臺灣桃園地方法院102年度重訴字第131號

臺灣桃園地方法院民事判決　　　　　　102年度重訴字第131號

原告

呂邱阿素

原告

戴邱慧怡

原告

邱創連

原告

邱湄晴

原告

邱創乾

原告

邱美娥

原告

邱創華

原告

邱創忠

上八人共同訴訟代理人

徐文宗律師

被告

國防部軍備局

法定代理人

金壽豐

訴訟代理人

李志澄律師

複代理人

林美伶律師

上列當事人間請求塗銷所有權移轉登記等事件，於民國103 年1月22日辯論終結，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意者，不在此限；又被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第2 項定有明文。本件原告8 人起訴時聲明：坐落桃園縣大園鄉○○段○○○○段00000 地號土地（下稱系爭土地）之徵收登記應予以塗銷，並回復登記為邱家福所有。嗣追加聲明：被告應返還系爭土地與原告8 人，並就返還土地之請求聲明願供擔保請准宣告假執行。被告對其追加無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前開說明，其追加乃屬合法，應予准許。

貳、實體事項

一、原告8人主張：

（一）本件為私法事件，普通法院應有審判權：

1.系爭土地原為訴外人即原告呂邱阿素之夫、原告戴邱慧怡、邱創連、邱湄晴、邱創乾、邱美娥、邱創華、邱創忠之父邱家福（已歿）所有，經於民國62年9 月29日，以該土地為行政院42年5 月1 日台（42）內字第2893號令（下稱系爭徵收處分）徵收為原因，登記為國有土地，管理機關為空軍總司令部，於本件起訴時，被告為其管理機關。惟系爭土地實未經合法徵收並依限發給補償費，且其徵收登記乃依當時已失效之「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」（下稱登記簡化規定）辦理，而屬無效，該土地之真正所有權人應仍為邱家福，原告8 人為邱家福之繼承人，繼承系爭土地而為其現所有權人。然系爭土地經登記為國有，即妨害原告8 人對該土地之所有權，亦構成不當得利，原告8 人即得本於所有權人之地位，並依物上請求權及不當得利返還請求權，請求被告塗銷徵收登記並返還系爭土地與原告8 人。

2.原告8 人本件之請求，乃以民法第767 條第1 項、179 條所規定之物上請求權及不當得利返還請求權為請求權基礎，該等請求權均屬民法上之法律關係，普通法院自有審判權。被告抗辯本件為公法事件，自非可採。

（二）關於系爭土地所有權之歸屬，應由被告負舉證責任：1.土地法第43條之規定，係為保護善意第三人，而將賦予土地登記絕對效力，並非於交易安全之必要限度外，剝奪真正權利人之權利，其登記或其登記原因如有無效之情形，真正權利人仍得主張其權利；且就本件系爭土地之徵收登記，兩造之間係直接前後手之關係，並無民法第759 條之1 第1 項所規定土地登記推定力之適用，不因其登記原因為徵收而異。

2.此外，徵收乃對人民財產權之剝奪，而行政機關乃行政資訊之持有及保管者，具有保存徵收程序相關資料之優勢地位，衡諸兩造法律上及事實上之不平等情況，自應由被告就系爭徵收處分之合法性及其徵收範圍負舉證責任，不能片面主張資料散逸云云，即將其舉證責任歸由原告8 人負擔。

3.另公文書僅有形式上之證明力，其實質上證明力之有無，應由事實審法院依自由心證判斷之。被告抗辯系爭土地既經徵收登記完竣、土地登記簿及登記謄本所載登記原因即徵收應推定為真正云云，並無可採。

（三）系爭土地未經合法徵收：

1.民事法院對於民事事件所涉及之行政處分，非全無審查其合法性之權限，且行政處分效力及其合法性乃屬二事，從行政處分之效力，無法得出普通法院不得審查其合法性之結論，此乃權力制衡之一環。又民事法院審理屬於公法事件之國家賠償案件，雖不似行政法院有廢棄所涉行政處分之權限，惟國家賠償責任構成與否，端視行政處分有無違法而定，審理國家賠償案件之民事法院，非無審查作為國家賠償責任要件之行政處分合法性之權限。倘在行政處分重大明顯違法之情形，仍認民事法院並無審查權限，實有悖於權力制衡與保障人民權利之精神。本件原告8 人之請求，以系爭土地之徵收及其徵收登記之合法性為先決問題，該等徵收及登記雖屬行政處分，其合法性仍應由受訴法院自行判斷之。

2.土地徵收係剝奪人民財產權之行政處分，涉及基本權之核心領域，而屬法律保留事項，原有法定之程序及標準，且其規定明確嚴明，不容任政機關便宜行事，恣意為之，是以，不同徵收目的之徵收案間，不可能併為辦理。本件依土地登記簿之記載，系爭土地於42年5 月31日因實施耕者有其田之徵收，並於同日放領與邱家福；卷附私有耕地徵收清冊及徵收耕地地價結計清單之內容，均僅涉及實施耕者有其田之徵收部分，並無關於系爭徵收處分之補償費等記載；加以卷附徵收耕地收價結計清單之內容，亦僅涉及坐落桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○段000 地號、178-1 地號土地，而與系爭土地無涉，反足證明系爭土地未有如上開177 、178-1 地號土地，因興建機場之公用徵收而收回實施耕者有其田徵收補償之情形。倘系爭土地確在行政院於42年5 月1 日所為系爭徵收處分之徵收範圍，即不可能再成為42年5 月31日之實施耕者有其田徵收、放領之標的物，顯見該土地不在系爭徵收處分之徵收範圍內。

（四）系爭土地之囑託登記移轉所有權並非合法，原告之被繼承人邱家福仍為系爭土地所有權人：

1.登記簡化規定係行政院所頒布之職權命令，且訂有施行期間即至62年9 月27日止，依修正前中央法規標準法第8 條、第23條、第24條之規定，若欲延長施行期間，應於施行期間屆滿前1 個月前即於62年8 月27日前發佈。惟行政院於63年6 月10日始以臺六十三內字第四三七一號函延長4個月即至同年9 月底，顯已逾期，其延長牴觸法律而屬無效，登記簡化規定即因施行期間屆滿而當然廢止；縱認登記簡化規定施行期間之延長為合法，然依行政院上開函之主旨所載，其延長之施行期間亦在63年6 月13日至63年9月27日間。本件系爭土地之囑託登記，顯無法規命令之依據，且其於62年9 月29日登記完竣，既已逾登記簡化規定之施行期間，復非於前開延長期間內為之，而屬無效。

2.另依35年10月2 日公佈之土地登記規則第23條、登記簡化規定第18點、第19點、第26點等規定，囑託登記仍應檢具相關證明文件始得辦理。然系爭土地之徵收登記，其囑託書內除空軍總司令部辦理國有土地登記切結書外，別無其他相關證明，亦不符合其他得以囑託機關切結書代替相關價購土地契約或徵收土地領據、土地所有權人承諾之規定，該切結書中更載明「有關證件因時日久遠多已散失不全」等語，足見相關文件確未備齊，其登記顯不適法。地政事務所在無任何事證可供審查、認定之情形下，逕依該切結書而為登記，自非適法，其登記應屬無效。系爭土地仍為邱家福所有，並經原告8 人繼承而為現所有權人。

（五）原告8 人主張之不當得利返還請求權、物上請求權等權利，並無權利失效之情形：系爭徵收處分及徵收登記作成當時，仍為戒嚴時期，系爭土地又係供軍方使用，在兩岸仍處在軍事對峙、保密防諜的緊張氣氛情形下，百姓無不噤若寒蟬，縱對系爭徵收處分及徵收登記之合法性有所疑義，亦難期邱家福即時主張權利，時至今日，若不許原告8人主張權利，顯有悖於誠信原則。又被告乃公權力主體，掌有得以剝奪、限制人民權利之權力地位，基於兩造法律上、事實上地位之不對等，其權利失效之抗辯，應更以較嚴格之標準審查之；況被告並未舉證原告有何因不行使權利造成特殊情況，足使被告正當信任權利人已不欲行使權利之情形，其抗辯不足採。爰依民法第767 條第1 項、第179 條之規定，請求塗銷該徵收登記，並返還系爭土地與原告8 人。

（六）聲明：⑴被告應將系爭土地於62年9 月29日所為徵收登記應予塗銷，回復登記為邱家福所有，並將土地返還予原告。⑵就第1 項聲明關於返還土地部分，原告願供擔保，請准為假執行之宣告。

二、被告則以：

（一）本事件為公法事件，應由行政法院審理：本件原告8 人雖主張物上請求權及不當得利返還請求權，然系爭土地登記為國有土地之原因既為「徵收」，原告8 人亦一再爭執系爭徵收處分及徵收登記之合法性，此二者均為公法上之爭議，原告8 人並聲明請求塗銷徵收登記，則渠等所爭執者，應為徵收法律關係存在與否之公法上爭議，本件自屬公法事件，應循行政爭訟程序救濟。

（二）關於系爭土地所有權之歸屬，應由原告8 人負舉證責任：系爭土地既已完成徵收登記，而於公務員所製作之土地登記簿及登記謄本記載為中華民國所有，現由被告管理等情，則依民事訴訟法第355 條第1 項、土地法第43條之規定，該等公文書之記載應推定為真正；又系爭土地既已完成徵收登記，衡之常理，當時必已檢附相關文件，否則地政機關實不可能同意辦理並予登記完竣。原告8 人主張其為系爭土地未經合法徵收、其徵收登記無效、渠等為該土地之所有權人者，自應負舉證之責。

（三）系爭土地業經合法徵收：

1.系爭土地之徵收，乃依當時之土地法第222 條、第231 條、第208 條等規定，經國防部函報，由行政院以系爭徵收處分核准徵收，並特許先行使用，以供應用美國經援擴建桃園機場（即空軍機場）使用。

2.依卷附徵收清冊、放領清冊、業主戶地複查表及佃農承租私有耕地複查表所示，系爭土地係自坐落桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○段00000 地號土地分割而來，其原所有權人為訴外人施拱慶等2 人，該181-7 地號土地之使用人為訴外人林坤及邱家福，且已載明「機場用地」之字樣；卷附私有耕地徵收清冊及補償徵收耕地地價結計清單亦記載：「據大園第263 號因一部分被空軍機場徵用，本日收回4650台斤…該戶原於八月廿六日補價發訖，故原發超過地價全部收回，再予補償地價。」顯見系爭徵收處分徵收系爭土地後，所有補償費均已結清，而應足以推知系爭徵收處分係因軍事急需，故於同時或緊接之時間先後，與實施耕者有其田之徵收案併同辦理，且依訴外人臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土地銀行）配合辦理徵收補償費發放之情形，以及銀行對帳務管理之精細程度而言，所有相關徵收之補償費均應已發訖。系爭土地之徵收既屬有據，並已依法完成，尤足確認。

（四）系爭土地之徵收登記並無違法：

1.登記簡化規定係行政院以61年11月1 日台六一內九五一五號令頒施行，其意旨在簡化登記作業程序，而非授權行政機關為土地徵收之行政處分；且依該規定辦理囑託登記者，仍須檢附相關文件方可為之，若未備妥，地政事務所實不可能同意辦理，其他土地所有權人尤無可能迄未有何異議。該規定第31點僅係軍事機關應就未辦理變更登記之土地案件辦理完成之期限，而非其施行期間，況需地機關既已因土地徵收而原始取得所徵收土地之所有權，其於何階段，依何法令辦理徵收登記，均無不可，尤不生據以辦理徵收登記之法令逾期等問題；至於地政事務所審查時間長短非被告所能置喙。

2.查空軍總司令部依登記簡化規定，檢附文件囑託辦理徵收登記，乃於62年9 月27日送件、於62年9 月29號登記完竣，自無不合。原告8 人誤將登記簡化規定修正核定之61年9 月27日作為其頒行之時間，稱登記簡化規定之延長施行牴觸法律而為無效、系爭土地之徵收登記已逾該規定之1年施行期間云云，殊有誤解。

（五）原告8 人之主張有權利失效之情形，且其不當得利請求權亦已罹於時效：系爭土地已於62年間辦理徵收登記，且地政事務所目前亦僅保存部分囑託登記清冊資料，而無從查明其原始辦理登記之情形。原告8 人於事隔數十年，坐視相關文件幾乎付之闕如，始提起本件訴訟，顯有長時間不行使權利之事實，亦足使被告確認取得之權利為合法，基於權利失效之法則，原告8 人之土地所有權、物上請求權及不當得利返還請求權，均已陷於權利失效之狀態，不得再予行使。又原告8 人之不當得利返還請求權亦早已逾15年之請求權時效而告消滅等語，以資抗辯。

（六）聲明：⑴原告之訴駁回；⑵如受不利判決，請准供擔保免為假執行。

叁、本件兩造不爭執事項：

一、系爭土地前為施拱慶等2 人所有，於42年5 月間經依實施耕者有其田條例放領，為邱家福取得所有權。

二、空軍總司令部於62年9 月29日，依登記簡化規定囑託桃園縣桃園地政事務所，將系爭土地於以徵收為原因，登記為中華民國所有、管理機關為空軍總司令部。

三、原告8 人均為邱家福之繼承人，均未拋棄繼承或為限定繼承之陳報；被告於本件起訴時為系爭土地之管理機關。

肆、本件主要爭點：

一、本事件為公法事件或私法事件？其審判權之歸屬為何？

二、關於系爭土地所有權之歸屬，其舉證責任應如何分配？

三、系爭土地是否在系爭徵收處分之徵收範圍內？倘其確經徵收，其徵收費是否已依限發給或提存？此徵收合法性之先決問題，是否為本院所得自行判斷？

四、系爭土地於62年間所為囑託登記是否合法？其合法性對系爭土地所有權之歸屬有何影響？

五、倘原告8 人有不當得利返還請求權、物上請求權等權利，此等權利有無權利失效或時效完成之情形？

伍、得心證之理由：

一、關於本事件之性質及其審判權之歸屬：

（一）本件原告8 人塗銷所有權移轉登記等請求，其訴訟標的乃物上請求權及不當得利返還請求權等私法上之權利，被告否認該等權利，兩造間之紛爭自屬私權紛爭，本事件即為民事事件。

（二）關於系爭徵收處分及徵收登記等行政處分之合法性及效力，兩造多所爭執，惟此等事項僅係先決問題，並非本件之訴訟標的，不應以之為判斷本事件性質之依據；系爭土地是否經合法徵收等涉及行政處分效力之事項，固為本件主要爭點所在，然該等爭點之存在，對物上請求權及不當得利返還請求權乃至於本事件之性質，均不生影響。又倘該等行政處分確有違法，依其情形，原告8 人或得主張公法上違法結果除去請求權，並循行政爭訟程序加以救濟。惟該等公法上權利及救濟途徑之存在，並不排除原告8 人前開私法上權利及循民事訴訟主張權利之救濟途徑，更不影響本事件之性質。

（三）小結：本件原告8 人乃以物上請求權及不當得利返還請求權等私法上之權利為訴訟標的，本件自屬私權紛爭，而為民事事件，本院自有審判權。

二、關於本件舉證責任之分配：

（一）被告應就系爭土地為國有土地負舉證責任：

1.當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利，民事訴訟法第277 條、民法第759 條之1 第1 項定有明文。按民法第759 條之1 第1 項之規定，以土地登記推定不動產物權之存在，而由否認該物權存在之一方當事人，就其不存在負舉證責任，乃為便於物權人主張權利而設，學理上稱為「物權公示之推定力」，其意旨在維護物權之對世效力；而土地登記乃依土地法及依土地法授權發布之土地登記規則所定程序為之，其登記經實質審查程序，在登記錯誤遺漏或虛偽時，地政機關並應負損害賠償責任（土地法第68條參照），客觀上確有值得信賴之處。倘無民法第759 條之1 第1 項之規定，不動產物權人每欲主張權利，即須追溯其所主張不動產物權之來源，直至該不動產首為人類墾殖、開拓及交易等經濟活動所及之始，不動產物權之對世效力將遭此沉重之舉證負擔架空。是以，土地登記之推定力，足可避免不動產物權人之權利遭第三人否定之際，因沉重之舉證責任負擔而剝奪其權利之行使。

2.惟在不動產物權變動之直接前後手當事人間，倘就不動產物權之存在或其歸屬有所爭執，主張自己為物權人之一方，僅須就該次物權變動之適法性負舉證責任，並無舉證責任過重之虞，亦符合舉證責任分配之基本原則，此即最高法院99年度台上字第1998號判決所指：「此項登記之推定力，乃為登記名義人除不得援以對抗其直接前手之真正權利人外，得對其他任何人主張」之意旨所在，同院101 年度台上字第1828號判決亦同此意旨。

3.本件原告8 人物上請求權及不當得利返還請求權之主張，均以系爭土地為渠等所有為先決要件，而系爭土地本登記為邱家福所有，嗣以徵收為原因而登記為國有土地，而原告8 人為邱家福之繼承人、被告為系爭土地之管理機關等情，為兩造所不爭執，已述如前，顯見兩造間乃土地登記簿所示系爭土地所有權變動之直接前後手當事人，揆諸上開說明，兩造間就系爭土地是否為系爭徵收處分之效力所及、補償費是否依限發給等項各執一詞，進而對系爭土地之真正所有權人為何人有所爭執者，即應由被告就系爭土地為國有土地乙節，負舉證責任。

4.民法第759 條之1 第1 項賦予土地登記推定力，乃為便於物權人主張權利，加以土地登記客觀上確有其值得信賴之處，已述如前。然於不動產物權變動之直接前後手當事人間，既不得援用土地登記之推定力，則經登記為不動產物權人之一方當事人，亦不得以其登記乃依法為之、經實質審查、且有登記錯誤遺漏或虛偽之損害賠償責任等事項，作為間接事實或情況證據而加以援引。尤其，本件系爭土地之徵收登記，本非依土地法或土地登記規則為之，而係以登記簡化規定為依據，該辦法性質上屬職權命令，未經法律授權，且其發布乃因為應政府遷台初期，行政機關價購、徵收土地之相關文牒檔卷多已毀損、滅失或散佚，無從依土地登記規則辦理囑託登記，為簡化登記程序而發布，其登記程序本難與依土地法及土地登記規則辦理之土地登記相提並論，空軍總司令部為辦理系爭土地之囑託登記所出具之切結書更載明「有關證件因時日久遠多已散失不全」等語（見本院卷第71頁），實無從謂該囑託登記有何確值信賴之情形，被告更難引以認定地政機關確經實質審查等間接事實，亦無從據以推論系爭土地確經以系爭徵收處分徵收。

5.文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。民事訴訟法第355 條第1 項定有明文。又公文書固應推定為真正，而有形式上之證據力，但其實質上證據力之有無，則應由事實審法院依自由心證判斷之（最高法院96年度台上字第607 號判決意旨參照）。本件被告雖以系爭土地既已辦理徵收登記完竣，於公務員所製作之土地登記簿及登記謄本記載為中華民國所有，現由被告管理，即應推定其確經徵收而為國有土地云云，以資抗辯，顯係誤解上開條項所指「推定為真正」之意，混淆形式上之證據力與實質上之證據力，並無可採。

（二）時代久遠等情應不影響舉證責任之分配：

1.被告雖以：系爭土地之徵收乃於42年間辦理，時代久遠，而難強令被告舉證云云，以資抗辯。惟依前引民事訴訟法第277 條但書之規定，在法律別無規定之情形下，舉證責任之倒置或減輕，乃以「依其情形顯失公平」為要件。然於本件，做成系爭徵收處分之行政院、該公用徵收之需用機關空軍總司令部，以及系爭土地之現管理者被告等，均屬行政機關，相較於身為人民之邱家福及原告8 人，顯居於保存相關證據之優勢地位，依前引民法第759 條之1 第1 項之規定及上揭說明，令被告就系爭徵收處分之適法性及效力負舉證責任，並未顯失公平；反面言之，以時代久遠為由，倒置或減輕被告舉證責任之結果，即係增加原告8 人於舉證上之負擔，無異係將行政機關因其疏失、怠於維護自己之權利、以致相關證據滅失之不利益，轉由人民負擔，如是倒置或減輕被告之舉證責任，始係顯失公平。

2.再者，土地徵收乃剝奪人民土地所有權之行政處分，對作為財產權而屬憲法上基本權利之所有權，侵害甚鉅；又公用徵收之目的，在取得土地以滿足公共事業之需要，與公共利益亦有重大而密切之關聯。是以，土地徵收之相關檔案，實具有權利稽憑之性質，復自基本權利之保障或公共利益之維護觀之，並求公、私法上權利義務之明確，以杜爭議，權責機關自應善加保存土地徵收之相關檔案，並承擔此等檔案毀損滅失之不利益。此觀諸檔案管理局（現改制為國家發展委員會檔案管理局）依檔案法第12條第4 項授權訂定之機關檔案保存年限及銷毀辦法第3 條第6 款規定，具有國家、機關、團體或個人重要財產稽憑價值之檔案，應永久保存；該局編定之機關檔案管理作業手冊亦明確指出：都市計畫用地徵收、土地徵收及使用編定、土地總登記、非都市土地使用編定及重劃之相關檔案，應永久保存等項，益屬可徵。或謂檔案法乃於88年12月15日公布、於91年1 月1 日施行、機關檔案保存年限及銷毀辦法亦於90年12月12日始發布，該作業手冊亦在90年12月間始行發布，並不溯及既往，實難依此課以權責機關永久保存本件相關檔案之義務云云，然此等文件之證據價值，實為該等法令作此規定之原因，而非其結果，該等法令之施行及發布，僅係確認、提醒各政府機關妥為保存關於土地徵收相關檔案、以健全國有財產之管理、保障人民財產權、進而避免紛爭之責任，並未創設該等責任，亦未變更民事訴訟法第227 條關於舉證責任分配之規定。

3.尤其，人民主張其土地雖經徵收登記、實未經依法徵收，而向民事法院訴請確認土地所有權、塗銷徵收登記或返還土地，或於行政法院訴請確認徵收處分無效或失效者，該等訴訟之提起未設有期間之限制，於徵收後數十年，甚至百年後都可以提起，訴訟時徵收資料可能因保存不易而已散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以傳喚到庭作證，要求人民於數十年或百年後，舉證其土地未經依法徵收，或其當時未依限受領補償費等情，客觀上甚有困難。對於此種年代久遠之訴訟，基於舉證困難之考量，徵收機關就該土地確經依法徵收及補償費已為發放之事實，所為之舉證，應採嚴格之認定標準，以免不當加重人民舉證之負擔，侵害人民之權利。

4.況且，於人民於徵收後數十年、百年仍得爭執徵收處分之合法性及其效力範圍、或其當時是否依限受領補償費之情形，為土地徵收之權責機關於辦理徵收當時所明知，更難以時代久遠為藉口，將保存相關檔案之責任，轉由人民負擔。否則，行政機關為土地徵收之侵益處分在前，未善加保存檔案而剝奪人民救濟之可能性在後，司法機關猶謂行政機關負舉證責任顯失公平、命人民就徵收處分之合法性及效力舉證，顯非憲法保障人民財產權及訴訟權等基本權利之意旨所在。

5.或謂政府遷台初期，時局混亂、兵馬倥傯，非可以承平時期之觀點視之，而強令行政機關承擔檔案滅失之不利益云云，惟土地徵收相關檔案與基本權利及公共利益之關連、其證據價值及權責機關應善加保存之責任，不因時局而異；況本院前函詢行政院，經其函覆稱：系爭徵收處分之相關檔案業於64年間銷毀等語，有行政院秘書長102 年10月3 日院臺建字第0000000000號函1 份在卷可稽（見本院卷第147 頁），惟被告嗣復自內政部地政司取得而提出之（見本院卷第210 至221 頁）。換言之，該等檔案本未蠱於40年代之時局而告佚失，反係權責機關未善加管理，而致一時未能尋獲。以此時局之限而為舉證責任分配之說，實無可採。

（三）小結：本件關於系爭土地之所有權歸屬，應由被告就該土地為國有土地乙節負舉證責任。

三、關於系爭土地是否經依法徵收：

（一）關於系爭徵收處分效力之先決問題，應由本院判斷之：1.民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之，行政訴訟法第12條第1項定有明文，惟其立法意旨，非謂民事訴訟之裁判以行政處分是否無效或違法為先決問題者，概應另循行政爭訟程序確定之，此對照同法第12條第2 項規定：「前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」反面解釋，倘其行政爭訟程序尚未開始，則民事法院毋庸停止審判程序，乃當然之理。復參諸民事訴訟法第182 條第2 項前段準用同條第1 項之規定，訴訟全部或一部之裁判，以他訴訟之法律關係是否成立為據，且應依行政爭訟程序確定法律關係是否成立者，法院得在他訴訟終結前以裁定停止訴訟程序。既稱「得」以裁定停止訴訟程序，反面解釋，即亦有毋庸停止者，至為顯然，與行政訴訟法第12條之規定，體系解釋結果，更可見行政處分之合法性及其效力作為民事事件之爭點者，倘其行政爭訟程序尚未開始，民事法院得自行認定，毋庸停止審判程序，此亦行政訴訟法起草當時，立法者之原意所在（見吳庚，《行政爭訟法論》，本院卷第229 頁）。倘認凡行政處分之合法性及效力作為民事事件之爭點時，概須經由行政訴訟加以確定，上開2 條文將相互矛盾，此種自陷於規範衝突之法律解釋，自非可採。

2.再就司法實務之常態而言，民事事件之裁判以行政處分之合法性及效力為先決問題者，常見於請求國家賠償之訴。尤其，人民依國家賠償法第3 條第1 項之規定，於民事法院訴請賠償其因公有公共設施設置或管理之欠缺所受損害者，因公物之提撥公用乃行政處分之一種，造成損害之物是否為公有公共設施之爭執，即係該物是否為提撥公用之行政處分所及、該行政處分有無不成立或無效之情事之爭執，從而即為該處分之合法性及效力之爭執。於民事法院受理之國家賠償事件中，遇此爭議，且關於該爭議之行政爭訟程序尚未開始，而仍裁定停止訴訟命當事人提起行政訴訟者，於我國司法實務上絕無僅有。顯見，按司法實務之有力見解，受理訴訟之民事法院本可自行審查事件所涉之行政處分，僅不得將其作為訴訟標的、或於判決主文中確認其無效或撤銷該處分。尤有甚者，倘對行政訴訟法第12條作此解釋，則每當行政機關就系爭物是否為公有公共設施加以爭執，受訴法院即應裁定停止訴訟，以待行政法院先以裁判確認之，無異大開拖延訴訟之門，顯與人民權利之保障及訴訟經濟相違。足見行政訴訟法第12條之意旨，非謂民事訴訟之判決以行政處分是否無效為其先決問題者，受訴法院不得自行判斷，而概須讓諸行政訴訟程序。於其他民事事件中，以行政處分之合法性及效力為先決問題者，自亦應作同一解釋。

3.或謂國家賠償請求權本質上為公法上請求權，民事法院對國家賠償事件既有審判權，則就所涉行政處分是否無效，當有自行判斷之權限，於通常之民事事件尚難同此解釋云云。然依國家賠償法第12條之規定，國家賠償之訴訟仍適用民事訴訟法，則民事訴訟法第182 條第2 項前段與行政訴訟法第12條之間如何取得一貫之解釋，仍為問題所在，不因國家賠償請求權之性質而異。

4.徵收失效類同附解除條件之行政行為，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效果，核與徵收處分違法得請求撤銷之情形不同（最高行政法院100 年度1 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。是以，縱認行政訴訟法第12條之意旨，乃使行政法院獨占行政處分違法或不當之司法審查權，從而民事法院就受理事件所涉行政處分之是否無效或得撤銷，概不得自行認定，然本件系爭土地是否在系爭徵收處分之徵收範圍，乃該處分效力範圍認定之問題，從而為行政院為該處分時，所作成意思表示之解釋問題，與該處分其是否違法或無效之爭議，尚有區別；又其徵收有無未依限發給徵收費而致徵收失效之情形，與該處分違法或無效之爭議亦屬有間，應不受該條之限制，而為本院所應自行認定。

5.小結：民事事件之裁判以行政處分之合法性及效力為據者，倘其行政爭訟程序尚未開始，受訴法院應得自行認定，毋庸停止審判程序。本件原告8 人物上請求權及不當得利返還請求權之主張，均以系爭土地為原告所有為先決要件，而系爭土地所有權之歸屬，又以系爭徵收處分之效力為先決問題，非以該處分為本件之訴訟標的，揆諸前開說明，本院就其合法性及效力即得自為認定。

（二）系爭土地未經合法徵收：

1.徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但因實施國家經濟政策，或舉辦第208 條第1 款、第2 款或第4 款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之，系爭土地徵收時土地法第233 條定有明文。又一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第233 條所規定15日之期限。國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233 條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（司法院院字第2704號、釋字第110 號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。復經司法院釋字第110 號解釋及釋字第516 號解釋在案。據此徵收補償費未於公告期滿後15日內繳交主管地政機關，使應受補償人隨時可受領者，除有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，或經土地所有人同意延期繳交者，或應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，及有其他特殊情事外，徵收土地核准案即失其效力（最高行政法院101 年度判字第69號判決意旨參照）。另繼承，因被繼承人死亡而開始。繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限，民法第1147條、第1148條定有明文。

2.行政院前於42年5 月1 日，為興辦國防建設（「一九五三年經援軍事工程」），依土地法第208 條第1 款規定，徵收坐落桃園縣大園鄉大牛稠段、三塊石段之土地等情，有該徵收案之檔案在卷可證（見本院卷第210 至221 頁），堪可採認。然其所徵收土地之地號、位置、坐落等，檔案內付諸闕如，其內所附空軍總司令部呈由國防部轉呈行政院之函文，雖謂「附送徵收土地圖說三份、土地使用計畫圖三份」等語（見本院卷第220 頁），惟卷內無之，依其所示，尚難認系爭土地為該徵收處分所及，亦難遽認其業經徵收而成為國有土地。又系爭土地前為施拱慶等2 人所有，於42年5 月31日經依實施耕者有其田條例徵收、於同日放領與邱家福、再於同年9 月間登記為邱家福所有等情，有土地登記簿、土地銀行桃園分行102 年11月27日桃園金字第0000000000號函、私有耕地徵收清冊、臺灣土地銀行桃園辦事處42年12月2 日補償征收耕地地價結清清單各1 份存卷可證（見本院卷第27、187 至189 頁），堪可採認。據此，倘認系爭土地先於42年5 月1 日經公用徵收以供興辦國防建設，復另於同年月31日徵收並放領與邱家福，邏輯上將有矛盾，顯違論理法則，亦與經驗法則相悖。是以，依上開書證，已足認系爭土地自始不在公用徵收之列，而非系爭徵收處分之效力所及。

3.再者，系爭土地之徵收費，是否已經依限發給或提存，被告未有舉證，經本院依職權函查結果，相關資料因年代久遠且保存期限屆滿，業已銷毀，有本院提存所102 年10月16日桃院晴所102年行字第3 號函、桃園縣地政事務所102年10月24日桃地所登字第0000000000號函、臺灣新竹地方法院102 年11月13日（101）新院千字第28138 號函各1份存卷可佐（見本院卷第161 至163 、177 、179 、180至184 頁）；臺灣土地銀行桃園分行前揭函則僅檢送其辦理實施耕者有其田條例徵收之補償費發放相關資料（見本院卷187 至189 頁）。據此，實難邱家福確有依限受領補償費，揆諸前開說明，縱認系爭土地確經以系爭徵收處分徵收，該處分關於系爭土地之部分亦已失效。

4.被告雖以：系爭土地係自坐落桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○段00000 地號土地分割而來，原所有權人為施拱慶等2人，該181-7 地號土地之使用人為林坤及邱家福，且已載明「機場用地」之字樣，足見該系爭土地在系爭徵收處分徵收範圍內；另按卷附私有耕地徵收清冊及補償徵收耕地地價結計清單所載，系爭徵收處分徵收系爭土地後，所有補償費均已結清云云，以資抗辯。查：⑴卷附業主戶地複查表於此181-7 地號土地確有「機場用地」之記載（見本院卷第183 頁），卷附私有耕地徵收清冊及補償徵收耕地地價結計清單上，固然有施拱慶等2 人之土地，因一部分為系爭徵收處分徵收，並發迄補償金之記載（見本院卷第184 頁），然該等複查表及結計清單，形式上並非系爭徵收處分之一部分，亦非作成系爭徵收處分之機關即行政院之意思表示，自難充作系爭徵收處分之內容，遽認其徵收範圍及於系爭土地；⑵前揭複查表上「機場用地」之字樣，乃針對該181-7 地號土地而為記載，無關系爭土地，其作此記載之原因及目的亦不明；前揭結計清單上所指施拱慶等2 人為系爭徵收處分徵收之土地，並無地號之記載，該等內容更無足推翻系爭土地另經實施耕者有其田之徵收、並放領與邱家福等情事。被告此部分抗辯並無可採。

5.被告另以：依土地銀行配合辦理徵收補償費發放之情形，及對帳務管理之精細程度而言，所有相關徵收之補償費均應已發訖；倘系爭徵收處分未依法辦理，其他土地所有權人尤無可能迄未有何異議云云，以資抗辯。惟：⑴以一項徵收處分同時徵收數筆土地者，對於各該土地所有權人之補償費債務，性質上乃可分之債，其補償費本應各別發給、由各土地所有權人各別受領，以資清償；又土地經同時徵收之其他所有權人不為爭執，或係其確有受領補償費、或因其不知爭執、或不欲爭執，其原多端，不一而足。是故，僅以其他土地所有權人未就補償費之發給有所爭執之間接事實，實難推論各該土地所有權人所應受領之補償費，已全部依限發給；⑵依桃園縣蘆竹地政事務所前揭函及土地銀行前揭函及附件私有耕地徵收清冊、補償徵收耕地地價結計清單所示，土地銀行桃園分行並未辦理系爭徵收處分徵收系爭土地之補償費發放，而僅有辦理系爭土地經依實施耕者有其田條例徵收及放領之補償費發放事宜（見本院卷第180 、187 至189 頁），倘土地銀行對於補償費之發放及帳務之管理確值信賴，即應為不利被告之認定；

⑶本件關於系爭土地是否確經系爭徵收處分徵收，並依限發給補償費等項，應由被告負舉證責任，已述如前。被告未為舉證，尚執此臆測之詞，以為抗辯，實無可採。

（三）小結：系爭土地既未經以系爭徵收處分徵收，前即仍為邱家福所有，並於邱家福死亡時，為原告8 人所繼承，

三、關於徵收登記之合法性：

（一）因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權，民法第759 條定有明文。該條文於98年1 月23日修正前乃規定：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」文字雖有調整，惟其意旨均一，該條規定乃適用於不動產物權人非因法律行為，而於登記前已取得不動產物權之情形，其所規定之登記，學理上稱為「宣示登記」，該登記本身並無物權變動之效力，其作用僅在宣示已經發生之物權變動，而使物權人得以處分物權。

（二）本件系爭土地之徵收登記，即屬民法第759 條規定之情形，亦即，該項登記僅在宣示系爭徵收處分所生物權變動，並使因該徵收處分取得不動產物權之人，得以處分之，惟其登記本身不生物權變動之效力。換言之，倘系爭土地業經以系爭徵收處分徵收，徵收之效力乃因徵收處分之作成而發生，不因其徵收登記適法與否而異；倘該土地非系爭徵收處分之效力所及，則此徵收登記亦不補正系爭徵收處分之瑕疵。

（三）原告8 人雖執最高法院99年度台上字第1184號判決，主張依該判決之意旨，倘系爭土地之徵收登記無效，則原告8人之所有權不因該登記而遭剝奪云云，惟：⑴觀諸該判決，其所稱：「登記如有登記原因無效之情形，對真正權利人言，此登記名義人占有使用土地，自難謂有法律上之原因」等語，乃就「登記原因」無效之情形而言，與原告8人所爭執「登記」無效之情形有別；⑵另依其內容，該判決所涉及者，乃軍事機關部隊價購土地，並為土地所有權移轉登記之情形，該登記應屬民法第758 條所規定，因私法上法律行為取得土地所有權者，以登記為生效要件之情形，即學理上所稱「設權登記」，與本件系爭土地登記為國有土地乃以徵收為原因、其登記不生物權變動效力，而屬宣示登記之情形有別。原告8 人據以爭執徵收登記之合法性及效力，顯無實益。

（四）小結：系爭土地之徵收登記，本不生不動產物權變動之效力，其合法與否，不影響系爭土地所有權之歸屬，兩造對此多所爭執，容有誤會，爰不予論駁。

四、關於原告8 人塗銷徵收登記及返還所有物之請求：

（一）所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之，民法767 條第1 項前段、中段定有明文。又依民法第179 條之規定，所謂不當得利，指無法律上之原因而受利益，致他人受損害之情形，其要件為：⑴一方當事人受有利益；⑵他方當事人受有損害；⑶受損害與受利益之間有直接因果關係；⑷無法律上之原因。民法第148 條第1 項規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」依其規定，權利之行使違反公共利益者，不生行使權利之效果。惟權利之目的本在將一定利益歸屬於權利人，而利益具有排他性，歸於私人者，即不在公共利益之範疇，是以，權利之行使無不影響公共利益，此乃權利之概念內涵使然，倘謂對公共利益有所影響者，即不生行使權利之效果，人民將無享有、行使權利之餘地，此顯非該項規定之意旨所在。故民法第148 條第1 項所謂「違反公共利益」，應指權利人行使權利所得利益極少，卻致公共利益有重大而不成比例之減損者而言。

（二）本件系爭土地既為原告8 人所有，其為國有土地之登記，即屬對系爭土地所有權之妨害，原告8 人基於物上請求權，請求被告塗銷徵收登記並回復登記為邱家福所有，以除去該項妨害，為有理由，應予准許。

（三）本件系爭土地既為原告8 人所有，其未經原告8 人同意而供作軍事機場使用者，既屬對土地所有權之妨害，亦構成不當得利。惟系爭土地長期供作軍事機場使用，位於軍事機關之內，出入管制，門禁森嚴，實難交付與原告8 人以為返還，縱為返還，原告8 人亦難使用收益之。足見原告8 人因系爭土地之返還所受利益，與公共利益所受損害顯不相當。揆諸前開說明，原告8 人返還土地之請求，應已違反公共利益，為無理由，應予駁回。

（四）凡供公共使用或供公務使用之設施，事實上處於國家或地方自治團體管理狀態者，均有國家賠償法第3 條之適用，並不以國家或地方自治團體所有為限，以符合國家賠償法之立法本旨（最高法院94年度台上字第2327號判決意旨參照）。按我國法制，供公共使用或供公務使用之物，本不以公有為限，其著例如附有公用地役權而為既成道路之土地，學理上稱為「二元化之公物法制」。本件系爭土地雖供作軍事機場使用，而屬供公務使用之物，然依上開說明，此等用途本不妨該土地之為私有，且系爭土地確為原告8 人所共有，已述如前，渠等塗銷徵收登記之請求，對系爭土地作為軍事機場之使用並無妨害，並有助於地權關係之明確，可供為權責機關後續處置之依據，而未違反公共利益，附此敘明。

五、關於權利失效之抗辯：

（一）權利人於相當期間內不行使其權利，並因其行為造成特殊情況，足以使義務人正當信任權利人已不欲行使權利，或不欲義務人履行義務時，經斟酌當事人間之關係、權義時空背景及其他主、客觀等因素，依一般社會通念，可認其權利之再為行使有違「誠信原則」者，自得因義務人就該有利於己之事實為舉證，使權利人之權利受到一定之限制而不得行使，此權利失效原則，乃係源於「誠信原則」之特殊救濟方法（最高法院100 年度台上字第445 號判決意旨參照；最高法院97年度台上字第950 號、100 年度台上字第1728號判決同此意旨）。又按權利失效原則必以不違背法律之強制或禁止規定之前提下始有其適用（最高法院85年度台上字第2473號判決意旨參照）。

（二）本件被告雖以：原告8 人之主張有權利失效之情形云云，以資抗辯，惟：⑴權利失效之適用，以權利人有相當之積極作為，足以引起義務人之正當信任為要件，單純消極不行使權利者，不生權利失效之效果，前引最高法院判決意旨闡釋甚明。倘不作此解釋，權利失效之法理將架空消滅時效制度，且僅以單純消極不行使權利之事實，如何足以引起義務人之正當信任，亦殊難想像，若以單純不行使權利為其要件，權利失效之法理內涵亦將遭掏空。⑵本件被告反覆陳稱邱家福及原告8 人長期不行使權利云云，然就渠等有何行為，足可造成特殊情況，使被告正當信任其已不欲行使權利或不欲被告履行義務，雖經本院闡明，被告仍無具體主張，自難為對其有利之審酌。⑶系爭土地長期供為國防建設之用，然該土地既未經合法徵收、亦未依限發給補償費，而仍為邱家福所有、並經原告8 人繼承，已述如前，揆諸前開說明，原告8 人對系爭土地之所有權已遭不法侵害在先，被告復以權利失效抗辯，即無可採。

六、關於消滅時效之抗辯：請求權，因15年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定，民法第125 條定有明文。又已登記不動產所有人之回復請求權，無民法第125 條消滅時效規定之適用。已登記不動產所有人之除去妨害請求權，不在本院釋字第107 號解釋範圍之內，但依其性質，亦無民法第125 條消滅時效規定之適用（司法院大法官釋字第107、164 號解釋參照）。本件系爭土地乃經辦理土地登記之不動產，有土地登記謄本1 份、土地登記簿2 份在卷可稽，堪可採認（見本院卷第15、27至30頁），揆諸前開說明，原告8 人依物上請求權所為塗銷徵收登記之請求，並無罹於消滅時效之虞。被告以原告8 人物上請求權之消滅時效完成云云，以資抗辯，於法無據，並無可採。

陸、綜上，原告8 人依物上請求權之法律關係，請求被告塗銷系爭土地於62年9 月29日所為徵收登記，並回復登記為邱家福所有，為有理由，應予准許；至於原告8 人併依不當得利之法律關係為同一內容之請求，係就同一給付目的之數請求權合併起訴之選擇合併，本院就此部分既已擇一判決原告8 人勝訴，則就他請求權之訴訟標的自毋庸裁判。另原告8 人依物上請求權及不當得利返還請求權，請求被告返還系爭土地，為無理由，應予駁回；渠等就此部分假執行之聲請，施所附麗，應併予駁回。

柒、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，核與本判決結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

捌、末按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判；又訴訟費用，由敗訴之當事人負擔，各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用，民事訴訟法第87條第1 項、第78條、第79條分別定有明文。本件原告2 人之訴雖為一部有理由、一部無理由，然其無理由之部分，並非所主張之權利不存在，而係對權利之具體內容等細節有所誤認。本院衡諸此情，認本件訴訟費用即第一審裁判費196,624 元應由被告負擔，始屬公允，爰裁判如主文第3項。

玖、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依民事訴訟法第79條，判決如主文。