞節目，於播出「逼街友脫光凌虐BB彈射擊」新聞（下稱系爭新聞）時，翻拍網路影片，其呈現之節目內容及畫面為品性惡劣少年凌虐街友，不僅拿BB槍對街友身體掃射，亦要求其脫掉內褲搖呼拉圈及作伏地挺身，如有不從或未符合要求，即以BB槍掃射，導致街友發出痛苦哀嚎之聲音，雖對系爭新聞部分畫面以馬賽克方式處理，且記者於新聞後段報導「警方排除高雄市○○道找到把影片post上網的學生」，並詢問校方有關學生作此行為之心理，亦提及「警方持續清查找到惡搞的元兇」等內容稍有平衡，惟不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，且對暴力事件進行細節描述，經被告審認逾越電視節目分級處理辦法之普遍級規定，違反廣播電視法第26條之1 第1 項，依同法第43條第1 項第1 款規定，以97年8 月8 日通傳播字第09700175620 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）21萬元。原告不服，提起訴願，經被告自為訴願決定駁回原告訴願，嗣經本院98年度訴字第379 號判決撤銷前開訴願決定並移由行政院受理原告訴願，經決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。

三、原告於準備程序及言詞辯論期間均未到庭陳述，據其起訴狀之記載略謂：

㈠系爭新聞係播出網路上流傳高雄地區有不肖青少年在地下道以BB彈凌虐街友，逼街友脫掉衣服、做出伏地挺身以及搖呼拉圈的短片。系爭新聞之製作播出，目的係希望透過系爭新聞報導，揪出該名殘暴的歹徒，並發揮輿論的力量，使警方積極投入全力追查緝兇，早日抓到惡整街友的不肖歹徒。原告完全係出於為公眾利益著想之目的而播出系爭新聞，且原告為避免未成年人受暴力畫面之影響，已特別將系爭新聞畫面做馬賽克處理以符合普級規定。若認原告之處理方式不適宜，甚至連聲音部分都要求以消音方式來符合普級規定，要求系爭新聞全然皆符合被告主觀認定嚴格普級規定，則系爭新聞能播出的內容將有所侷限，勢必無法將部分重要訊息傳遞出去，而民眾也就難以防範之。又系爭新聞播出時，原告為避免他人仿效盡量避免過於渲染暴力行為，已將畫面做妥善之處理，絕無引發「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」或引發「兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節」之意圖。

㈡被告依廣播電視法第26條之第1 項規定適用電視節目分級處理辦法第13條規定，所為之原處分係具有重大明顯之瑕疵：

⒈廣播電視法第25條規定「電臺播送之節目，除新聞外，主管機關均得審查；其辦法由主管機關定之。」次按鈞院91年訴字第468 號判決理由略以：「按廣播電視法第25條規定：『電臺播送之節目，除新聞外，新聞局均得審查；其辦法由新聞局定之。』…是無論在廣播電視法或該法授權發布之節目審查辦法中，均明文將新聞節目排除在被告審查範圍之外…。」可知，被告就廣播電視法有關節目審查之規定，應不含新聞在內。

⒉按依法行政為法治國之基本原則，憲法第11條明文規定言論自由為人民之基本權利，司法院大法官解釋第509 號解釋理由中明白揭櫫「…惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制」被告身為主管機關，掌有修訂法令之權限，如其認為新聞報導確有審查之必要，於符合司法院大法官解釋第509 號解釋意旨範圍內，自可透過修法的方式，將廣播電視法第25條之除外規定刪除，抑或被告認為廣播電視法第25條之除外規定應該僅解釋為不得為事前檢查之意，則被告仍應將此見解，透過修法方式明確訂定之，如此，始無違法律明確性原則（參酌司法院大法官解釋第432 號、第491 號、第521 號、第594 號、第602 號、第617 號及第623 號之解釋）。職此，被告係得將不符社會實情或期待之法律予以刪、修、增訂，而使其不致造成法律條文解釋彼此扞格，但是在法律修訂之前，被告仍須依法行政，方符法治國精神。今被告不透過修法方式，修正目前有爭議之條文，卻企圖以解釋法律之方式，適用廣播電視法第26條之1 第1 項之規定，違逆原立法者對廣播電視法第25條除外規定之立法目的，其處分顯然係違反行政機關依法行政之義務與憲法第23條規定之法律保留原則，甚至以「解釋」來「造法」，侵入立法權之核心，已明顯違反我國「權力分立」之憲法結構。

⒊此外，被告就本案適用電視節目分級處理辦法第13條之規定，亦違反廣播電視法第25條明示之除外規定。蓋廣播電視法第26條之1 第1 項之規定乃電視節目分級處理辦法，既然電視節目分級處理辦法係依廣播電視法之授權而制定之法規命令，適用上自應受到母法廣播電視法之限制，此參酌鈞院91年訴字第468 號判決理由略以：「…被告所發布之無線電視節目審查辦法，固係依廣播電視法第25條授權而來，惟母法所授權者在於節目之審查，且不得就新聞節目為審查，則該辦法第4 條規定之『無線電視事業應依電視節目分級處理辦法規定播送電視節目。』，亦屬無據，遑論電視節目分級處理辦法第11條就新聞報導節目之畫面有加以限制之規定…。」職此，廣播電視法第25條已明文揭示新聞不在節目審查範圍內，理由已如前述，則被告依廣播電視法不得審查之新聞，亦不得適用電視節目分級處理辦法第13條之規定審查之，被告於本案中將之引為處罰之依據，已明顯違反母法廣播電視法之授權規定。

⒋綜上，被告明知廣播電視法第25條對新聞審查有除外之規定，卻引用同法第26條之1 第1 項與電視節目分級處理辦法第13條之規定為處罰之依據，已明顯適用法律不當，甚且已符合行政程序法第111 條第7 款所規定其他具有重大明顯之瑕疵之無效情形。

㈢退言之，縱使被告透過解釋方式主張對於新聞節目仍得為事後監督審查，然其所適用之電視節目分級處理辦法規定亦多與憲法第23條之規定有所牴觸，說明如下：

⒈新聞自由衍生自憲法保障之言論自由，為憲法所保障之人民基本權利，當新聞自由有被限制之必要時，政府機關固得以法律方式，對於權利加以限制，但於制定法律限制人民權利時，仍應遵守比例原則，採取最適切、影響人民權利最小的限制，法規命令亦同。按電視節目分級處理辦法第3 條規定，將電視節目依不同內容，設定不同年齡觀賞層觀眾及播送時段，分成「普遍級」「保護級」「輔導級」「限制級」 4 種嚴寬不同等級，藉以限制各個不同等級節目之內容及播出時段。電視節目分級處理辦法雖對電視台播送節目內容加以限制，但並非任何時段法令都不允許有「非普遍級」畫面播出，以無線電視節目而言，可播出之內容包含「普遍級」、「保護級」、「輔導級」3 種。既然法令並未全面限制「非普遍級」畫面播出，則電視節目分級處理辦法第13條對於新聞畫面所加諸之全面限制，規定新聞畫面須符合普級規定，顯然不具有必要性。此外，普遍級節目係屬於一般觀眾皆可觀賞，因此其限制係最為嚴格，對於一般電視節目規範，尚可依不同播出時段，播出不同級別之內容，何以新聞畫面卻反而無相同分級標準之適用？既然電視節目分級處理辦法容許電視節目之不同級別之「畫面」在不同時段播出，何以電視節目分級處理辦法第13條之規定，僅對新聞畫面不論其新聞性質、播出時間，全面採取最嚴格之普級限制，不符比例原則。由上可知，電視節目分級處理辦法第13條之規定對新聞之限制明顯違反憲法之比例原則。

⒉另按電視節目分級處理辦法第9 條附表二「電視節目特殊內容例示說明」有關「暴力、血腥、恐怖」項目之規定，並沒有具體、合理、客觀、明確之參考依據，實為評價性之不確定法律概念，原告實難以具體要求所屬新聞部門應如何呈現適切、適法之內容。就此「暴力、血腥、恐怖」抽象概念，若無一確切之認定標準，將使原告所不能預見。參酌司法院大法官解釋第394 號解釋：「裁罰性之行政處分因涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨。」及第407 號解釋：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示。」前開規定為被告據以裁罰原告之補充規定，然該規定本身多係不確定之概念，被告又未提出具體行政釋示，對於原告之裁罰處分，完全取決於被告片面、主觀形成心證，被告並得任意選擇是否為違法之認定而裁罰，已明顯與法律明確性原則有所違背，違反憲法第23條之保留原則。

⒊綜上，被告所適用之電視節目分級處理辦法明顯違反憲法，被告據以作成之原處分亦構成行政程序法第111 條第7款規定無效處分之情形。

㈣原告於本案欠缺故意或過失之責任要件。蓋依行政罰法第7條第1 項之規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」原告已對系爭新聞畫面做過特殊處理，主觀上並無違法之故意至為顯然。至於所謂過失，參酌刑法第14條規定：「按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失」，原告於處理系爭新聞畫面時，已經先過濾掉過於暴力之鏡頭，並且以馬賽克效果處理，依原告之審查認定，應足以淡化歹徒作案過程之凶暴、血腥，不致對未成年之兒童、青少年觀眾產生不良影響。反觀其他負面新聞報導涉及任何肢體接觸者，如立委打巴掌事件、酒後駕車大鬧警局或不配合警方酒測與警方拉扯之畫面，被告從未要求須馬賽克處理，亦未認定違法，何以本案新聞畫面業以馬賽克處理卻被認定違法？其標準為何？被告均未多所著墨。按系爭新聞畫面確已事先經原告對新聞畫面內容加以刪減並佐以特殊處理，是以客觀上，原告並無違反作為（審查）義務；原告就該報導已盡相當注意之能事，自認未逾越普級規範，然因所謂「對兒童少年產生不良影響」為不確定之法律概念，普級內容並非具有明確之範圍或標準可供依循，被告於過去之個案或相關行政解釋中，亦未提供一明確具體之標準供原告依循，縱使原告已確實依規定修正所報導之新聞畫面，亦因無從預見被告之合法界限，而無法得知此修正是否即符合被告之要求。因此，原告對系爭新聞畫面之處理，縱有與被告之主觀認定不同，在欠缺預見可能性之情形下，不得驟認原告有違反電視節目分級處理辦法第13條規範命令之「過失」。職此，系爭新聞之播出原告既無故意或過失，依行政罰法第7 條第1 項之規定，自應不予處罰。

㈤就現有各有線電視及無線電視所報導之社會新聞內容所搭配的畫面而言，多是不符合分級之「普」級規定，例如：以夜視攝影機拍攝「一群為避免警方臨檢而群聚沙灘服搖頭丸之青少年（青少年沉醉於毒品作用之之樣貌）」；播出監視錄影帶中「歹徒持刀械搶劫超商並砍傷超商店員，店員受傷倉皇逃出」、「女子沿途搗毀停放路邊之汽車車窗」、「深夜少年持尖刀刺破停放在路邊之汽車輪胎」、「青年男子爬上屋簷偷取鄰居女性內衣」；甚至引用外國新聞報導內容中不時出現警匪追逐或警匪槍戰、對峙，群眾暴動等畫面。最諷刺的莫過於國內常年的立院打架事件（咬人、打巴掌、丟杯子、扯麥克風等）、九一一恐怖攻擊事件以及六四天安門事件，此等新聞畫面依電視節目分級處理辦法規定，絕對不符普級規定，卻經常或長時間在新聞媒體中反覆報導播送，絲毫不見主管機關出面制止或懲處播送單位。如依被告於裁處書中所認定之事實及其理由以論，所有前述新聞報導內容都應被認定違法並依第41條至第44條之規定裁罰，但事實並非如此。可見被告對於其違法事實認定，自有其一套主觀又模糊之認定標準，然所謂之認定標準為何？被告既未為任何行政釋示，原告也無從由一般案例中歸納其心證形成之依據，對於適用同一法令之違法事實卻有不同的結果，顯然違反行政程序法第6 條差別待遇禁止原則之規定。職此，依同法第111 條第7 款之規定，被告所為之裁處書應為無效之處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則抗辯略以：

㈠廣播電視法第26條之1 規定：「主管機關應依電視節目內容予以分級，限制觀看之年齡、條件；其分級處理辦法，由主管機關定之。電視事業應依處理辦法播出節目。」復依電視節目分級處理辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合普級規定。」另同辦法第9 條附表二電視節目特殊內容例示說明有關「暴力、血腥、恐怖」項目中，「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」、「易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節」為普遍級不得播出之特殊內容。違反者，依廣播電視法第42條第3 款規定，予以警告；同法第43條第1 項第1 款規定：「經警告後不予改正，或在1 年內再有前條情形者，電視事業處5 千元以上、20萬元以下罰鍰」；同法第44條第1 項第1 款復規定，1 年內經處罰2 次，再有前條情形者，處3 萬元以上、40萬元以下罰鍰外，並得予以3 日以上、3 個月以下之停播處分。另依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1 款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（表二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依廣播電視法第43條至第44條、第45條之1 或第49條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目包括：違法情節、事業3 年內受裁處次數及行政罰法第18條第1 項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」至於原告援引之鈞院91年度訴字第468 號判決係指廣播電視法第25條之適用問題，與本案無涉。

㈡本件經被告審酌原告之陳述意見及調查所得事證，認為其新聞內容重複暴力行為且涉及犯罪嫌疑人對於被害人私刑之凌虐細節過於詳細，畫面雖經特殊處理，仍未能減少閱聽人對於暴力恐怖內容之負面感受，有普遍級所不得播出之內容，違法事實足臻明確。另系爭新聞內容經被告97年6 月27日97年第3 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論及97年7 月10日第248 次委員會議決議，認定系爭新聞內容與表現，已違反第26條之1 第1 項及電視節目分級處理辦法第9 條及第13條規定，此有被告廣播電視節目廣告諮詢會議及委員會議決議附卷可稽，違法事實足臻明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，依法處分，核無違誤。

㈢原告經營之無線電視臺（臺視主頻）於97年5 月5 日19時4分許播出系爭新聞，已違反廣播電視法第26條之1 第1 項及電視節目分級處理辦法第9 條及第13條規定，依同法第43條第1 項第1 款規定，應裁處罰鍰。原告本次違法等級列為「普通」等級，且3 年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局以94年5 月17日新廣三字第0940622379號、94年6 月1 日新廣三字第0940622918號、94年6 月16日新廣三字第0940623196號、94年8 月29日新廣三字第0940624727號、94年10月28日新廣三字第0940625727號、94年11月2 日新廣三字第0940625833號、94年11月2 日新廣三字第0940625856號等函，以及被告以95年5 月26日通傳字第09505047150 號、95年11月14日通傳播字第09505122540 號、97年3 月19日通傳播字第09700026210 號函裁罰10次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數等考量事項，分別採計20分、20分，合計積分40分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第4 級，對應廣播電視法第43條罰鍰額度，裁處罰鍰21萬元，並經被告97年7 月10日第248 次委員會議決議，認事用法並無違誤。

㈣茲就原告主張各節，答辯如下：

⒈原告稱「被告明知廣播電視法第25條對新聞審查有除外之規定，卻引用同法第26條之1 第1 項與電視節目分級處理辦法相關規定為處罰之依據，已明顯適用法律不當，依行政程序法第111 條第7 款之規定，被告所為之裁處書應為無效之處分」云云。惟被告現行審查制度，多為事後審查，且為促進廣播、電視事業健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，是以廣播電視法第25條亦在前揭宗旨及尊重言論自由所立，原告曲解立法原意，誤將言論自由無限上綱，且僅為一公司私利，忽略身為社會公器之責，於我國多年得來不易之言論自由下，罔顧人民權利。另92年1 月22日新增訂之廣播電視法第26條之1 第1 項之立法意旨，係考量現行電視節目分級處理辦法規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂其授權依據，乃在要求廣電業者對其所播出之節目內容，善盡注意義務，電視媒體應對節目製播內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。是以為尊重新聞自由，廣播電視法第25條固然對新聞自由為排除事前審查之規定，然非謂即不受同法第26條之1 有關電視節目分級之規範。原告對系爭新聞內容涉有違反廣播電視法第26條之1 及電視節目分級處理辦法相關規定，雖提出意見陳述書，惟系爭新聞內容業經被告97年6 月27日召開之97年第3 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」仍認定該新聞節目內容不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，且對暴力事件進行細節描述，已逾越普遍級之尺度，是以原告播送系爭新聞之違法事實明確，爰依同法第43條第1 項第1 款規定及被告裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1款，對照違法等級及罰鍰額度參考表，核處21萬元罰鍰，認事用法並無違誤。

⒉原告另稱「電視節目分級處理辦法第13條之規定對新聞之限制明顯違反憲法之比例原則」云云。鑒於新聞節目具公信力、即時性及具有公正客觀真實報導之特殊性，觀眾在未有防禦心理下，易受內容影響而不自覺，是以製播時應遵守廣播電視法相關法令規範，善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，其所製播之畫面內容，自不得有影響兒童、少年身心健康情事。而電視節目分級處理辦法，另於第9 條特以附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供廣播電視節目業者遵行，自有其客觀性及適用一般性。系爭新聞翻拍網路影片，呈現惡少凌虐街友，不僅拿BB槍掃射，還要求其脫掉內褲搖呼拉圈及作伏地挺身，如有不從或未符合要求，即拿BB槍掃射，導致街友痛苦哀嚎之聲音畫面。在報導該則新聞時，雖然部分畫面已經馬賽克處理，惟因不斷重複出現暴力行為聲音及畫面，且對暴力事件進行細節描述，核屬電視節目分級處理辦法第9 條附表二「電視節目特殊內容例示說明」有關「暴力、血腥、恐怖」項目中，「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」、「易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節」之特殊內容，係屬普遍級節目不得播出者，節目內容及所呈現價值觀，對兒童及少年身心健康、人格成長、社會價值觀等將產生不良影響，易引起少年模仿，對少年身心發展顯有不良影響，有側錄光碟可稽。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普遍級」之尺度，在兼顧公共利益及知的權利原則下，謹慎為之，揆諸上開說明，原告所持理由，顯係對法律曲解及規避責任之詞。

⒊原告又稱「電視節目分級處理辦法規定違憲，同法第9 條附表二『電視節目特殊內容例示說明』有關『暴力、血腥、恐怖』項目之規定，明顯與法律明確性原則有所違背，違反憲法第23條保留原則」及「原告係欠缺故意或過失之責任要件，自應不予處罰」云云。惟原告謂「被告未提出具體、合理、明顯、客觀之依據」，實則電視節目分級處理辦法第9 條附表二「電視節目特殊內容例示說明」有關各級節目之「暴力、血腥、恐怖」項目得播出之特殊內容均有列示說明，規定至為詳細，非如原告所言情狀。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，此觀諸司法院大法官釋字第432 號解釋之意旨亦可得知。綜合前揭相關規定，廣播電視事業應瞭解何種作為或不作為係屬違法，故並無原告所稱違反「法律明確性原則」之情事，原告僅以原處分涉及不確定法律概念乙端，即指摘其違反法律明確性，實難謂有理。且系爭新聞經被告聘請之學者、專家組成「廣播電視節目廣告諮詢會」討論審查，認定其內容係逕自網路下載，未查證真實性，描述暴力細節過於仔細，凌虐過程渲染過度，片尾雖報導警方查獲元凶，然過於簡略，不足以產生嚇阻效應，其暴力情節易對兒童有不良影響，且致兒童模仿，為普遍級不得播出之內容。原告未善盡審查義務，任令系爭新聞節目違法播出，縱無故意，亦難謂無過失，自應負其法律責任，所訴核不足採。

⒋原告再稱「被告對於其違法事實認定之標準為何，既未為任何行政釋示，原告也無從由一般案例中歸納其心證形成之依據，對於適用同一法令之違法事實卻有不同的結果，顯然違反行政程序法第6 條差別待遇禁止原則之規定」云云。所謂「差別待遇禁止原則」，依行政程序法第6 條，「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即所謂平等原則。被告對於電視媒體涉有違法之個案，均就個案事證審視認定，並依行政程序適當裁處，皆以平等原則為之，無針對特定業者、特定節目類型所為，舉凡新聞性、戲劇性、體育性及綜藝性等各類型節目，均為審視監督範圍，故並無特定執法情形。且被告所有裁處資料亦均公布於會外網站，原告未為深入瞭解裁處書所有案件影音資料之差異性及未提供具體事證情狀下之指控，純屬情緒性批判。所謂平等原則，誠如林子儀大法官於釋字第584 號不同意見書所言；在平等權，所重視者則是，系爭政府行為據以為差別待遇的「分類」是否精準，與目的之達成是否具有一定程度的關聯性。平等原則要求相同事務，應相同處理；不相同事務，應依其不同特性作不相同處理，亦即等者等之，不等者不等之。觀諸釋字第571 號林子儀大法官協同意見書，其認為，平等權並非絕對，政府措施所為之差別待遇如屬合理，仍為憲法所容許。至於如何判斷系爭差別待遇是否為合理之差別待遇，即要視該差別待遇是否符合憲法第23條規定而定，亦即該系爭立法之目的是否合憲，及以差別待遇作為手段與目的之達成是否具備一定程度之關聯性。此外參酌鈞院98年度訴字第2065號判決略謂：「…憲法之平等原則係要求行政機關對於事物本質上相同之事件為相同處理，且所謂平等原則係指合法之平等，不含違法之平等，最高行政法院亦有93年度判字第1392號判例足參」。原告經多次核處，應深自檢討所需負起之媒體社會責任，倘其確有改進之舉，被告亦無須耗費人力時間核處，原告利用社會公器媒體播放具公平性及客觀性評價之新聞節目尤應審慎為之，倘原告自行認定係屬違法之前揭各種新聞內容及畫面不宜播放，何以就本案而言，未能以相同標準善盡注意之責及審查之實，是以，前述辯辭均在原告無改善其新聞節目現況之思維與管理模式下所為之辯稱，核不足採。

㈤原告經營廣播電視事業，自應遵守廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭新聞違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點在於被告審認原告播放系爭新聞逾越電視節目分級處理辦法規定之普遍級情形，違反廣播電視法第26條之1 第1 項規定，而依同法第43條第1 項第1 款規定，以原處分裁罰21萬元，有無違法？

六、按廣播電視法第26條之1 第1 項：「主管機關應依電視節目內容予以分級，限制觀看之年齡、條件；其分級處理辦法，由主管機關定之。電視事業應依處理辦法播送節目。」第42條第3 款：「廣播、電視事業有左列情形之一者，予以警告：違反依第26條之1 第1 項所定分級處理辦法者。」第43條第1 項第1 款略以：「有左列情形之一者，電視事業處5千元以上、20萬元以下罰鍰…：經警告後不予改正，或在1 年以內再有前條情形者。」次按電視節目分級處理辦法第1 條規定略以：「本辦法依廣播電視法第26條之1 第1 項…規定訂定之。」第4 條：「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應鎖碼播送。描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、綁架、殺人或其他犯罪行為細節、自殺過程細節。有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，但一般成年人尚可接受者。以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示，一般成年人尚可接受者。前項所稱鎖碼，係指有線廣播電視系統經營者、有線電視節目播送系統及直播衛星廣播電視服務經營者播送之影像或聲音，須由收視戶經特殊解碼程序始能視、聽者。」第5 條：「電視節目無第4 條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級。涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」第6 條：「電視節目無前2 條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級。」第7 條：「電視節目無前3 條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。」第13條：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」第9 條：「第4 條至第8 條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」而參照該附表二已例示說明普通級之節目內容有：任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節或易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞之情節者，均不得播出。

七、經查：

㈠按電視節目分級處理辦法乃基於廣播電視法第26條之1第1項之授權而訂定，對於電視節目予以分級，限制其播出之時段、內容，而對電視節目之播放為必要程度之節制，以保障觀眾權益及福祉，尤其避免不適於少年及兒童觀賞之電視節目未受管制恣意播放，而戕害少年及兒童之身心健康。此與廣播電視法第25條明文將新聞排除於主管機關審查權限之外，乃在避免政府藉審查以箝制言論及新聞自由之規範意旨並不相同，適用上也不致造成扞格之情形，電視媒體經營者播出符合普遍級內容之新聞節目，仍能達到滿足觀眾知的權利之目的。且對於違反規定之電視媒體經營者依廣播電視法相關罰則規定予以處罰，乃遂行上開行政管制目的所必要，核非屬廣播電視法第25條所規定之審查。易言之，新聞節目雖依廣播電視法第25條規定，不須送主管機關審查即得播放，但因其仍屬電視節目之一種，且播放內容攸關公共秩序及善良風俗，為保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，仍須受同法第26條之1 第1 項之規範。而新聞節目因播放時段及觀賞者年齡均不受限制，係屬於前引電視節目分級處理辦法第7 條所規定之普遍級節目，要無疑義。又揆諸前引廣播電視法第26條之1 第1 項已明定主管機關應依電視節目之內容分級，並限制觀看之年齡、條件，則電視節目分級處理辦法第7 條及第9 條關於普遍級之定義及例示說明，並無逾越母法之授權範圍，雖對新聞自由略有限制，惟核屬增進公共益所必要之手段，難認有違法或違憲之虞可言，自得予以援用。

㈡原告於97年5 月5 日播送之系爭新聞節目，係翻拍自網路影片，其呈現之節目內容及畫面為品性惡劣之少年凌虐街友，不僅拿BB槍對街友身體掃射，亦要求其脫掉內褲搖呼拉圈及作伏地挺身，如有不從或未符合要求，即以BB槍掃射，導致街友發出痛苦哀嚎之聲音，該暴力虐待行為之畫面及聲音不斷重複，且描述暴力行為之具體細節等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭新聞節目之側錄之影音光碟片及翻攝畫面照片在卷可憑。雖原告播放時有將部分畫面以馬賽克方式處理，且記者報導有陳稱：「警方排除高雄市○○道找到把影片post上網的學生」及向校方詢問學生作此行為之心理，暨提及「警方持續清查找到惡搞的元兇」等語，但綜觀其全部節目內容，明顯符合電視節目分級處理辦法第9 條附表二例示說明之「任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」「易引發兒童模仿有傷害自己或別人之虞之情節」之情形無訛。則被告經依97年7 月10日第248 次委員會議決議，認定系爭新聞節目逾越電視節目分級處理辦法之普遍級規定，自屬有據。

㈢原告雖主張電視節目分級處理辦法第9 條附表二電視節目特殊內容例示說明有關「暴力、血腥、恐怖」項目之規定，過於抽象，明顯違背法律明確性原則，且原告違反規定亦無故意或過失云云。惟法律對於「暴力」「血腥」「恐怖」等概念之全部具體行為態樣，原無從鉅細靡遺悉予列舉，因此以不確定法律概念為規範，乃無從避免之情形。且各該用語之涵義適用於個案中是否該當，並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，復可經由司法審查予以確認，自不能因此即謂其違反法律明確性原則而無效(司法院大法官釋字第432 號解釋意旨參照) 。再者，本件原告為電視事業經營者，播放新聞節目自應遵守上揭普遍級節目之規定，且對於所聘僱之從業人員亦須善盡選任、監督及管理之注意義務。是以其疏於注意，致發生聘僱之從業人員為上揭違規行為，自難辭過失之責。

㈣至於原告復主張現有各有線電視及無線電視所報導之社會新聞內容多不符合普遍級之規定，例如：「以夜視攝影機拍攝「一群為避免警方臨檢而群聚沙灘服搖頭丸之青少年」「歹徒持刀械搶劫超商並砍傷超商店員，店員受傷倉皇逃出」「女子沿途搗毀停放路邊之汽車車窗」「深夜少年持尖刀刺破停放在路邊之汽車輪胎」「青年男子爬上屋簷偷取鄰居女性內衣」及立法院打架事件、九一一恐怖攻擊事件、六四天安門事件等新聞畫面，不見主管機關出面制止或懲處，而對原告播放系爭新聞裁罰，顯然違反行政程序法第6 條差別待遇禁止原則之規定云云。姑不論原告指稱被告對於上開違規情節未予處罰乙節是否屬實，惟按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，固為行政程序法第6 條所明定。且行政機關處理事物本質上相同之事件，應受其合法之行政先例所拘束，亦屬平等原則之實質內涵，但行政自我拘束僅限於合法之平等，並無違法之平等權可言。故人民不得要求行政機關比照其他違法案例，縱容其相類之違法行為不受制裁。否則，違法案例將凌駕法律之效力，法秩序必因此而嚴重癱瘓，明顯違反法律優位原則( 最高行政法院93年判字第1392號判例意旨及92年度判字第275 號判決要旨參照) 。故原告以有其他相類之違規行為未經被告處罰，而主張違法平等，免受處罰，難認允洽，不能採取。

八、綜上所述，系爭新聞報導逾越普遍級，已違反廣播電視法第26條之1 第1 項規定，且原告於3 年內已有10次同類違規事件經主管機關裁罰第10次在案，亦有原告受行政處分明細表在卷可稽（見原處分卷第131 至135 頁），則被告依同法第43 條 第1 項第1 款規定，並參照國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2 點第1 款之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表所列之評量違規情節等級及裁罰標準，作成原處分，對原告裁處21萬元之罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭