臺灣桃園地方法院94年度交聲字第129號

臺灣桃園地方法院交通事件裁定　　 　　94年度交聲字第129號

原處分機關　交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站

異議人

即受處分人

甲○○

　　　　　　　　　　國民

上列異議人即受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站民國九十三年八月十八日壢監裁字第裁五三－ＣＧ0000000號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：台北縣警察局北縣警交字第ＣＧ0000000號）聲明異議，本院裁決如下：

主文

理由

一、聲明異議意旨（略以）：異議人於九十四年一月十一日下午五時五十六分許，駕駛車號八七七－ＧＶ號曳引車於臺北市○○路為警攔檢，員警竟開單告發異議人無照駕駛，後異議人於同年一月十四日向中壢監理站申訴查詢，始知異議人所有之車號ＣＥ－二九六二號自小客車曾因超速遭舉發（台北縣警察局北縣警交字第ＣＧ0000000號違規舉發通知單），因異議人逾期未繳納罰鍰而遭吊銷駕照，惟依監理站提出之送達證書影本，該裁決書係送達於異議人之戶籍地址，由異議人之大嫂代異議人母親簽收，然異議人之大嫂及母親均不識字，並未告知異議人有收到裁決書一事，致異議人無法於應到案期限內繳納罰鍰，而須面臨吊銷駕照處分，又異議人全家均依賴異議人駕駛營業曳引車以維持生計，如吊銷異議人駕照恐使全家生活陷入困境，異議人願補繳納罰鍰，爰具狀請求撤銷該吊銷駕照之處分等語。

二、按行車速度，依標誌或標線之規定，無標誌或標線者者，在市區道路，時速不得超過五十公里，但在未劃設車道線、行車分向線之道路，或設有快慢車道分隔線之慢車道，時速不得超過四十公里。道路交通安全規則第九十三條第一項第一款，定有明文。又汽車駕駛人，行車速度，超過規定之最高時速者，處新台幣（下同）一千二百元以上二千四百元以下罰鍰；另汽車駕駛人，有違反道路交通管理處罰條例第四十條第一項之情形者，除依原條款處罰鍰外，並記違規點數一點，道路交通管理處罰條例第四十條第一項及第六十三條第一項第一款分別定有明文。又上述罰鍰額之決定，另依據道路交通管理處罰條例第九十二條第三項授權主管機關制定之「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第二條第二項附件「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」（以下簡稱基準表）之規定，逾越應到案期限三十日以上者，不論機車、小型車或大型車，一律裁罰法定最高額五千四百元。此處主管機關僅以到案時間及到案與否作為裁處之裁量依據，有違反立法者授與裁量權意旨之濫用之虞，惟按司法院大法官議決釋字第五一一號解釋認為尚無違法之情，謂「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保道路交通安全，道路交通管理處罰條例對違反該條例之行為定有各項行政罰。同條例第九條第一項規定應受罰鍰處罰之行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，得於十五日內逕依各該條款罰鍰最低額，自動繳納結案」；並謂依同條例第九十二條授權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則「第四十一條第二項規定，行為人逾指定應到案日期後到案，另同細則第四十四條第一項規定，違反道路交通管理事件行為人未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決者，處罰機關即一律依標準表規定之金額處以罰鍰，此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，其罰鍰之額度並未逾越法律明定得裁罰之上限，且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，亦非法所不許」。是前述基準表經權威機關大法官解釋後，目前尚無違法或違憲之虞，主管機關對於罰鍰額度之裁量權，即概依前述基準表，此種情形也已廣國人熟知。

三、又按處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定，裁處細則第五條定有明文。又按行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之，行政程序法第三條第一項定有明文。依此規定觀之，行政程序法原則上除適用於行政機關之「行政行為」外，立法者將之定位為「行政機關通用之行政程序基本法」，應甚明顯。道路交通管理處罰條例屬行政法性質之法律，應無疑義，本條例之主管機關為警察機關及公路監理機關，均為行政機關，主管機關依本條例舉發或處罰等行為，即屬行政（罰）事件之行政行為，各該文書之送達方式，自應遵守行政程序法關於送達一節之規定。次按於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員，行政程序法第七十三條第一項定有明文。若文書已付與此種同居人、受僱人或接收郵件人員，其效力自應認與交付本人同，至其已否轉交、何時轉交，均非所問。

四、查異議人於九十三年三月二日上午七時五十八分許，駕駛車號ＣＥ－二九六二號號自用小客車，在台北縣鶯歌鎮○○○路十五號前，經測速照相，測得時速六十八公里，超過當地限速時速五十公里，未滿二十公里，為警察機關逕行舉發，有違規相片二件可查，該舉發通知單並經舉發之台北縣政府警察局交通隊於九十三年四月十五日郵寄，因招領逾期經郵局退回，復依行政程序法第七十四條辦理寄存送達，再於同年六月三十日郵寄戶籍地管轄郵政機關，而由異議人即違規人之母林張阿甜收受送達，有台北縣政府警察局透過原處分機關提出交寄大宗掛號郵件存根二件、送達證書影本一件在卷足證。因異議人即違規人未於到案期限前繳納罰鍰，原處分機關進而製作裁決書，於九十三年八月二十七日送達異議人之上述戶籍地處所，由同居於同戶籍地之林張阿甜收受送達，有原處分機關提出之送達文書回執聯一件在卷足查。異議人對此事實亦均不爭執。查林張阿甜為異議人之母，異議人亦不否認其戶籍地處所有其母居住，異議人所辯未實際居住於戶籍地縱認屬實，惟其未將實際居所地告知舉發之警察機關，及車籍地之監理機關即原處分機關，舉發機關及原處分機關客觀上無法得知異議人之居所，祇得向其戶籍住所送達，是原處分機關向其戶籍地之送達自屬合法，異議人其母代為收受，依法已屬合法送達，異議人所辯未受通知云云，自無理由。解釋上該裁決書所載行政處分，已於送達之日起生效，異議人如有不服，應於九十三年八月二十七日翌日起二十日內，即同年九月十六日以前聲明異議，始為合法。查本件異議人於九十四年三月三十日，即因九十四年一月十一日經舉發員警開單告發異議人無照駕駛（使用註銷駕駛執照駕駛聯結車、大客車或大貨車）後（此部分亦經原處分機關裁決處分，本院另分案以九十四年度交聲字第五一七號裁定審理中），始具狀向本院聲明異議，已逾前述異議期間，應屬異議不合法，本應予駁回。惟查本件處分，原處分機關於裁決書「處罰主文」除記載「罰鍰新臺幣貳仟肆佰元整。並依第六十三條第一項記違規點數一點，罰鍰限於九十三年九月十七日前繳納」外，另併列「上開罰鍰逾期不繳納之處分：㈠自九十三年九月十八日起易處吊扣駕駛執照三個月，並限於九十三年十月二日前繳送；㈡九十三年十月二日前未繳送駕駛執照者，自九十三年十月三日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；㈢駕駛執照吊（註）銷後，自九十三年十月三日起一年內不得重新考領駕駛執照」等記載。換言之，原處分機關以一紙裁決書同時記載「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」，及「吊銷駕駛執照」等三種處分（如包括「逕行註銷」處分在內則有四種處分），又因異議人未依限繳納罰鍰，未依限繳送駕照，因而原處分機關依該紙裁定書，自九十三年十月三日起，易處吊銷駕照處分並執行之。異議人對於罰鍰處分固不爭執，且表示願意繳納，惟對於易處吊銷駕照之處分，仍不服而聲明異議。本件爭點厥為：原處分機關可否以一紙裁決書同時記載三種不同效果之處分？所謂易處處分之性質為何？乃至於本件易處吊銷駕照之處分，是否合法？

五、按易處吊扣或吊銷駕駛執照處分（以下簡稱易處處分）之法律依據，依系爭裁決書「簡要理由」欄之記載，係依據道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款之規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：（第三款）罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照」。該「簡要理由」欄另記載吊銷駕照之方式為：經吊銷駕駛執照者，依同條（指第六十五條）第一項第一款規定（經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷），逕行註銷駕駛執照。此亦經本院訊據證人即本件原處分機關承辦人黃玫雀陳述依據在卷。惟按所謂易處處分之性質究屬「行政秩序罰」或「行政執行罰」？經本院函請原處分機關表示法律意見，原處分機關對此並未回覆，證人黃玫雀於訊問時則坦承「老實講，我不了解這二個處分的區別」等語。證人黃玫雀另結證稱（略以）：「易處處分不會再另行送達裁決書給受處分人，因為『一次裁決，一次送達』，我待過的台北區監理所及中壢監理站都是將三種處分一併記載於一張裁決書內。如果已經進入易處處分期間，當事人不得以補繳罰鍰之方式，以免除易處處分。如果以公示送達方法送達裁決書，裁決書上也會記載易處處分效果及期間，祇是承辦人會把易處處分期間加長。又因為本條例第六十五條規定必須收到裁決書後十五日沒有繳納罰鍰，才會易處處分，所以即使當事人在裁決書上記載的易處期間內始收到裁決書，我們會以實際送達日計算十五日後才開始執行易處處分，不會依照原來裁決書的期間執行。我們慣例上，都會自己抓時間，以裁決書製作開始，計算一個月為繳納期間，因為沒有辦法掌握當事人收到裁決書的時間，我們會放寬法定的十五日期間。本件受處分人甲○○是以汽車所有人之身分處罰，因為依據本條例第八十五條第三項，我們認為所有人沒有來陳述告知駕駛人為何人，所以處罰所有人，實務上又認為吊扣駕照或牌照，是依當初違規條文處罰的主體是駕駛或所有人而決定吊扣（銷）駕照或牌照，例如本條例第十四條、第十六條處罰所有人，易處處分就會吊扣（銷）汽車車牌，或者是汽車所有人根本沒有駕照，就易處吊扣（銷）牌照。又本條例第八十五條第三項是使用『應歸責所有人而處罰所有人』，並非使用『推定所有人為駕駛人』的用語，我們監理站雖有股長持應「吊扣（銷）汽車牌照而非駕照」的見解，但實務上都還是依據交通部的解釋。實務上將三種處分效果都寫在裁決書中，可供民眾選擇，因有些民眾不想繳納罰鍰，而要選擇吊扣駕照處分，但這種記載方式，民眾如果在繳罰鍰的期限內到監理站表示當天就以吊扣駕照之方式執行，也不能執行吊扣處分等語」（參見本院九十四年十月二十六日審判筆錄）。

六、本院以為，本件以一紙裁決書記載三種（或四種）截然不同法律效果之處分，並一次統一送達予受處分人之行政措施，亦即證人黃玫雀所稱「一次裁決，一次送達」之程序上作法，顯有如下違法之處：

㈠首先，執行依據之法律，亦即本條例第六十五條第一項第三款所定，易處吊（扣）銷駕照之前提是「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者」，其中「經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議」之規定，明顯與同條例第八十七條第一項所定受處分人，不服第八條主管機關所為之處罰，「得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議」之規定，明顯衝突。換言之，既一方面允許受處分人自接受裁決書翌日起二十日內聲明異議，另方面卻又規定「裁決後逾十五日未聲明異議」者，得易處吊扣（銷）駕照（或行照）之處分，顯有以易處處分變相限制人民聲明異議權利之嫌。且易處處分之生效及執行日勢難以起算。無怪乎證人黃玫雀會證稱「慣例上都會自己抓時間，以裁決書製作開始，計算一個月為繳納期間，因為沒有辦法掌握當事人收到裁決書的時間，我們會放寬法定的十五日期間」等語。惟本院以為，無論原處分機關如何延長易處處分之時限，均可能發生受處分人於限定繳納罰鍰之時限後始收到裁決書之情形，以本件為例，受處分人如在限期繳納之九月十七日，如九月十八日後始收到裁決書，加上依法享有之二十日異議期間，如何自裁決書上所載之九月十八日開始執行吊扣駕照處分？果如證人黃玫雀所言，會從九月十八日再加十五天才易處吊扣，吊銷也是類推計算等語，則不僅不當縮短異議人之二十日異議期間為十五日（或更短），並且受處分人的吊扣及吊銷期間會與原來裁決書上所載吊扣（銷）期限不同，惟如此期限之變更又不另行通知受處分人，此時的吊扣（銷）處分已經與原裁決書期間均不符，原處分機關要如何執行期限內容迥然不同之處分？嚴格地說，此時原裁決書上的易處處分是否仍有效？其爭議叢生，實足想像。再者，不論罰鍰數額大小，祇要未繳納罰鍰（本案為二千四百元），即易處吊扣（銷）駕照或行照之處分，實務上又係依據本條例第六十八條之規定，吊扣（銷）各級車類之駕照（本件異議人係駕自小客車違規，卻連同職業大貨車駕照亦一併吊銷），相當明顯的，此種處分有違手段、目的不相當之比例原則違反問題。以本件為例，二千四百元罰鍰未繳納，竟將其所持有之各級車類駕照全數被吊銷，造成異議人於一年內不得再考領駕照（本條例第六十七條第三項參見），影響異議人以駕駛為業之生計甚鉅，也侵害其在現今工業社會生活不可或缺的駕車權利，有違其依憲法第十五條、第二十二條應受保障之工作權及人格自由發展權。欠繳二千四百元之罰鍰，竟須負擔如此鉅大的不利益，其違反比例原則之情，已不言可喻。本院相信就是此因為此種不當立法，侵害人民基本權甚鉅，所以立法院才會於九十四年十二月間修正，經總統甫於九十四年十二月二十八日公布，已刪除本條例第六十五條第一項第三款之易處處分規定（惜尚未經行政院公布施行日期）。

㈡其次，所謂「易處處分」之本質應屬「行政執行」性質，而非行政秩序罰。行政秩序罰係行政機關為維持行政上秩序，以達成行政目的，對行為人過去違反行政上義務者，所為之處罰，又稱行政罰或行政制裁罰；而行政執行者，係於行政執行程序中，針對不履行行政義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行過去之義務，或產生與履行義務相同之事實狀態之謂。前者屬處罰之行政處分性質，後者非屬處罰性質，而係執行之手段，屬事實行為；前者處罰規定散見各行政法規，本無統一之基本法典，未來即將於九十五年二月五日施行生效之「行政罰法」為統一適用之法典，後者則係依行政執行法之規定為之；前者之種類有罰鍰及其他態樣不同之不利益處分（未來可參見行政罰法第二條明定之種類），後者有「怠金」、「代履行」及「直接強制」等手段。是二者無論對象、目的、本質及程序均有不同，不容混淆。實務上爭議叢生之「按日連續處罰」（參見水污染防治法第四十條、空氣污染防制法第五十一條第二項等規定），實務及學說多以為屬「行政執行（罰）」，屬行政執行之手段，雖同屬「罰鍰」，惟並非行政罰性質。查「易處處分」係以吊扣、吊銷駕照及逕行註銷等強制執行之方式，促使違規行為人，履行其所遭受之行政罰處分，以本件而言，即係以此等易處處分，使行為人履行（繳納）過去違規受罰鍰處分二千四百元之義務，以達強制執行之目的。解釋上屬行政執行法第二十八第二項第三款所明定「收繳、註銷證照」之直接強制執行方法。依行政執行法第四條第一項前段之規定，得由原處分機關或該管行政機關為之。所以原處分機關固有權執行此等易處處分，以督促違規人履行前所受行政罰之義務。惟按依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。行政程序法第二十七條定有明文。此即行政法學說及實務通稱之「告戒」程序，告戒程序係以書面限定相當期間履行，並載明不依限履行時將予強制執行之意旨。換言之，告戒內容至少必須包括「限期履行義務」及「告知將實施強制執行方法」之意旨」。又行政執行罰，易處處分之目的，無非係欲藉由駕照被吊扣或甚至吊銷之直接強制方法，形成證照被吊扣（銷）之極度不便壓力，進而逼迫義務人履行原處罰之罰鍰義務，所以在吊扣（銷）駕照處分未送達予義務人前，此類行政處分（或事實行為）尚無法發生外部效力（行政程序法第一百百一十條參見），而無法對義務人產生實際上的督促效果。亦即原處分機關必須先確定受處分人已收到裁處罰鍰之裁決書，而已逾期未聲明異議，始得再送達另紙裁決書（或強制執行處分書），限定繳納罰鍰之期限，並表明於期限屆至後將執行吊扣駕照處分之行政執行，如又未依期限繳送駕照，始得再送達另紙定期執行吊銷駕照之處分，並告以自何時起逕行註銷，並將該註銷效果之處分書再行送達受處分人。換言之，原處分機關如欲執行易處處分之行政執行方法，即應遵守行政執行法第二十七條所定之告戒程序，於每次更易執行方法時，應定期命履行期限及將發生之效果，始為合法。本件原處分機關卻於屬於行政秩序罰之罰鍰處分裁決書併列記載何時執行易處處分之效果，原處分機關尚未確定行政秩序罰處分已合法送達生效，即直接於內部作業，以單純自行記載之日期，「長趨直入」至吊銷處分，而省略歷次之告戒程序，此種祇圖行政機關作業方便，而忽略人民依法應享有之程序障及權利之作法，美其名為「一次裁決，一次送達」，惟依前述說明，有關易處處分均非「行政秩序罰」之裁決，因未踐行告戒程序，即逕執行之，實已違反行政執行法第二十七條之規定，屬違法之行政執行，此處易處處分均有明顯瑕疵，應撤銷之。

㈢退而言之，即令原處分機關將此處易處處分解釋成仍屬行政秩序罰之行政處分，而不認為屬行政執行罰性質者（蓋實務上進入易處處分期間即不允許回頭繳納罰鍰）。按書面之行政處分，應送達相對人或已知之利害關係人，行政程序法第一百條第一項前段，定有明文。又關於送達之各種方式，行政程序法第一章第十一節（第六十七條至第九十條）均定有明文，其中不論是行政機關之自行送達或郵務送達，抑或補充送達、留置送達、寄存送達或例外之公示送達等規定，除公示送達外，均係掌握「書面之行政處分，應使該書面達到於應受送達人之處，使其得以知悉該行政處分之內容及（救濟）效果等」之原則。換言之，此處共計有三（或四）種單獨之行政處分（均屬行政秩序罰）：罰鍰、吊扣駕照、吊銷駕照（及逕行註銷）等。依上述行政程序法之規定，亦應分別送達受處分人，使其得以分別知悉各次行政處分之內容，而得選擇對何次之處分提出不服，焉有為求行政作業方便，而捨人民訴訟權益於不顧，「囫圇吞棗」式的將所有處分一併記載於一紙裁決書之理？換言之，如依證人黃玫雀所言「一次裁決（處分），一次送達」，此處既已有三（四）個單獨的裁決（處分），自應送達三（四）次，方符行政機關自己提出的所謂「一次裁決，一次送達」原則。

㈣綜上所述，原處分機關依據僅得發生罰鍰效果之裁決書，一併記載易處吊扣及吊銷駕駛執照之處分，並進而執行，程序上已有違法，此部分易處處分不論解釋為行政執行方法或單獨行政秩序罰者，均因未經合法送達，而均不生效力。亦即本件裁決書對異議人所生之效果，僅有罰鍰處分，雖異議人逾期異議已屬違法，惟原處分機關僅得對之執行罰鍰處分，現竟執行吊扣，進而吊銷駕照之處分，自屬違法，是異議雖無理由，惟原處分仍有如上違法不當之處，自仍應依道路交通案件處理辦法第二十條之規定，予以撤銷，惟為免爭議，且異議人確有前述違反本條例第四十條第一項規定之情事，自仍應依該條項裁罰，爰自為裁定，處以罰鍰新臺幣二千四百元，並自本裁定確定之日起生效並執行。

七、綜上所述，異議人之聲明異議雖無理由，惟原處分仍違法，爰依道路交通管理處罰條例第八十七條第二項、第八十八條、第八十九條，八十六年四月三十日司法院行政院會同修正發布之道路交通案件處理辦法第二十條後段，裁定如主文。

臺灣桃園地方法院交通法庭