臺灣臺北地方法院103年度交字第80號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度交字第80號

原告

沈萬居

被告

臺北市政府警察局萬華分局

代表人

王嘉衡

訴訟代理人

賴星光

　　　　　　莊建國

上列當事人間交通裁決事件，原告不服臺北市政府警察局萬華分局中華民國102年5月31日北市警華交裁字AEZ696912號、AEZ696905號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件係原告不服被告民國102年5月31日北市警華交裁字AEZ696912號、AEZ696905號裁決各處以罰鍰新臺幣（下同）1,500元之處分，提起行政訴訟，依行政訴訟法第237條之1，應適用交通裁決事件訴訟程序。又依同法第237條之7規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，合先敘明。

二、事實概要：原告於102年2月26日晚間10時19分許，在臺北市○○區○○街000 號前，因未經許可在道路擺設攤位販售彩券，為臺北市政府警察局萬華分局漢中街派出所員警當場舉發；原告復於102年3月4日晚間9時57分許，在上開同一地址前，因未經許可在道路擺設攤位販售彩券，為臺北市政府警察局萬華分局漢中街派出所員警當場舉發。經移送被告，被告依道路交管理處罰條例第82條第1項第10款規定，以102年5月31日北市警華交裁字AEZ696912號（以下簡稱：甲處分）、AEZ696905號（以下簡稱：乙處分）裁決各裁處罰鍰1,500元，總計3,000 元之處分。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：原告領有身心障礙手冊，係合法經營公益彩券的經銷商，於102年2月26日、3月4日在臺北市○○區○○街000 號擺設攤位合法販賣公益彩券時，竟遭被告取締開罰。原告係合法經營公益彩券的經銷商。馬英九總統曾承諾選民，在不影響交通下，攤販可自由擺設攤位。原告本於馬總統的承諾，合法擺設攤位，被告竟以道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款裁罰，顯非適法。縱認原告未經許可在道路擺設攤位，然現場尚有其他人在同地擺設攤位，被告只裁罰原告，對其他同時、地擺設之攤位卻置之不理，係對本質相同之事物未為相同之處理，形成差別待遇，違反平等原則等語。並聲明：1.甲、乙處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）經調閱102年2月26日、3月4日受理各類案件紀錄簿民眾報案，原告係於2月26日晚間10時19分許、3月4日晚間9時57分許，在臺北市○○區○○街000 號前未經許可，在道路違規設攤（立即型刮刮樂彩券），經漢中派出所員警到場，原告無法提出道路上合法販賣之許可證或其他證明文件，員警依道路交管理處罰條例第82條第1項第10 款規定舉發，並無違誤。

（二）原告雖辯稱：現場尚有其他人在同地擺設攤位，被告只裁罰原告，違反平等原則云云。惟按，臺灣高等法院96年 7月13日交通事件裁定略以：既已違規，即應受罰，又遵守法規為每一國民之責任，自亦不得以他人違規行為，尚未被取締或有無取締，而執以為自己亦可以不遵守規定之適法理由，亦即人民不得主張「不法之平等」，以他人亦有違規行為，無從解免其違規之責等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

（一）按道路交通管理處罰條例第92條第4 項授權訂定之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第5 條規定：「處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定。」又行政程序法第72條第1項、第3項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之……應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」次按，「民法第20條第1 項之規定，依一定事實足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。顯見我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件，住所之廢止亦同。戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為之登記事項，戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記，戶籍登記事項有錯誤或脫漏時，應為更正之登記，但此僅係戶政管理之行政規定。以故，戶籍登記之處所固得資為推定住所之依據，惟倘有客觀之事證，足認當事人已久無居住該原登記戶籍之地域，並已變更意思以其他地域為住所者，即不得僅憑原戶籍登記之資料，一律解為其住所。」（最高法院97年度台抗字第118 號裁定參照）查被告以原告戶籍址臺北市○○區○○路00號9樓之8為送達處所，於102年7月26日寄存送達甲、乙處分於臺北青年郵局，有送達證書及個人戶籍資料查詢結果附卷可稽，依此，原告遲至103年2月27日始提起本件訴訟，似已逾行政訴訟法第237條之2第2 項所定裁決書送達後30日不變期間之規定。惟原告主張：伊5 年前因沒繳房租，已搬離臺北市○○區○○路00號9樓之8，在附近找房子生活，但沒有遷移戶籍，約3 年前住居在萬華區萬大路137巷20號1樓，伊被舉發後，曾向臺北市政府警察局提出申訴，並指定送達處所為臺北郵政35之19號信箱，臺北市政府警察局函覆的地址就是送達該信箱，後續沒有收到裁決書，伊以為申訴成功，後來因為其他交通違規，經員警告知還有兩件違規罰鍰未繳，始知悉本件裁罰等語，並提出萬華區新安里里長開立之居住事實證明、中華電信股份有限公司臺北營運處101年1月、102年1月及103年1月之轉帳代繳通知及臺灣電力公司102年1月、103年1月電費通知及收據為證，尚非無據。又寄存於臺北青年郵局之甲處分及乙處分，因無人領取，業已辦理銷毀，有中華郵政股份有限公司臺北郵局103年5月28日北一投字第0000000000號函附卷可考，是原告確未知悉甲、乙處分之存在。再者，本件舉發員警林益生到庭證稱：伊請原告出示身份證後，就依身份證填寫舉發通知單之內容，舉發過程沒有錄影、錄音等語，就原告是否以戶籍地為住、居所地並無詢問、瞭解，尚難逕認原告係以戶籍地為住、居所地。據此，本院認原告上開主張，應可採信。甲、乙處分之送達不合法，起訴之法定不變期間無從起算，應認原告本件起訴為合法，先予敘明。

（二）本件爭點在於：1.原告是否有道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款之違章事實？2.其他攤販之違法情形對甲、乙處分之適法性有無影響？3.本件舉發、裁罰有無決定裁量之瑕疵？4.本件裁罰有無選擇裁量之瑕疵？以下分述之：

（三）按道路交通管理處罰條例第3條第1款規定：「本條例所用名詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」第82條第1 項第10款規定：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣1千2百元以上 2千4 百元以下罰鍰：…十、未經許可在道路擺設攤位。」又臺北市攤販管理自治條例第2 條規定：「本自治條例所定之攤販，指市場以外之攤販而言。」第4條第1款及第 2款規定：「攤販管理，以臺北市政府（以下簡稱市政府）為主管機關，其權責劃分如下：一、攤販之登記、發證、規劃及管理，由市政府產業發展局（以下簡稱產業局）負責，並指揮監督本市市場處（以下簡稱市場處）執行。二、無證或妨害交通、安寧秩序攤販之取締，由市政府警察局（以下簡稱警察局）負責。」第5條第1項規定：「申請攤販營業許可證者，應填具申請書，送產業局審查，經核發攤販營業許可證，始得營業，並得加入攤販協會為會員。」第16條規定：「觀光地區、重要街道或市場周圍 200公尺內，不得擺設攤販，違者，嚴予取締。」第20條規定：「違反本自治條例規定者，依行政執行法、道路交通管理處罰條例、廢棄物清理法暨同法施行細則、食品衛生管理法、商業登記法及有關法令規定處罰，其涉及刑責者並移送法辦。」查原告於舉發時、地在道路擺設攤位販售彩券等情，有臺北市政府警察局102年2月26日北市警交大字第AEZ696905號、3月4日北市警交大字第AEZ696912號舉發違反道路交通管理事件通知單、甲處分、乙處分及臺北市政府警察局萬華分局受理各類案件紀錄表附卷可稽，並經證人即舉發員警林益生到庭證述在案，堪認為真。原告於舉發時、地在道路擺設攤位，卻未能提出經臺北市政府產業發展局審核發給之攤販營業許可證，且係在臺北市政府80年3月19日（80）府建市○○00000000 號公告修正發布「臺北市攤販管理規則（即「臺北市攤販管理自治條例」之前身）第16條所指觀光地區、重要街道一覽表」所列屬於重要街道之漢中街擺設攤位，被告據此認定原告有道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款所定之違章情形，尚非無據。

（四）原告主張：伊領有公益彩券傳統型及立即型經銷證，依臺北市政府95年12月14日府社七字第00000000000 號函，得在非固定處所銷售彩券，無須申請攤販營業許可證云云。惟按，公益彩券發行條例第4條第1項授權訂定之公益彩券管理辦法第2 條規定：「本辦法之用詞定義如下：…五、經銷商：指與發行機構或受委託機構簽訂契約，並經發行機構發給經銷證，銷售彩券者。六、傳統型彩券：指彩券券面事先印妥號碼，購券者以其與定期開獎之號碼核對，以得知是否中獎之彩券。七、立即型彩券：指將彩券券面之特殊覆蓋層刮除後，即可得知是否中獎之彩券。」第12條規定：「經銷商銷售彩券應於經銷證記載之銷售處所為之（第1 項）。前項銷售處所應為固定住所。但銷售傳統型彩券或立即型彩券之經銷商，經所在地之直轄市政府或縣（市）政府同意者，不在此限。」依此，經銷證係由公益彩券之發行機構發給，用以表徵經銷商業與發行機構或受委託機構簽訂契約，得販售發行機構發行之彩券之意，並非道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款所稱之「許可」，亦非臺北市攤販管理自治條例第5條第1項所稱之「攤販營業許可證」。原告提出之臺北市政府95年12月14日府社七字第00000000000 號函係記載：「主旨：有關貴公司函請本府通案同意傳統型及立即型公益彩券經銷商，於本市非固定處所銷售彩券乙節，復如說明，請查照。說明：…二、本案係屬原制續行，為簡政變民，並考量業務推行一致性，在不得違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第8、10款及第83條第1項第2款等現行相關法令規定之情況下，同意辦理」等語，並未排除道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款之適用。是原告上開主張亦不可採。

（五）原告雖主張：現場尚有其他業者在同地擺設攤位，員警僅舉發原告，對其他攤位置之不理，有違平等原則云云。然此為證人即舉發員警林益生所否認，其證稱：現場沒有看到其他設攤情形等語，原告復未能進一步舉證證明員警就是否舉發之決定裁量有何裁量濫用之情節及證據，尚難對原告為有利之認定。又「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。又『信賴保護原則』，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。」（最高行政法院92年度判字第275 號判決參照）是除原告外，其他於同一時、地違規擺設攤位之彩券業者是否遭舉發、裁罰，對原處分之適法性尚無影響。

（六）按行政罰法第19條規定：「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣3 千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。前項情形，得對違反行政法上義務者施以糾正或勸導，並作成紀錄，命其簽名。」又道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款違章之法定罰鍰最高額為2,400元，係在3千元以下，是行為人有該款所定違章事實者，不當然應即舉發、處罰。警察機關仍應衡酌違章情節之嚴重性、對交通安全、秩序之危害性，或行為人改善之可能性等因素，妥為決定裁量後，始得為舉發、處罰與否之決定。未為裁量，逕予舉發、處罰，即有裁量怠惰之瑕疵，應有行政訴訟法第4條第2項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」及第201 條「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」之適用。查原告係於102年2月26日（星期2）晚間10時19分許及3月4 日（星期1）晚間9時57分許，在西門町漢中街行人徒步區內擺攤販售彩券，由於是一般上班日之夜間，非週末或假日，亦非下班、放學時間，應非人潮擁擠之時段，且原告攤位所販售之商品係公益彩券，所佔用之路面空間應屬有限，所需設備衡情亦為輕便、可隨時搬移之物，應非難以立即改善。又證人林益生證稱：是依民眾檢舉到場，當時人潮如何已記不得等語，且無照相、錄影等採證作為，是尚難逕認原告擺設攤位之規模、地點、佔用情形、對店面商家營業、行人通行或市區景觀之妨害程度已達嚴重而無法改善之程度。被告未詳加採證，亦未在舉發通知單上載明其審酌應予舉發之事由，僅以原告有道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款之違章事實，即逕予舉發、裁罰，顯有裁量怠惰之違法，甲、乙處分自應予以撤銷。

（七）按道路交通管理處罰條例第92條第4 項授權訂定之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第2 條規定：「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表……。」其所稱「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」就違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款規定之裁罰有如下所示之基準：期限內自動繳納罰鍰或到案者，處罰鍰1,200 元；逾期到案或逕行裁決者，處罰鍰1,500 元。此係法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，其罰鍰之額度未逾越法律明定得裁罰之上限，並得促使行為人自動繳納、避免將來強制執行困擾及節省行政成本，且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，非法所不許（釋字第511 號解釋參照）。除有應予審酌之特殊情形外，處罰機關自應受該裁罰基準之拘束。查原告於 102年2月26日及3月4日遭舉發，應到案日分別為102年3月13日及3月19日，有舉發通知單在卷可稽，原告於應到案日前之102年3月12日向臺北市政府警察局申訴，該局以102年3月15日北市警交字第00000000000 號函轉被告就本件兩件舉發情形查復原告，被告以102年3月21日北市警萬分交字第00000000000號函覆原告，表示其102年2月26日及3月4 日之舉發無誤，此情有各該函文及原告之申訴書附卷可稽，應認原告業於期限內以書狀到案表示不服舉發之意，依上開裁罰基準規定，應裁處罰鍰1,200元。詎被告逕裁處罰鍰1,500元，復未說明、舉證有何應為不同處置之必要之理由，業已違反裁量基準，應認有選擇裁量之瑕疵，甲、乙處分自應予以撤銷。

六、綜上，原告固有道路交通管理處罰條例第82條第1項第10 款之違章事實，然甲、乙處分就裁罰與否之決定裁量及裁罰數額之選擇裁量，俱有裁量濫用之違法，自有未恰，均應予以撤銷。

七、本件第一審裁判費300元及證人旅費530元均應由敗訴之被告負擔。又行政訴訟法第237條之8第1 項規定，法院為裁判費用之裁判時，應確定其費用額。其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436條之19 規定，明定本條。從而，確定費用額之方法，應依行政訴訟法第104 條規定準用民事訴訟法第93條規定。本件裁判費300 元係由原告墊付；證人旅費由被告墊付，依上開規定，被告應給付原告之訴訟費用額為300元，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

八、依行政訴訟法第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。