臺灣花蓮地方法院100年度重國字第12號

臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　 100年度重國字第12號

原告

邱玉林

訴訟代理人

許嚴中律師

被告

花蓮縣政府

法定代理人

傅崐萁

訴訟代理人

簡燦賢律師

複代理人

吳秋樵律師

訴訟代理人

曾迪群

訴訟代理人

徐國城

訴訟代理人

張德謙

訴訟代理人

潘明珠

被告

花蓮縣花蓮地政事務所

法定代理人

黃一釗

訴訟代理人

洪淑麗

　　　　　　張麒瑋

　　　　　　葉明娟

上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101年9月24日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面

一、原告主張被告花蓮縣政府於民國98年3月6日以府城建字第0980029665號處分撤銷原告所領府城建執字第96A0192 號建造執照，屬不法侵害原告權利之行為，被告花蓮縣政府違法撤銷原告所領之系爭建造執照一事，雖經台北高等行政法院101年度訴更一字第28 號判決撤銷其違法處分，然該案被告花蓮縣政府已提起上訴中，全案仍未確定。因被告花蓮縣政府究竟是否違法核發系爭建造執照，又是否係違法撤銷原告領得系爭建造處分，此一前提事實涉及被告花蓮縣政府是否因違法核發建造執照，致原告受有投入興建農舍費用及可得使用該農舍利益之爭點；如被告花蓮縣政府係違法撤銷原告領得之系爭建造處分者，原告於行政法院救濟後，仍受有被告花蓮縣政府98年違法撤銷系爭建造執照迄今，無法合法使用系爭農舍之損害賠償問題，此一前提爭點，仍待有審判之行政法院判決，方得認定，故聲請依民事訴訟法第182 條規定（書狀誤載為182條之1），於該行政法院判決確定後，停止本案訴訟程序。然原告於本案中主張被告花蓮縣政府違失為：核示監督花蓮地政事務所錯誤變更土地使用地類別之疏失，及因土地利用編定管核疏失，致錯誤核發建築執照（頁169、269）；是被告花蓮縣政府究竟是否違法撤銷原告原領得系爭建照處分，與被告花蓮縣政府是否應就原告所指之違失負國家賠償之判斷無涉；縱依原告補充之法律意見，認花蓮縣政府違法撤銷建造執照，亦係屬不法侵害原告權利之不法行為，然究其實質乃屬原告對於被告花蓮縣政府核發建照之處分，應否受信賴保護而予以補償之問題，非屬普通法院之權限；況原告於領得系爭建照完成興建農舍後即經營民宿「海灣32行館」使用迄今，系爭農舍作為不動產之實體功能，並未因此而受有妨害，本院基於前揭理由，認無依民事訴訟法第182條裁定停止訴訟程序之必要。

二、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1 項分別定有明文。查原告主張被告花蓮地政事務所誤將花蓮縣壽豐鄉○○段110－2地號土地編定為「風景區農牧用地」，原告因該地目編定變更而向花蓮縣政府申請核發建造執照以興建農舍，嗣被告花蓮縣政府於核示監督地政事務所變更土地使用類別有所疏失，以及因土地利用編定管核疏失致錯誤核發建築執照，復經被告花蓮縣政府以原告申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，地政機關將該土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，命令原告停止興建，事後並做出撤銷建照之處分，使原告受有投入興建費用、不能合法使用該建物以及市場交易價值減損等財產上損失。原告前向被告花蓮地政事務所及被告花蓮縣政府二機關請求賠償，均經其等拒絕，有國家賠償請求書及拒絕賠償理由書在卷可按（參卷頁27至31、32至34、197 、294至296），是原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定。又原告請求被告二機關賠償損害，所依據之法律關係為國家賠償法第2條第2項之規定，應審究者為國家賠償責任之有無，與原告是否循行政程序法第120 條請求損失補償，係屬兩事，本院對於原告請求被告二機關國家賠償事件自有審判權，合先敘明。

三、又原告原起訴主張被告二機關所屬公務員執行職務行使公權力時有前揭違失，致侵害其財產權益，被告二機關就原告財產損害應負賠償責任，係本於各別之發生原因，對原告各負全部給付義務，但因給付目的相同，其中若一機關為給付，他機關即同免其責任之不真正連帶債務。嗣又陳稱被告二機關所屬公務員執行職務行使公權力之違失，造成其財產權受損，爰依國家賠償法第5 條、民法第185條第1項規定，主張被告二機關應負共同過失之連帶賠償責任；原告就被告二機關應負不真正連帶或連帶債務之主張，及請求判命給付之金額新台幣（下同）3 千萬或1千6百萬元之聲明，均係屬請求基礎事實同一下，減縮應受判決事項聲明，核其變更與民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款規定相符，被告二機關並無異議而為本案辯論，程序上無不合。

貳、實體方面

一、原告主張：

(一)緣原告所有坐落花蓮縣壽豐鄉○○段110-2 地號土地（下稱系爭土地）領有被告花蓮縣政府核發96年4月2日府城建執字第96A0192 號建造執照（分區編定：風景區農牧用地，主要用途：自用農舍）。嗣原告先後於97年3月24日、97年7月16日依建築法第39條規定，向被告申請辦理變更設計及申請核發使用執照。經被告花蓮縣政府以原告申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，地政機關將該土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免原告繼續施工造成損失云云，乃依建築法第58條規定，以97年7月25日府城建字第0970107660 號函通知原告，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告不服，提起訴願，經內政部以97年12月29日台內訴字第0970157912號訴願決定，認定前開命原告停工之處分違法並予以撤銷，同時責由被告花蓮縣政府於二個月內另為適法之處分。詎料，被告花蓮縣政府竟以98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷建造執照，致原告受有因信賴核發之建照而興建農舍之損害。

(二)按「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」、「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」為國家賠償法第2 條第1項及第2項前段所明文規定。查原告領有被告花蓮縣政府核發之系爭建照，主要用途為自用農舍。依上開被告花蓮縣政府98年3月6日府城建字第0980029665號函意旨可知，本件國家賠償事故之發生係因被告花蓮地政事務所「誤解」內政部76年1月9日(76)台內地字第471586號函釋意旨，而於92年間將系爭土地使用地類別錯誤編定為「風景區農牧用地」。原告爰依據該編定結果，以基地係屬「風景區農牧用地」，而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍管理辦法等相關規定，向被告花蓮縣政府申請興建農舍，相關地政機關均未發現自身編定錯誤之情形，亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。嗣後經被告花蓮縣政府地政處發現該錯誤之更正編定結果，即於97年10月28日以府地用字第0970159176號函要求被告花蓮地政事務所依法更正為「風景區生態保育用地」，並於98年3月6日以府城建字第0980029665號函，認定府城建執字第96A0192 號建造執照係屬違法併予撤銷之，被告花蓮縣政府核發建照執照，顯有下列應注意而未注意所致之過失：

1.被告花蓮縣政府為被告花蓮地政事務所之上級主管機關，依法就土地利用之編定負有監督管考審核之責，既明知內政部76年1月9日(76)台內地字第471586號函意旨：「行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」，僅限於「花東沿海保護區計畫之「水璉、磯崎間及海岸自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等四處自然保護區在內」之情事，自應於92年間審核被告花蓮地政事務所呈請核示將系爭土地變更為「風景區農牧用地」時，詳加審認。惟被告花蓮縣政府不查上情，仍以花蓮縣政府92年3月13日府地用字第09200244080號函，核准被告花蓮地政事務所，錯誤將系爭土地變更為「風景區農牧用地」，被告花蓮縣政府自有審核上之疏失無疑。再者，被告花蓮縣政府本應加強督導管考地政機關土地利用編定之審核程序，或不定期視察地政機關業務處置，竟任由其所屬被告花蓮地政事務所作成上開錯誤之更正編定達近6年之久（自92年8月10日至98年間），此等期間被告花蓮縣政府均不知有此謬情，自難卸其監督管考上之違失。

2.查若非被告花蓮縣政府之審核疏失，被告花蓮地政事務所亦不會將系爭土地錯誤變更為「風景區農牧用地」，而使被告花蓮縣政府於後續審查系爭建造執照核發事宜時，錯誤核發建照。再觀系爭撤銷建造執照處分文所示：「三、事實：…（四）查花蓮地政事務所誤解上述函釋，致系爭土地錯誤更正編定為『風景區農牧用地』，受處分人依據該錯誤更正編定結果，以基地係屬「風景區農牧用地」而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向本府申請興建農舍，因前開管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。」，足見被告花蓮縣政府亦自承若非系爭土地92年間之錯誤編定，亦不會有本件核發又撤銷建築執照之情事。被告花蓮縣政府於92年間錯誤核示被告花蓮地政事務所，將系爭土地變更為「風景區農牧用地」，顯有應注意而未注意之過失，因而錯誤核發予原告建造執照，原告所有之農舍興建後，因建造執照遭撤銷，與原告受有投入興建農舍之費用1千6百萬元之損害間，具相當因果關係，原告自得依國家賠償法第2條第2項向被告花蓮縣政府請求賠償之。

3.按土地「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。」此為土地法第68條第1 項所明定。揆諸其立法理由為本條規定地政機關之損害賠償責任，良以政府機關對土地登記事項，自應謹慎處理，如就土地登記事項發生錯誤、遺漏或虛偽，致權利人受損害者，為保障權利人，應由該地政機關負損害賠償責任，所以為本條規定。次按，土地登記規則第13條固有「土地法第68條所謂登記錯誤或遺漏係指登記之事項與登記原因證明文件所載內容不符而言」之規定，惟此僅係就土地法第68條所定之登記錯誤或遺漏加以例示之解釋，非謂可限制土地法第68條之適用。此就土地登記規則第13條僅釋示土地法第68條所定之「登記錯誤或遺漏」，而未就同法所稱之「登記虛偽」有所解釋，不難推知。是土地法上開規定，其立法意旨係在貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，以兼顧交易安全及權利人之權利保障。至土地登記規則第13條所指情形，乃僅屬例示；應解為如登記錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負損害賠償責任。苟解為僅具該條所定情事者，地政機關始負損害賠償責任，將限縮土地法第68條第1項之適用範圍，而有危害交易安全及損害權利人權利之虞，難謂與該條之立法精神無違。故所謂「登記錯誤」，無論不動產之總登記、權利變更登記或其他登記，均有其適用，當然包括地目原為生態保護用地誤登記為農牧用地在內。查被告花蓮地政事務所明知內政部76年1月9日(76)台內地字第471586號函意旨：行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」僅限於花東沿海保護區計畫之「水璉、磯崎間及海岸自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等四處自然保護區在內之情事，卻誤認本案系爭土地亦有適用，而於92年間將系爭土地錯誤編定登記為「風景區農牧用地」，被告花蓮地政事務所之上級主管機關被告花蓮縣政府，亦認定被告花蓮地政事務所於92年間之編定登記，誠屬錯誤。是以被告花蓮地政事務所於92年間將系爭土地編定登記為「風景區農牧用地」實有違失，自屬無疑。

(三)另土地法第68條第1項為國家賠償法第6條所稱國家賠償之特別規定，故土地法規範（特別法）不足之處，自應回歸國家賠償法之規定。又國家賠償法第5 條規定，國家損害賠償，除該法規定外，適用民法規定，故自有民法第185條第1項共同侵權行為責任之適用。前開被告花蓮縣政府須撤銷府城建執字第96A0192 號建造執照之錯誤，既導因於被告花蓮地政事務所誤解內政部76年1月9日（76）台內地字第471586號函釋，致系爭土地於92年間錯誤更正編定為「風景區農牧用地」，被告花蓮縣政府於核示前開錯誤變更時，亦因疏失而未詳加審酌，而以花蓮縣政府92年3月13日府地用字第09200244080號函，核准被告花蓮地政事務所於92年間將系爭土地變更為「風景區農牧用地」。被告花蓮地政事務所之錯誤疏失，亦為被告花蓮縣政府（被告花蓮地政事務所之上級監督機關）之撤照處分所認定。被告花蓮縣政府因核示監督被告花蓮地政事務所變更系爭土地使用地類別之疏失及被告花蓮地政事務所錯誤理解前開內政部函釋之疏失，致原告農舍興建後，因被告花蓮縣政府撤銷系爭建造執照，受有投入興建農舍之費用及可得使用該農舍利益上之損害，至少1千6百萬元，自得依國家賠償法第2條第2項、土地法第68條第1 項、國家賠償法第5 條、民法第185條第1項前段，請求被告二機關連帶賠償之。

(四)末按民法第229條第2項規定：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。」本件原告請求被告二機關應為國家賠償者，屬民法上損害賠償之債，且為未定給付期限之債之關係，被告二機關應自原告請求國家賠償即100年2月18日之翌日起至清償之日止，按週年利率百分之五計算法定遲延利息。

(五)綜上所陳，原告因被告二機關職責疏失所導致之錯誤，而受1千6百萬元之損害，爰依法提起本件訴訟等語。並聲明：被告應連帶給付原告1千6百萬元，及自100年2月19日起至清償之日止，按週年利率百分之五計算之利息；並陳明願供擔保，請准宣告假執行。

(六)對被告抗辯所為之陳述：

1.行政程序法第120條第1項關於「違法授益處分撤銷後之損失補償請求權」，與國家賠償法第2條第2項之「國家賠償請求權」，係不同之法律關係，其請求權各自獨立，構成要件、法律效果、消滅時效等亦各有不同之規定，二者間應為請求權競合關係，並無何者優先適用之問題。而本件於另案行政訴訟程序尚未終結，被告花蓮縣政府於96年核發建照及98年撤銷建照之行政處分各自是否違法，尚未有定論，則原告能否依行政程序法第120條第1項行使權利猶未可知，自不能因此限制原告請求國家賠償之權利。

2.因被告花蓮地政事務所於92年6 月19日將系爭土地之用地類別更正編定為「風景區農牧用地」，導致被告花蓮縣政府作成准予核發系爭建照之處分，進而造成原告後續之損害。上開事實為台北高等行政法院101年度訴更一字第28 號判決：「被告作成准予核發系爭建造執照之處分，實係因其所屬花蓮地政事務所於92年6 月19日所為將系爭土地之用地類別更正編定為『風景區農牧用地』之處分，而被告於98年3月6日所為撤銷原所核發系爭建造執照之處分，則應立基於所屬花蓮地政事務所嗣後於98年4 月10日所為再將系爭土地之土地使用分區用地類別更正編定為『風景區生態保護用地』之處分，被告辯稱其所為撤銷系爭建造執照之處分，乃基於獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保護用地範圍內，並非基於花蓮地政事務所之處分做成云云，洵無足取。」等語所肯認，被告二機關之過失與原告損害間具有因果關係。

3.又被告花蓮地政事務所抗辯系爭土地位於「台灣東部區域計畫所劃設之限制發展地區」，並不因其編定為何種使用地類別而改變其禁限建之事實云云，惟「區域計畫」乃為行政機關為達成特定目的，於將來一定期限內，就達成該目的之構想、方法、步驟等所為之預先設計、規畫，故其本身具備一定之流動性，往往僅具備資訊性、影響性之功能，不具備對外直接之法律效力，故除依區域計畫法、都市計劃法，抑或與前揭計畫有關之法律規定（諸如：森林法、國家公園法、山坡地保育條例等等具體法律規定）而得生對外之法效力以外，應只有資訊公開之功能，或僅對行政機關本身產生內部自我拘束之效力。另揆諸司法院釋字第532 號解釋理由書「…為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，該法第十五條第一項規定，區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」等語，足證區域計畫中固有對於該區域內未來土地使用分區、使用地類別之宣示，然此尚非直接對外發生法律效力，仍需直轄市政府、縣市政府依相關土地法規辦理編定程序後，始得對外發生效力。是以，被告所稱「系爭土地位於自然保護區而屬限制發展區域，依非都市土地使用管制規則規定，不論使用地類別為何均為禁止為建設行為」等語，顯與前揭大法官釋字內容不符，委無可採。再觀諸系爭台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之內容，該區域計畫內固有多項政策之宣示，惟除依區域計畫法得直接發生法律效力外，其各項管制宣示均僅得依個別法令之具體規範使得落實區域計畫之內容，亦唯有透過法令始得生具體對外之管制效力（諸如：森林法、國家公園法、山坡地保育條例等等具體法律規定），否則即有違背法律保留原則。縱區域計畫內有宣示系爭土地之區域應編定為生態保護用地，固有對行政機關產生拘束效力，但據司法院釋字第532 號解釋、區域計畫法第15條之規定，若非經花蓮縣政府完成土地使用地類別之編定程序，自不得僅依區域計畫內之空泛要求，即生變動人民權利義務之法律效果（例如：土地使用分區、使用地類別之變更）。更況，人民若於土地交易時若尚且無法信賴具有公信力之國家土地登記事項，則土地交易安全實難維繫，是被告辯稱土地使用地類別登記之錯誤或違法並無造成人民信賴所生之損害，自非的論。

二、被告花蓮縣政府則抗辯：

(一)原告主張被告應注意而未注意以92年3月13日府地用字第09200244080號函核准共同被告花蓮地政事務所於92年間將原告所有之系爭土地編定為風景區農牧用地，致原告於系爭土地上申請興建農舍，並取得建造執照，使原告受有因信賴被告核發前開建造執照而興建農舍之損害云云。惟國家賠償法第2條第2項規定：「公務員因執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民權利者，國家應負損害賠償責任」；又該條所稱不法侵害成立國家賠償賠償責任者，應同時具備行為人須為公務員、須執行職務行使公權力、須係不法之行為、須行為人有故意或過失、須侵害人民之自由或權利、須不法行為與損害之發生有相當之因果關係之共六要件，始足當之。又侵害人民之自由或權利係指對權力或自由之減損者而言，諸如對生命之剝奪、對身體健康之傷害、對自由之限制或妨害，以及對財產實體之毀損，減少財產現有價值或妨害其價值之增加，皆屬侵害。再者，所謂「相當因果關係」，應指「在客觀上如無該不法行為，通常不發生損害，反之，如有該不法行為，通常即發生損害者」情形者是。經查，被告將原告所有之系爭土地之「使用地類別」核准編定為「風景區農牧用地」，該核准之「編定行為本身」，衡其性質應屬或類似行政處分，且為授益性之行政處分，並未使原告之財產價值有任何之減損或應增加而未增加，因而原告並未有「權利」（財產）受侵害之情形。再者，原告所主張之財產上之損害係指興建農舍之損害，然而，該興建農舍之損害乃原告申請興建農舍而致，並非係被告核准「使用地類別編定為風景區農牧用地」之行為而致客觀上產生「興建農舍」之損害，二者顯然並無所謂「相當因果關係」存在。

(二)另依據內政部93年3月5日內授中辦地字第0930723833號令修正之「非都市土地使用管制規則」，將「非都市土地使用管制規則」第6條第2項修正為「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定」。行政院於73年2 月23日以台七十三交字第二六○六號函即准內政部所報之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之施行，並指示該計畫中之「花東沿海保護區」由台灣省政府主辦，其並劃定「五大」「自然保護區」，分別為：⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域、⑷石雨傘海岸、⑸三仙台海岸及其附近海域等。其中花蓮溪口之區域為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。而其所謂之保護措施則羅列14項，包含⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）及⑷除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）；另並規定配合措施為依臺灣東部區域計畫，將自然保護區編定為生態保護用地。為因應前開之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，花蓮縣政府並於74年1月2日以府建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，並劃定三處自然保護區範圍，分為⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域。其內容並包含保護措施有1.非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）。4.除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）。而本案系爭土地則位處花蓮溪口附近之自然保護區內，自應禁止其他建設行為。又「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自然保護區」係屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之「限制發展地區」，而所謂「限制發展地區」係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為」。自此以觀，系爭土地依據現行之「非都市土地使用管制規則」第6條第2項之規定，雖使用地類別編定為「風景區農牧用地」，仍須受依據「區域計畫法」所公告之「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制，而不得有任何開發之行為，自不得申請建造農舍。被告核准花蓮地政事務所將系爭土地之使用地類別編定為「農牧用地」，並不生系爭土地即可興建農舍之效果，更證使用地類別之編定與農舍之興建無「相當因果關係」存在，至為顯明。

(三)又行政程序法第120 條規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該行政處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償」；「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟」，行政程序法第120 條第1、3項分別定有明文。本件原告主張被告花蓮縣政府96年4月2日核准建照係違法之行政處分，並經被告花蓮縣政府98年3月6日加以撤銷，請求被告花蓮縣政府應加以賠償云云。實則，本事件應屬行政程序法第120 條第1、3項之行政補償之法律關係，屬於「行政訴訟」，為公法事件，屬行政法院審判，非本件國賠案件所得審酌甚明。再者，原告主張本件有國家賠償法之適用云云，實屬誤解。蓋該96年4月2日之行政處分乃「授益性之行政處分」，非「負擔性之行政處分」，依據該行政處分並非「直接」生侵害原告財產利益之法律效果，故而該行政處分根本未造成原告有任何損害可言。換言之，縱然被告花蓮縣政府之96年4月2日之行政處分有違法（假設語），亦僅生「因信賴該行政處分而所受之損失補償」問題，而非賠償。

(四)縱認為兩造間就本案有國家賠償法之適用，則原告主張所受損害之範圍應係「其因該建築執照而投入之建築成本」，惟該建物並未因此而滅失，原告亦未有不能使用之情形，該建物仍然存在，原告又有何損害可言。且原告主張應對該建物加以鑑定，鑑定之內容為「系爭建物由原本『合法建物』變成『不合法建物』，造成客觀價值減損」之範圍云云。然被告花蓮縣政府之96年4月2日之建造執照核發，並非即使原告之建物成為「合法建物」之效果，原告主張以合法建物作為鑑定之事項之一，並無立論根據，且原告雖主張受有1千6百萬元之損害，並檢附「建築成本明細表」，然原告否認其實質真正；況原告所稱系爭建照係用以興建農舍，自以農業使用為必要之範圍，其所提各細項之工程費用顯然逾其必要性，甚而有違反農業發展條例關於農用之規定疑慮，自無允許之理。至於原告主張鑑定系爭建物無法成為合法建物之客觀價值，亦無必要。蓋系爭建物既然目前尚屬存在，且原告仍可使用，其客觀價值若干非即等同原告之損害，實無加以調查之必要。

(五)綜上所陳，原告請求顯無理由，應予駁回等語。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免於假執行。

三、被告花蓮地政事務所抗辯：

(一)依據非都市土地使用管制規則第6條2項規定：「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用者，依其規定。」系爭土地既位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，且該自然保護區屬86年6 月公告之「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之「限制發展地區」。而所謂「限制發展地區」係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道，郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為」；又花蓮縣政府於74年1 月21日以府（74）建觀字第6348號公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，其內容並包含保護措施有1.非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）。4.除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）。準此，系爭土地並非因地政機關將其使用地類別編定為「農牧用地」即可為「非都市土地使用管制規則」附表一之建築使用，而系爭土地坐落「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之「限制發展區域，依法不得有任何開發之行為，亦不得興建任何建物，已臻甚明，故花蓮溪口自然保護區範圍內土地在非都市土地使用編定公告前即已公告為限制發展地區，其後編定或更正何種用地亦無法改變已列為限制發展地區之事實。

(二)系爭土地既位於台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）所劃設之「限制發展地區」，且該計畫（第一次通盤檢討）屬「法規命令」性質，依規定原不得核發建造執照，且內政部93年12月29日台營字第0930088333號令修正，94年1月1日實施之「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」第3 點附表一，業已明定建造執照之核發應審查有無「基地符合禁限建規定」及「區域計畫及都市計畫之指導或特別規定」，是故尚難認建造執照核發與否，係以土地登記簿之記載為唯一依憑，縱為可供建築之土地，仍應受上開自然保護區禁、限建規定之管制。本縣禁限建業務屬花蓮縣政府建管單位之權責，被劃為禁建區之土地，均由建管單位列管並依公告之範圍實施管制，亦即禁建區範圍內所有土地，不論為建築用地、農牧用地或其他使用地類別之土地均禁止建築使用，土地既被納入禁限建區之範圍，並不因其編定為何種使用地類別而改變其禁限建之事實。基此，系爭土地93年間所辦理之更正編定等事宜，實非本案96年錯誤核發建造執照所生國家賠償事件不可或缺之條件。

(三)按土地法第68條第1 項規定：「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任，但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。」依此規定，土地登記損害賠償之要件為：1.需因登記錯誤、遺漏或虛偽；2.需有損害之發生；3.損害之發生須不可歸責於受害人；4.須有相當因果關係。土地登記規則第13條規定：「土地法第68條第1 項及第69條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者」所謂登記錯誤係指登記事項未依登記原因證明文件所載之內容為之，被告花蓮地政事務所於辦理更正編定過程中係依據花蓮縣政府核定之登記證明文件「編定異動清冊」辦理登記，就登記事項與登記原因證明文件所載內容並無不符，自無登記錯誤、遺漏或虛偽之情形。另依土地法第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正」；為執行本條更正登記之意旨，84年7 月12日修正發布，同年9月1日施行之土地登記規則第122條第1 項規定：「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記，登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。」此一規定符合母法意旨，且對人民之財產權並未增加法律所無之限制，與憲法第15條及第23條之規定，均無牴觸。又「此一更正制度之目的，系為匡正登記之錯誤與遺漏，提高土地登記之正確性，以保障人民財產權。土地法第69條所稱登記錯誤或遺漏，依土地登記規則第14條規定「係指登記之事項與登記原因證明文件所載不符而言」（現行土地登記規則改列為第13條，並於後段增訂「所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者」）。是土地法第69條之規定，係於無礙登記同一性之範圍內所為之更正登記。亦即使地政機關依法應據登記原因證明文件為詳實正確之登記..」（司法院釋字第598 號大法官解釋參照）。

(四)系爭土地涉及「花蓮溪口附近」自然保護區範圍內非都市土地使用編定疑義，經被告機關以97年7 月16日花地所用字第0970009764號函報花蓮縣政府審酌全案後以97年9月8日府地用字第0970108042號函覆被告機關涉及辦理土地使用編定及更正編定錯誤者，應儘速辦理更正為正確之編定別，被告機關乃以98年1 月15日花地所用字第0970017565號函陳辦理「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內非都市土地（含系爭土地）更正編定為「生態保護用地」，並經花蓮縣政府以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意辦理。綜上，被告機關於更正編定之過程均依規辦理，並未逾越土地法第69條之規定。

(五)末按國家賠償之成立，尚須符合不法行為與損害之發生具有相當因果關係，所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。是人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有相當因果關係，如該職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，則不能認為有相當因果關係。原告領得之建照遭撤銷，乃因建管單位未依規定列管限、禁建範圍而誤發建照所致，與被告依花蓮縣政府核定辦理更正編定並無因果關係。

(六)綜上，原告主張被告賠償1千6百萬元及法定遲延利息顯無理由等語。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免於假執行。

四、茲將兩造所不爭執之相關事實整理如下：

(一)包含系爭土地在內之壽豐鄉○○段81地號等六筆土地因位屬行政院73年02月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區，而經編定為「風景區生態保護用地」。嗣花蓮地政事務所於92年03月04日，以花地所用字第0920002683號函報請花蓮縣政府辦理更正編定為「風景區農牧用地」，花蓮縣政府審核後，於92年03月13日以府地用字第09200244080 號函准許變更地目（頁26）。

(二)系爭土地地目變更後，原告乃據以申請於系爭土地建造農舍，花蓮縣政府於96年04月02日，核發府城建執字第96A0192號建造執照予原告（頁16）

(三)嗣後，花蓮縣政府於97年07月25日，以府城建字0970107660號函知原告略以：因申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免繼續施工造成損失，依據建築法第58條規定，通知原告即日起停止施工，暫緩辦理變更設計及核發使用執照（頁17）。

(四)之後，花蓮縣政府以花蓮地政事務所誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋，乃於97年10月28日，以府地用字第0970159176號函請花蓮地政事務所依規定辦理更正編定（頁120）。

(五)原告不服花蓮縣政府97年07月25日府城建字0970107660號函處分，提起訴願，經內政部於97年12月29日撤銷原處分，責由花蓮縣政府另為適法處分（頁73-76、173-178）。

(六)花蓮縣政府於98年03月06日，以府城建字第0980029665號函知原告略以：花蓮地政事務所因誤解內政部76年1月9日（76）台內地字第471586號函釋，致系爭土地錯誤更正編定為「風景區農牧用地」，原告依據該錯誤更正編定結果，以基地係屬風景區農牧用地，而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍等相關規定，申請興建農舍。因前開管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍案件予以核准發照。因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱使原告有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無行政程序法第117 條但書規定不得撤銷之情形，故依職權撤銷建造執照（頁23-25）

(七)花蓮地政事務所於98年04月10日，將系爭土地地目更正為「風景區生態保護用地」（頁109）。

(八)原告不服花蓮縣政府98年03月06日府城建字第0980029665號函撤銷建造執照處分，提出訴願後，經內政部99年2月1日台內訴字第0980196531（案號：0000000000號）訴願決定駁回（頁73-76） ，原告不服提起行政訴訟，經台北高等行政法院99年度訴字第723號判決駁回原告之訴（頁77-87），原告不服提起上訴後，最高行政法院100年度判字第2273 號廢棄原判決，發回台北高等行政法院更為審理（頁180-183） ，台北高等行政法院101年度訴更一字第28 號判決撤銷訴願決定及原撤銷建照處分（頁244-248、253-262），花蓮縣政府不服提起上訴中，該案尚未確定。

五、原告主張被告花蓮地政事務所違失部分，為內政部76年1月9日(76)台內地字第471586號函釋，行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所載「已為農牧使用者除外」，僅限於花東沿海保護區計畫之「水璉、磯崎間及海岸自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」，花蓮地政事務所卻於92年間將系爭土地誤編為「風景區農牧用地」，按依土地法第68條第1 項規定：「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。」其自得請求賠償，並依國家賠償法第5條、民法第185條第1規，請求被告花蓮地政事務所與被告花蓮縣政府連帶負損害賠償責任。被告花蓮地政事務所則以：內政部93年12月29日台內營字第0930088333號令修正「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」第3 點附表，已明定建造執照核發應審查有無「基地符合禁限建規定」及「區域計畫及都市計畫之指導或特別規定」，是尚難以土地登記簿之記載為唯一依憑，而禁、限建業務係屬縣政府建管單位權責。查花蓮溪口自然保護區範圍內土地在非都市土地使用編定公告前已公告為限制發展地區，不得核發建造執照，原告因建築房屋而受有損害，與房屋坐落基地編定無關；且地政於辦理更正編定過程中係依縣府核定之登記證明文件「編定異動清冊」辦理登記，並無土地登記規則第13條所稱之登記錯誤、遺漏或虛偽等語置辯。故本案此部分之爭點，應在於：被告花蓮地政事務所辦理系爭土地使用地類別變更，是否屬土地法第68條第1項所稱之登記錯誤？被告花蓮縣政府審核建造執照申請案，是否僅單憑基地地目之編定？原告主張其於系爭土地興建農舍投入興建成本等損害，與被告花蓮地政事務所錯誤編定地目有無因果關係？茲敘述如下：

(一)按土地法第68條第1 項規定「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任」，無非係就職司土地登記事務之公務員因過失不法侵害人民權利，而由該公務員所屬地政機關負損害賠償責任之規定（參照國家賠償法第2條第2 項、第9條第1項），核係國家賠償法之特別規定。如主張因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任時，依國家賠償法第6 條規定，自應適用土地法之規定（最高法院83年度台上字第1723號、89年度台上字第2213號裁判要旨可資參照），是原告對被告花蓮地政事務所之損害賠償請求，自無捨特別法土地法第68條第1 項之適用，而逕請求國家賠償，先予敘明。

(二)次按，土地法第68條第1 項所稱之登記錯誤遺漏，依土地登記規則第13條規定，雖指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符，但此僅係就土地法第68條所定之登記錯誤或遺漏加以例示之解釋，非謂可限制土地法第68條所定之適用（最高法院76年度第5 次民事庭會議決議可資參照）。查系爭土地因位屬行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區域，而經編定為「風景區生態保護用地」（參頁110土地登記簿）。原告於92年2月26日申請將系爭土地編定為「農牧用地」，花蓮地政事務所因誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋「已為農牧使用者除外」區域包括「花蓮溪口附近自然保護區」，而檢附使用分區編定異動清冊陳報花蓮縣政府核定（頁117 正面、118反面），經花蓮縣政府於92年3月13日，以府地用字第09200244080 號函同意辦理更正編定為「風景區，暫未編定」（頁117 反面），花蓮地政事務所乃依據花蓮縣政府92年6月16日府地用字第09200669250號函辦理補註用地別為「風景區農牧用地」（頁118） 。嗣後發現錯誤，花蓮縣政府乃於97年10月28日，以府地用字第0970159176號函通知花蓮地政事務所配合臺灣沿海地區自然環境保護計畫辦理非都市土地使用分區編定補充規定，辦理更正編定「風景區生態保護用地」之編定（頁120），花蓮地政事務所即於98年1月15日花地所用字第0970017565號、98年3月10花地所用字第0980002922 號函陳花蓮縣政府辦理更正編定為「風景區生態保護用地」（頁123、124），經花蓮縣政府於98年4月8日，以府地用字第0980037611號函同意辦理，並於98年4 月10日完成更正編定登記（頁125、109）。依上開說明，被告花蓮地政事務所確實曾將系爭土地使用地類別報請花蓮縣政府核准後錯誤登記為「風景區農牧用地」。

(三)然依土地法第68條第1 項所稱之登記錯誤，而請求賠償之要件，係為保護因錯誤登記而受損害之人，自須登記錯誤之行為造成人民權利受有損害，且該損害之發生與登記錯誤具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。依據內政部93年3月5日內授中辦地字第0930723833號令修正之「非都市土地使用管制規則」，將「非都市土地使用管制規則」第6條第2項修正為「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」，行政院於73年2月23日以台73交字第2606號函准內政部所報之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之施行，並指示該計畫中之「花東沿海保護區」由台灣省政府主辦，其並劃定「五大」「自然保護區」，分別為：⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域、⑷石雨傘海岸、⑸三仙台海岸及其附近海域等。其中花蓮溪口之區域為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。而其所謂之保護措施則羅列14項，包含⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）及⑷除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）；另並規定配合措施為依臺灣東部區域計畫，將自然保護區編定為生態保護用地。為因應前開之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，花蓮縣政府並於74年1月2日以府建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，並劃定三處自然保護區範圍，分為⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域。其內容並包含保護措施有1.非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）。4.除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）。而系爭土地則位處花蓮溪口附近之自然保護區內，自應禁止其他建設行為。又「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自然保護區」係屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之「限制發展地區」，而所謂「限制發展地區」係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主關機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為」（頁189-194） 。自此以觀，系爭土地依據現行之「非都市土地使用管制規則」第6條第2項之規定，雖使用地類別編定為「風景區農牧用地」，仍須受依據「區域計畫法」所公告之「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制，而不得有任何開發之行為，自不得申請建造農舍，系爭土地誤編「風景區農牧用地」，並不生系爭土地即可興建農舍之效果，是該使用地類別之編定與農舍之興建無「相當因果關係」存在，至為顯明。又原告於本案中主張其申請取得建築執照後興建農舍，所投入興建成本等損害，乃緣自於花蓮縣政府未審查系爭土地有無禁、限建之法令規定，而誤准予核發建造執照，與花蓮地政事務所錯誤編定地目無相當因果關係，是原告依土地法第68條第1 項請求被告花蓮地政事務所損害賠償，應屬無據。

六、原告原主張被告花蓮縣政府違失部分為：核示監督花蓮地政事務所錯誤變更系爭土地使用地類別之疏失，及因土地利用編定管核疏失，致錯誤核發建築執照，但不包括事後之撤銷建築執照處分（頁167、269）。被告花蓮縣政府則以：使用地類別核准編定為風景區農牧用地，該編定行為本身未使原告財產價值有任何之減損或應增加而未增加之損害；且使用地類別編定為風景區農牧用地，並不生土地即可興建農舍之效果；且依非都市土地使用管制規則第6條第2項規定，使用地類別編定為風景區農牧用地，仍須受區域計畫法所公告之臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制，不得有任何開發行為等語置辯。故本案此部分之爭點，應在於：被告花蓮縣政府核發建造執照處分是否不法？原告取得建造執照後興建地上物是否受有損失？該損失與被告花蓮縣政府核發建造執照有無因果關係？原告請求國家賠償有無權利保護必要？如認原告得請求賠償，則其請求之數額若干為合理？茲敘述如下：

(一)被告花蓮縣政府因未查明系爭土地位於花蓮溪口自然保護區範圍內，係屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）所劃設之限制發展地區，以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源所必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，原不得申請建造農舍，花蓮縣政府卻於96年4月2日核發府城建執字第96A0192 號建造執造，其所屬公務員執行職務行使公權力時具不法性，應堪認定。

(二)按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。又國家賠償請求權之成立要件，須以公務員執行職務具有故意或過失之行為及人民之自由或權利受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。查被告花蓮縣政府核准系爭土地使用地類別編定，及依原告申請核給建造執照之行為，其性質均屬授益性之行政處分，並未使系爭土地有任何價值減損或喪失之情形，原告主張財產上損害係指投入興建農舍成本等損害，此並非被告花蓮縣政府核准地目編定及發給建造執照處分「直接」所生之結果。而原告於領得建照興建農舍完成後，即取得系爭建物所有權（僅係未取得使用執照致未能辦理保存登記），其財產權並未因此受有損害。且原告於系爭土地上建造完成地上物後，即經營民宿「海灣32行館」使用迄今（參頁241、242-243），該建物作為不動產之實體功能，並未因此而受有妨害，原告對於該建物之使用、收益及處分權亦未受到任何限制，原告雖主張該建物目前未取得使用執照，其市場交易價值可能減損，然該建物日後是否確定不得請領使用執照而受有經濟上損失尚屬不明，且該建物也未被拆除而喪失所有權，原告日後若受有損失，亦係緣自於被告花蓮縣政府事後撤銷建造執照之行為。換言之被告花蓮縣政府核准系爭土地地目編定及准許核發建造執照之行為，並無侵害原告財產，更與原告所指之財產損害無因果關係，依上開規定，原告自不得請求被告花蓮縣政府賠償損害。

(三)次按，國家賠償乃對人民權利之保護方法，權利保護方法可分為第一次權利保護方法（即稱為主要權利保護方法），所謂第一次權利保護方法乃指對於國家機關之違法行為，請求除去之行政救濟方法，第二次權利保護方法則指除去違法處分後，對於因此處分所生損害予以彌補，由國家賠償之方法實現。又人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，行政機關之違法行為經行政法院撤銷或命為作為後，人民仍受有損害，始得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟。亦即國家賠償制度僅是一種第二層次之救濟方法，並不能用來取代第一層次之救濟方法即行政爭訟制度。國家既然建立行政爭訟制度，使人民在受行政處分之違法侵害時得以利用並得在行政爭訟制度中請求具體的法規審查，以資救濟，則人民即首應循此第一層次之救濟方法除去其損害，如此種救濟方法尚有未足，再繼以第二層次之救濟方法請求國家賠償，以填補不足，始為正途。故在人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害，如得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，因故意或過失怠於請求，即不得訴請國家賠償。查原告不服花蓮縣政府98年03月06日府城建字第0980029665號函撤銷建造執照處分，提出訴願後，經內政部99年2月1日台內訴字第0980196531（案號：0000000000號）訴願決定駁回，原告不服提起行政訴訟，台北高等行政法院99年度訴字第723 號駁回原告之訴，原告不服提起上訴，最高行政法院100年度判字第2273 號以系爭土地之分區使用編定，於98年3月6日仍編定為「風景區農牧用地」，尚未回復為「風景區生態保護用地」，系爭建造執照之核發即無違反土地使用管制法令之情形，花蓮縣政府應不得以系爭建造執照之核發違反土地分區使用管制法令為由而撤銷建照，因而廢棄原判決，發回台北高等行政法院更為審理，台北高等行政法院 101年度訴更一字第28號判決撤銷訴願決定及原撤銷建造執照處分，被告花蓮縣政府不服提起上訴，該案雖未確定。然無論該案最終認定花蓮縣政府撤銷建造執照處分為合法，而駁回原告之訴，抑或認定前揭撤銷建造執照處分為違法，駁回花蓮縣政府上訴，前者因認定98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷建照為適法之行政處分，應僅有行政程序法補償之問題，後者因認定前揭撤銷建照為違法之行政處分，即無原告所生之損害發生，若花蓮縣政府事後衡量系爭建造執照核發有其他違法原因，並於酌量行政程序法第117條但書所列事項及第119、120 條規定後，認仍有撤銷系爭建造執照之必要，復行依法撤銷建造執照，才會有系爭建物喪失法律上合法地位而受拆除之危險，此際原告始有損害發生，然此亦屬行政程序法應否予以補償之問題，非屬國家賠償之範疇，本院無從審酌，原告宜循行政爭訟程序救濟。

七、綜上所述，原告主張因被告二機關違法之行政處分，而侵害其財產權利，為不足採，被告二機關抗辯地目編定及核給建造執照之行為，未侵害原告財產，尚屬可信。從而，原告依國家賠償法第2條第2項、第5 條、民法第185條第1項之規定，另對被告花蓮地政事務所依土地法第68條第1 項規定，請求被告二機關連帶給付1千6百萬元及自100年2月19日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，則假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。

八、本件判決之基礎已臻明確，因原告不得請求國家賠償，則其請求之數額若干為合理，無進一步探討必要。又原告主張其信賴花蓮縣政府核發之建照，投入興建成本，建造完成時，卻因花蓮縣政府撤銷建照，隨時面臨遭拆除之風險，且系爭建物不能合法之使用，為此請求原告興建系爭建物之費用作為損害額計算之依據；縱認請求興建系爭建物之費用為無理由，則原告至少受有因信賴核發建造處分，投入興建成本建造完成，卻因撤銷建照，使系爭建物由原本應為「合法建物」變成「不合法建物」，造成客觀價值減損，請求送請不動產估價單位，鑑定系爭建物若為合法建物，與現為不合法建物之價值落差，本院基於上述理由，亦未准原告此部分鑑定聲請，併此敘明。

九、綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰依民事訴訟法第78條，判決如主文。

臺灣花蓮地方法院民事庭