智慧財產法院行政判決

民國102年5月9日辯論終結

原告

雙子星有線電視股份有限公司

代表人

吳順德

訴訟代理人

鄭歆儒律師

複代理人

林心惠律師

訴訟代理人

葉恕宏律師

被告

經濟部智慧財產局

代表人

王美花（局長）

訴訟代理人

林紹鈞

訴訟代理人

陸淑華

參加人

社團法人台灣音樂著作權人聯合總會

代表人

蔡清忠

上列當事人間因有關著作權事務事件，原告不服經濟部中華民國101 年10月25日經訴字第10106112480 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人於民國99年8 月26日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5 項規定，公告「衛星電視及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」（下稱系爭使用報酬率）。案經原告及中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會等認台灣音樂著作權人聯合總會（下稱台灣音樂著作權人聯合總會）公告之系爭使用報酬率對其權益影響重大，分別向被告申請系爭使用報酬率之審議。嗣經被告依集管條例第25條第2 項規定，於99年10月13日將受理系爭使用報酬率審議之事項在該局網站公告，並經邀集參加人及原告等召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、12月22日及101 年4 月16日召開100 年第11次、第14次及101 年第4 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢，且作成系爭使用報酬率審定之處分，並以101 年4 月24日智著字第10116002081 號函將審議（下稱原處分）結果通知參加人、中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會與各申請人。原告對於系爭使用報酬率審議結果之處分中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率不服，提起訴願，，經訴願機關決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告等之財產權應受正當法律程序之保障，然被告於決定系爭使用報酬率前，卻未通知利害關係人節目製作業者（即節目託播商）與其他集管團體參與審議程序及表達意見，顯然違背正當法律程序原則，而屬違法處分應予撤銷：

⒈按司法院大法官釋字第409 號解釋及第488 號解釋，國家非經法定程序不得剝奪或限制人民基本權利，此為憲法正當法律程序原則之要求，是人民之財產權應受國家保障，法律規定之實體內容固不得違背憲法，法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範，如作成行政行為之前，應聽取權利人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，此為限制財產權之正當法律程序之體現。

⒉不論我國行政程序法有無明文規定，作成不利處分之行政機關應通知「利害關係人」陳述意見，惟該通知乃「正當程序原則」之基本內涵。解釋上，基於「利害關係人」與「處分相對人」均受不利處分作成之影響，其程序保障當不容有異，是基於憲法平等原則之要求，於現行法下，亦應類推適用行政程序法第102條規定，認作成不利處分之行政機關有通知「利害關係人」陳述意見之義務，以符大法官釋字第409號解釋與第488號解釋所揭櫫之正當法律程序。

⒊經查，本案之節目託播業者與同屬音樂著作之另外兩家集管團體均屬行政程序法第23條規定所稱之「第三人」，依同法第102 條規定應給予事前程序參與之機會，茲分述如下：

⑴節目託播業者部分：有線電視自製頻道託播節目之長年以來運作方式，皆由「節目託播商」就節目託播商端以光纖傳輸節目內容至有線電視系統業者，再由有線電視系統業者端公開播送節目至訂戶端之完整著作公開播送利用行為，是向來實務上，均係「節目託播商」逕行向參加人等著作權集管團體取得授權，有線電視系統業者並於與「節目託播商」所簽訂之契約中，要求該節目託播商提供其業已獲得權利人授權之證明文件，並保證其提供予有線電視系統業者公開播送予訂戶之節目，均已取得必要之授權，無侵害他人著作權之虞。準此，被告於作成原處分前，系爭使用費率之支付者尚未確定，究竟係向來支付系爭使用費率處分之節目託播商，抑或有線電視系統業者，從而，節目託播商是屬「將因程序之開始而法律上利益受影響者」，為行政程序法第23條規定所稱之「第三人」，應類推適用同法第102 條規定應給予事前程序參與之機會，以符大法官釋字第409 號解釋與第488 號解釋所揭櫫之正當法律程序。

⑵集管團體部分：系爭使用報酬率既屬音樂著作之共同利用態樣，本應邀請同屬音樂著作之三家集管團體一同參與審議，以利充分討論以建立收費基準，然被告卻未為之，逕作成101年4月24日函限制原告等之財產權，其程序實與大法官解釋第409號及第488號解釋所揭櫫之正當法律程序相悖：

①著作權係屬私權，利用人給付集管團體之使用報酬乃集管團體授權使用所管理著作財產權之對價，一經授權完成，利用人即有給付使用報酬之義務，從而著作權之授權利用及其使用報酬之多寡為著作權集體管理團體與利用人間之私法關係，原則上應由雙方洽商，並尊重市場機制決定，然而，使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，因此，利用人於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議，且「一旦集管團體公告之使用報酬率經利用人申請審議，集管團體對於使用報酬率之主控權已不再，依法轉由著作權專責機關審議決定。‧‧‧不問利用人對集管團體重新公告費率是否重新申請審議，著作權專責機關對於集管團體原訂使用報酬率之審議，可參考重新公告之費率，但不受其拘束，如認其有違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關仍得依第25條第8 項規定，禁止其實施。」職是，集管團體公告之使用報酬率經利用人申請審議，系爭使用報酬率之主控權依法轉由著作權專責機關（即被告）審議決定，得變更所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，且亦得禁止違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬，以符市場合理機制，以利智慧財產流通之立法目的。

②再者，由於我國存在多元集體管理團體的現象，如音樂著作部分即有三個集管團體，參加人、社團法人中華音樂著作權協會（下稱MUST），與社團法人台灣音樂著作權協會（下稱TMCS），致使利用人須逐一確認管理被利用著作之集體管理團體，且常有重複繳交使用報酬之感，因此，著作權集體管理團體條例第30條，賦予主管機關積極推動單一窗口的權限，並得基於集管團體的申請，由主管機關決定共同使用報酬率，以因應利用人長期因各家集管團體之收費標準不同，導致利用人洽談授權及支付使用報酬之困難，從而使主管機關不再僅限於過去審查的角色，更能積極決定使用報酬率，此為目前世界各國之趨勢，如目前香港的集體管理團體共計五個，其中僅香港作曲家及作詞家協會（Composers and Authors Society of Hong Kong Limited，以下簡稱CASH）管理音樂著作的授權業務；新加坡目前則有六個集體管理團體，亦僅新加坡作曲家與作詞家協會（Composers and AuthorsSociety of Singapore Ltd，以下簡稱COMPASS ）管理音樂著作的授權業務。再者，此單一窗口的權限，亦為各集管團體間之共識，此觀被告95年10月25日智著字第0956 003830號函釋可證。

③系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率，雖經被告邀集參加人及原告等召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、同年12 月22 日、101 年4 月16日召開100 年第11次、100 年第14次及10 1年第4 次著審會，作成系爭使用報酬率審定之處分，然系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率既屬音樂著作之共同利用態樣，本應邀請同屬音樂著作之三家集管團體一同參與審議，以利充分討論以磋商相同收費基準，主管機關更應積極決定使用報酬率，俾益利用人使用與建立合理之使用市場機制。從而，被告未依著作權集體管理團體條例第25條規定邀請同為管理音樂著作之其他集體管理團體參與，逕作成原處分限制原告等之財產權，其程序實與大法官解釋第409 號及第488 號解釋所揭櫫之正當法律程序相悖。

㈡原告等經營有線電視，係以廣播及電視方式表達意見，屬憲法第11條所保障之言論自由，惟被告逕為審定之系爭使用報酬率侵害原告等之言論自由，原處分所採取之方法所造成之損害（侵害原告等之言論自由）與欲達成目的（促進文化發展、智慧財產權流通）間顯失均衡，是悖於憲法第23條與行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則，應予撤銷：

⒈系爭使用費率係侵害原告等之經營自製頻道權利，係製播其所服務之經營地區或鄰近區域之地方特色節目，內容符合經營地區內民眾之利益及需求，以提供當地民眾知識、教育、正當娛樂及資訊，是屬為文化、教育或其他公益性之目的而利用，與一般商業性頻道有別，具準公益之性質，此觀有線廣播電視法第25條第3 項規定等規定自明。是本案言論自由與財產權之基本權衝突，應採強烈內容審查，當無疑義。

⒉再者，國內有線電視業者依有線廣播電視法第51條及有線廣播電視系統經營者收費標準規定，須依各地直轄市、縣（市）政府核准公告之收費標準，其收視費用係受費率管制，並須用以作為有線電視業者各項費用支出之來源，包括但不限於：管線鋪設、維護、用戶開發、客戶服務、電視頻道授權取得、主機等數位設備軟、硬體昇級、執照費用、人事成本、廣宣成本等，而每戶收取之服務費用，僅每月500 餘元，且無法轉嫁至消費者身上。從而，音樂著作之公開播送費用，姑不論是否應命非真正利用著作之有線電視業者負擔（原告堅持採否定見解），惟若被告濫用其審議決定權利，逕系爭使用費率採過高之比例，最終將轉嫁予收訂戶吸收侵害收視戶之權益，直接影響收視戶之續約收看意願，最終音樂著作之市場亦萎縮，有害著作權欲促進文化發展、智慧財產權流通之立法目的。

㈢「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公開播送行為性質相同，均同屬一完整而不可切割之公開播送行為，原處分卻無正當理○區○○○○○○○道」及「衛星廣播電視頻道」，逕訂定不同之收費對象及收費級距，顯然違反平等原則，應予撤銷：

⒈「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公開播送行為性質相同，同屬一完整而不可切割之公開播送行為，所謂「有線電視頻道」，係指有線電視系統業者將部分頻道節目出租予節目製作業者（即節目託播商），由節目製作業者製作節目後，透過光纖方式傳輸至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。又所謂「衛星廣播電視頻道」，則指衛星廣播電視節目供應事業將衛星節目訊號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。揆諸上開說明，可知無論是「有線電視頻道」抑或「衛星廣播電視頻道」，其節目之呈現，均係先由節目製作業者先製作節目後，再將節目傳送至有線電視業者，有線電視業者再將該節目傳送至訂戶端（即閱聽人）。所別者僅在於，有線電視頻道係以「光纖」方式傳送，衛星廣播電視頻道則係以「訊號下鏈」之方式傳送，故就二者將節目傳送至訂戶端之公開播送行為乙節，二者本質應屬相同，本於平等原則所揭「等者等之，不等者不等之」之內涵，自應為相同之處理。

⒉承前，既同屬一完整而不可切割之公開播送行為，支付此公開播送行為之使用報酬主體，不因是「有線電視頻道」抑或「衛星廣播電視頻道」，而有不同之處理。是基於平等原則所揭「等者等之，不等者不等之」內涵，從而同屬一完整而不可切割之公開播送行為，「衛星廣播電視節目」以「戶數」為收費級距，然「有線電視頻道」卻以「託播節目時數」為收費級距，此截然不同之收費級距標準，更顯證系爭處分無正當理由○區○○○○○○○道」及「衛星廣播電視頻道」，訂立不同之「使用報酬率」收費級距而形成差別待遇，顯與平等原則有違。

㈣MACT管理之音樂著作數量近年來並無顯著增加，且其管理之著作利用狀況亦未有明顯變動，有線電視系統自製頻道中之託播節目狀況亦無任何重大改變，是同為自製頻道託播節目之利用著作權類型，原處分卻無正當理由區別「節目託播商」及「有線電視業者」，逕訂定不同之收費對象及收費率，顯然違反平等原則，應予撤銷：

⒈參加人向節目託播商取得參加人授權所支付之授權費用，與原處分所訂使用報酬率有極大之差距。例如，以全頻授權之節目託播商「三聖、東方清、山立山、信大、天良公司、信盈公司、台藝、冠軍及蓬萊」為例，上述節目託播商實際支付予參加人之年度授權費用分別為新臺幣（下同）5 萬、10萬、25萬、20萬、40萬、60萬、10萬、25萬及10萬元，其收視戶戶數分別為74,159、233,250 、853,359 、1,051, 214、1,895,740 、1,949,320 、5,080,000 、5,000,000 及5,080,000 戶，以其年度授權費用除以收視戶戶數計算，上述節目託播商平均支付予參加人之實際授權費用僅約每戶每年0.2410元。另再以節目託播商於100 年度支付予參加人之授權費用計算（即「三聖、東方清、山立山及信大」等），亦僅約每戶每年0.395 元，均遠遠低於原處分所訂使用報酬率中之最接近全頻授權之級距，即「託播節目時數（有利用音樂者）每日12至24小時：每頻每戶0.7 元」之費率，換言之，原處分容許參加人向有線電視系統業者收取之報酬，幾乎達其過去向節目託播業者收取之報酬三倍之高，顯不合理。

⒉被告作成原處分時未詳查集管團體過去向節目託播業者實際收取之授權金額，與所管理之音樂著作數量有無增減及管理著作利用狀況等因素，率爾作成大幅調高參加人「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率之原處分，顯然違背上開集管條例及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」所揭櫫之「集管團體所管理之著作財產權數量」、「利用之性質及數量」、「利用人因利用著作所獲致之經濟上利益」等審酌要項，實屬裁量怠惰。再者，有線電視頻道亦有以跑帶方式傳送節目，此節與公開播送行為完全無涉，被告竟未查逕將此一不屬公開播送行為亦列為收費範圍，足證被告於做成系爭使用費率之決策過程存有重要事項漏未斟酌，實已構成裁量怠惰。

⒊參加人管理之音樂著作數量近年來並無顯著增加，且其管理之著作利用狀況亦未有明顯變動，有線電視系統自製頻道中之託播節目狀況亦無任何重大改變，是姑不論強令非真正使用者之原告等支付使用報酬率，前後二時之使用報酬率亦應相同。然本件原處分審議結果，卻未查上開情事，違反平等原則之內涵，相同利用性質之「有線電視台（有線電視自製頻道）」亦應相同處理之法理，反而率爾作成大幅調高參加人「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬率之原處分，顯有不當。是系爭處分無正當理由，區別「節目託播商」及「有線電視業者（即原告等）」，訂立不同之「使用報酬率」而形成差別待遇，顯與平等原則有違。

㈤集管條例授權集管團體或專責機關訂立使用報酬率之目的，在於使著作之利用人就其利用行為支付著作人一定之報酬以鼓勵創作。遽系爭處分逸脫授權目的，竟以「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」為報酬給付義務之義務人而形成「雙重收費」之情形，顯有裁量濫用之違法，應予撤銷：

⒈按集管條例第24條第1 項、第25條第1 項、同條第4 項規定，集管條例係授權集管團體或著作權專責機關，就其管理之著作財產權之利用型態，訂定使用報酬率。易言之，集管團體或專責機關應就著作之真正「利用人」、「利用範圍」、「利用時間」、「利用次數」及所利用之「質量」等因素綜為判斷後，據以訂立報酬率，始為適法。

⒉經查：於「有線電視自製頻道」之製播過程中，節目內容之決定者，乃「節目供應事業」（即節目託播商），至有線電視系統業者於公開播送之過程中，僅提供平台予節目託播商播放節目，對於節目內容要無置喙餘地。易言之，有線電視系統業者對託播節目是否使用音樂著作，使用音樂著作之來源、質量、時間、次數等事項，均無知悉，亦無從計算，是音樂著作之利用人當屬「節目供應事業」甚明。揆諸上開集管條例立法意旨，集管團體及專責機關（即被告）自應詳查真正之著作利用人而訂立使用報酬率，始為適法。詎其未遑詳查，逕課「非」著作利用人之有線電視系統業者給付使用報酬之義務，於法自有未洽。何況，系爭處分之決定，無異使集管團體得就同一著作之同一使用行為，可向「節目供應事業」及「有線電視自製頻道」雙重收取報酬，其違法之處至臻顯然。

⒊又所謂「有線電視自製頻道」多指有線電視系統業者將部分頻道節目時段出租予「節目託播商」，由「節目託播商」製播節目後透過光纖方式傳輸至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端，此為一完整而不可切割之公開播送行為；此與衛星廣播電視節目供應事業將衛星節目訊號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端之公開播送之行為，本質上並無二致，均屬公開播送行為。

⒋從而，關於衛星電視頻道之使用報酬費率，被告均於審議通過之使用報酬費率項下備註「本項費率包含自衛星廣播電視節目供應事業提供節目及（或）廣告至家庭訂戶收視之全程各階段公開播送行為所生使用報酬之總額」。揆諸上開記載，可見衛星頻道供應事業所支付之報酬，包括自衛星廣播電視節目供應事業提供節目及公開傳輸至訂戶端之「各階段」公開播送行為。節目託播商既與衛星廣播電視節目供應事業，均屬一完整而不可切割之公開播送行為，已如前述，然有線電視自製頻道節目託播商卻未如衛星廣播電視節目般，於使用費率欄備註該費率所涵蓋之利用行為範圍，原處分亦未記載參加人如依過往實務向節目託播商收費後，是否仍得依該費率向原告等收費，更未記載如原告依該審議後之費率繳費予參加人後，參加人是否仍得另向節目託播商收費，亦未記載該費率所涵蓋之利用行為範圍，基於明示其一排除其他之法理，系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率既未載明概括授權範圍究為一段式，抑或兩段式，則甚難排除參加人日後可能復就同一利用行為再向節託播商請求給付使用費率，形成「雙重收費」之情形，顯有裁量濫用之違法，應予撤銷。

⒌況以現行實務上，有線電視系統業者與節目託播商所簽訂之時段租賃合約，均會要求節目託播商需事前取得各音樂仲團（如參加人）之授權，亦即在實務授權面，參加人如已向節目託播商收取授權費用，再依據被告所審議之使用報酬費率向原告收費，所造成「雙重收費」之不合理情形灼然至明。

㈥本案被告作成系爭使用報酬率之程序，存有重要事項漏未斟酌、復未依正當法律程序通知利害關係人參與審議程序及表達意見、更參考與本案無關之因素等情，顯證被告作成原處分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之違法情事及不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，實已構成裁量怠惰與裁量濫用，原處分應予撤銷：

⒈按依大法官釋字第553 號解釋理由書所示，司法審查行政機關所為之行政行為時，應援上開大法官所揭示等要項予以詳盡審查。又按集管條例第24條第1 項、經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件，所定作業程序第3 點規定，被告於審查使用報酬率時，自應詳就協商結果或利用人之意見、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益、管理著作財產權之數量、利用之質及量等因素綜為考量後而為決定，始為適法。

⒉經查，原告等之財產權應受正當法律程序之保障，然被告於決定系爭使用報酬率前，卻未通知利害關係人節目製作業者（即節目託播商）與其他集管團體參與審議程序及表達意見，是系爭決策過程顯然未踐行正當法律程序所要求之程序參與權，未遵守司法院大法官釋字第553 號解釋所揭櫫之要件，是原處分具裁量怠惰，應予撤銷。又查，被告於作成系爭處分所定使用報酬率，卻未查有線電視系統託播節目對參加人音樂之使用並無重大改變，遽為所定之費率，與長年以來參加人向託播業者收取報酬相較，相差近三倍之多，是被告作成原處分時未詳查集管團體過去向節目託播業者實際收取之授權金額，與所管理之音樂著作數量有無增減及管理著作利用狀況等因素，率爾作成大幅調高參加人「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率之原處分，顯然違背上開集管條例及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」所揭櫫之「集管團體所管理之著作財產權數量」、「利用之性質及數量」、「利用人因利用著作所獲致之經濟上利益」等審酌要項，實屬裁量怠惰。

⒊再查，原告等經營有線電視，得將部分頻道節目時段出租予「節目託播商」，即由節目製作業者製作節目後，透過光纖方式傳輸至有線電視業者端，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。從而，原告等至多僅屬提供廣播及電視等節目之系統台（平台），被告卻將與原告營業項目無關之「利用音樂著作」之型態納入考量，遑論更未如其他音樂著作之集管團體般細分利用音樂之態樣，更未考量自製頻道，多係提供當地民眾知識、教育、正當娛樂及資訊，是屬為文化、教育或其他公益性之目的而利用，究與一般商業性頻道有別，從而被告作成復逕向非真正利用人之原告等收取使用報酬之原處分，實有不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，已構成裁量濫用。

⒋由經濟部訴願案號Z000000000經濟部卷宗中，被告著作權審議及調解委員會101 年第4 次會議資料「有線電視99年付費金額對照表」、「有線電視自製頻道99年節目託播廠商平均付費金額計算表」及「99年有線系統業者自製頻道向參加人申請公播廠商統計表」等資料可知，其中「有線電視99年付費金額對照表」係由參加人提供之「有線電視自製頻道99年節目託播廠商平均付費金額計算表」節錄製成。觀諸此二附件資料，雖洋洋灑灑載有「純玲」、「海妮雅」、「東泰」、「東山」、「山鄉傳播」、「優德濟世」、「龍骨苓」、「凰恩」、「雙虎苓」、「百茂」、「謝芳諭」、「新北」等約27家自製節目廠商，惟查附件11第4 項「優德濟世」、第5 項「龍骨苓」、第6 項「凰恩」、第7 項「雙虎苓」、第16項「東山」、第18項「山鄉」、第19項「聖旺」、第22項「百茂」、第23項「黃美月」、第24項「謝芳諭」、第26項「新北」，均未與該資料所載之系統台簽約，尤有甚者，僅有附件11第12項「桐瑛」、第15項「東泰」、第27項「愛鄉」等確實有與原告合作之系統台簽約。由上開事證足證參加人將非屬原告所簽約合作之自製節目託播廠商之資料作為決定系爭使用費率之資料，被告卻未詳查逕將上開不實資料納為著審會101 年第4 次會議資料中，顯證被告作成原處分時參考與本案無關之因素，有不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，實已構成裁量濫用，原處分應予撤銷。

⒌而系爭使用費率之所以突然改向有線電視業者收取，係因參加人表示有線電視業者不會變動，因請使用費由本會向地方有線電視收取，此觀參加人於101 年3 月19日（101 ）台樂全忠字第1010041 號函說明第三點內容：「由於租用頻道業者，經常異動，而系統台不會變動，有無『和尚會流動，而廟不會流動』，因請使用費由本會向地方有線電視收取」等語自明。惟綜觀集管條例及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則，未有隻字片語提及制定使用費率，或審議費率時需考量「市場規模龐大、經營狀況穩定、簡化授權」等要件，參加人卻竟以法律所無明文之要件作為決定系爭使用費率處分之基礎，就其明知並認同節目託播廠商為實質利用人這一點略而不論，被告身為主管機關卻未查逕之納為審定系爭使用報酬費率之考量因素，且更堂而皇之地執此作為處分合法之抗辯理由，足證被告於做成系爭使用費率之決策過程僅屬形式存有重要事項漏未斟酌，實已構成裁量怠惰，原處分應予撤銷。

⒍綜上所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託播節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為高達三倍之多之使用報酬率，亦未依正當法律程序通知利害關係人節目製作業者（即節目託播商）與集管團體參與審議程序及表達意見，亦屬決策過程應遵守之法律程序卻未遵守，是被告作成原處分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之情事；被告復將與原告營業項目無關之「利用音樂著作」之型態納入考量，亦具不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，均已構成裁量怠惰與裁量濫用，應予撤銷。

㈦被告就「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率部分，應作成如附表所定使用報酬率之處分：

⒈於衛星廣播電視節目供應事業透過有線廣播電視系統經營者公開傳播之情形，乃係由「節目供應事業」就衛星廣播電視節目之公開播送所需之使用報酬，向著作權集體管理團體為給付，此為授權實務上長久之慣行乙節已如上述，是原告本無給付報酬之義務。惟如鈞院認為原告有給付義務，則依據實務慣例，並參酌利用人因利用著作所獲致之經濟上利益、管理著作財產權之數量、利用之質及量等因素，應以附表所載之使用報酬率為合理。

⒉惟承前所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託播節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為高達三倍之多之使用報酬率，亦未依正當法律程序通知利害關係人節目製作業者（即節目託播商）與集管團體參與審議程序及表達意見，亦屬決策過程應遵守之法律程序卻未遵守，是被告作成原處分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之裁量濫用情事；被告復將與原告營業項目無關之「利用音樂著作」之型態納入考量，亦具不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，均已構成裁量怠惰與裁量濫用，並致原告經濟上利益受有損害，顯已違背作成特定內容處分之義務。原告訴請鈞院命被告作成如附表所定使用報酬率之處分，應有理由。

㈧被告召開著作權審議及調解委員會（下稱著審會）審議使用報酬率時，與會之著作權審議及調解委員會委員（下稱著審會委員）之發言與意見多屬建議性質，且被告作成使用報酬率之決定未根據充分具體事證，亦無從得知做成使用報酬率之立論基礎為何。從而，被告對於如何做出「託播節目時數（有利用音樂者）每日12-24hr ，每頻每戶0.7 元、每日6-11hr，每頻每戶0.5 元、每日1-5hr ，每頻每戶0.2 元」處分之過程與計算式均未盡說明義務，是被告作成系爭公開播送概括授權使用報酬率使用報酬費率之程序有違「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集管團體使用報酬率案件作業規定」第3 點所揭櫫之「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」，作成原處分違法。

㈨我國著作權法第3 條第1 項第7 款前段之公開播送，係指基於特定人或特定之多數人同時直接收聽或收視為目的，以有線、無線之廣播或其他類似之方法，向不特定人或特定之多數人為無範圍、無差別性地傳送傳達著作內容。從而，有線電視業者接收之目的並未直接觀看，係將解碼後之節目傳輸至直接收聽或收視戶端，僅屬「供一般公眾接收訊號之傳輸」之前置傳輸行為，其地位與衛星相同，均屬分擔原公開播送之中繼站性質，仍屬「原播送人」，是有線電視業者將自衛星接收之訊號傳送出去之行為，屬著作權法第3 條第1 項第7 款前段之原公開播送。被告亦已發現過去將有線系統業者解釋成公眾乃錯誤之解釋，是召開101 年第8 次著審會議，擬就變更函釋後可能涉及之相關問題予以討論，且被告更自承有線系統業者並非公眾，與公開播送要件有間，是將節目訊號上鏈至衛星，傳送至直接收看之最終用戶端，係屬一整體不可分割之公開播送行為。而所謂「有線電視頻道」，係指有線電視系統業者將部分頻道節目出租予節目製作業者（即節目託播商），由節目製作業者製作節目後，透過光纖方式傳輸或以跑帶方式送至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。又所謂「衛星廣播電視頻道」，則指衛星廣播電視節目供應事業將衛星節目訊號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。揆諸上開說明，可知無論是「有線電視頻道」抑或「衛星廣播電視頻道」，其節目之呈現，均係先由節目製作業者先製作節目後，再將節目傳送至有線電視業者，有線電視業者再將該節目傳送至訂戶端（即閱聽人）。所別者僅在於，有線電視頻道係以「光纖」方式傳送，衛星廣播電視頻道則係以「訊號下鏈」之方式傳送，故就二者將節目傳送至訂戶端之公開播送行為乙節，二者本質應屬相同，自應為相同之處理。

㈩綜上所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託播節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為高達三倍之多之使用報酬率，且被告如何做成系爭使用費率之過程與計算式，完全付之闕如，堪認系爭著審會之審議過程僅徒具形式；更遑論未查參加人所提供「99年度有線系統業者自製頻道向參加人申請公播廠商統計表」所列之近27家自製節目託播廠商中，僅約寥寥三家為原告之簽約廠商，被告卻未查逕將之全部內容納為決定系爭使用費率之參考資料，顯證被告作成原處分時參考與本案無關之因素，更未確實依集管條例及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則作成原處分，有不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，實已構成裁量怠惰與裁量濫用，原處分應予撤銷。被告所為之原處分及訴願機關所作為之訴願決定違法不當，侵害人民權益，原告爰聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均應撤銷。⒉被告應就「有線電視台（有線電視自製頻道）」公開播送概括授權使用報酬率部分作成如附表所定使用報酬率之處分。

三、被告則以：

㈠程序部分本案原告起訴狀所載訴之聲明一，訴請將原行政處分及訴願決定均應撤銷，惟被告作成系爭行政處分之使用報酬率審議結果係包含「衛星電視台」及「有線電視台」兩大部分，經查原告僅對於被告作成系爭行政處分中「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率不服，提起訴願，並未就系爭處分「衛星電視台」之審議決定提起訴願，此部分既然未經依法提起訴願，原告就此部分為訴之聲明，自與行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟之要件有違，程序應予駁回，合先敘明。

㈡實體部分

⒈原告稱被告未通知節目製作業者（節目託播商）與其他集管團體參予審議程序及表達意見違反正當法律程序原則及侵害其言論自由等情，說明如下：

⑴系爭處分是原告等針對參加人所公告之使用報酬率提出申請審議之結果，與其他集管團體並無關連，故並無邀請其他集體管理團體參與之必要。且依集管條例第25條第1 項規定，利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向被告申請審議，也因此才有本案之發動。如原告對於其他集管團體相同利用型態之費率有異議時，應另案向被告提出申請，而非要求被告在審議本案之過程中邀請其他集管團體一起討論，基此，被告並無原告所稱違反正當法律程序原則等情。

⑵縱被告未邀請節目製作業者（節目託播商）與其他集管團體參與審議，惟於審議過程中原告若認有需要邀請節目製作業者（節目託播商）與其他集管團體提供意見，亦可向被告提出申請或提供相關資料予被告，惟原告於系爭費率案審議過程中，並未提出。且被告於審議過程中，已依據原告及參加人雙方所提供之相關資料及意見、並衡酌利用市場之情況、利用之質、量、集管團體所管理之著作財產權數量及參酌其他同類集管團體之使用酬率等因素而作出之行政處分，此有原卷所附歷次開會通知、會議資料及原處分書附卷可稽。加以節目託播商之性質，所涉之著作權問題，亦為被告所清楚掌握，其是否出席，並不影響市場上授權付費之關係。又被告係依據集管條例之規定由原告等提出申請，最終作成之系爭處分，並無涉及侵害原告之言論自由，更遑論有原告所稱被告審議結果侵害其言論自由等情，原告任意指謫，顯無理由。

⒉原告所稱「有線電視台頻道」（有線電視自製頻道）及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作公開播送行為，屬一完整而不可切割之公開播送行為，逕訂定不同收費對象及收費級距，違反平等原則等情，容有誤解，說明如下：

⑴依著作權法第3 條第1 項第7 款之規定，有線電視業者基於使公眾直接收視之目的，利用線纜將電視信號播送至訂戶端，不論其播送之電視信號是否自第三人處接收或由何人製作，均構成前揭著作權法所定之「公開播送」之利用行為，故有線電視業者即屬公開播送之利用人。同理，衛星電視台將節目訊號上鏈至衛星再下鏈至有線電視系統頭端之行為，已將聲音及影像傳送至特定多數人（有線電視系統業者），係屬公開播送之行為；而有線電視系統業者接收衛星電視台傳送之訊號後，利用其線纜系統將訊號再傳送至家用戶之行為，亦構成另一公開播送行為；是以，衛星電視台及有線電視台（有線電視系統業者）均為公開播送行為人，本應向著作財產權人或其授權之集管團體洽取授權並支付使用報酬，方屬合法利用。

⑵查衛星電視台公開播送之節目，多經由有線電視系統業者接收訊號後，再由其傳送至一般家庭訂戶，是中間會經過二段之傳送過程，亦即構成兩個公開播送之行為。但有線電視自製頻道中之節目係直接由系統業者頭端傳送至之家用戶，中間並未經過其他傳送階段自始僅有單一之公開播送行為，與衛星電視台透過有電視系統播送之情形不同。是以，原告所稱「有線電視台頻道」（有線電視自製頻道）及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作公開播送行為，屬一完整而不可切割之公開播送行為，是對著作權法中公開播送之法律性質誤解所致。至於二階段公開播送之授權，有線電視系統業者就其傳送訊號至家用戶之公開播送行為，無須再另支付使用報酬予MCAT，此乃參加人與利用人雙方於實務操作上合意之授權模式（市場協議及商業談判之結果），被告尊重雙方協議及現行市場秩序，爰於審議參加人衛星電視台費率時，予以維持，而有線電視系統業者仍係著作權法上認定之公開播送行為人，無關付費與否。

⑶另外，參加人與有線電視系統業者就「有線電視自製頻道」播送之節目部分，市場實務上無上述明確之協議，MCAT過去雖亦曾向自製頻道託播廠商收費，但係因有線電視系統業者拒絕支付使用報酬予參加人，並強制要求託播廠商上架前必須取得完整授權，否則將不予上架，託播廠商為求順利上架，遂由其代付有線電視系統業者之公開播送使用報酬費，此乃有線電視系統業者係利用其市場優勢地位，強制要求託播廠商於上架前取得完整授權，雙方並無由節目託播廠商統一付費之合意，且衛星電視台是屬市場規模龐大、經營狀況穩定且領有衛星電視執照之公司，由其統一支付公開播送使用報酬予參加人並無不便，亦有簡化授權之效。然查有線電視自製頻道上架之節目託播廠商通常係個人或小公司，營運狀況極不穩定，如收益無法支撐其營運，隨時可能退出有線電視自製頻道，而由其他廠商接替，因此在節目託播廠商變動頻繁之情形下，如果要求參加人向製作節目個案的託播廠商收費，可能導致授權成本增加之不利影響。而有線電視台自製頻道節目託播商，僅負責節目之製作，公開播送則由有線電視台業者為之，並不涉及公開播送行為，如強令其負擔付費之義務，亦無法律上之正當依據。

⑷綜上，被告於審酌有線電視自製頻道節目託播廠商之經濟地位及所涉及之法律行為具有本質上的差異，認為其與衛星電視台之經營狀況有明顯落差且不穩定，故有線電視台（有線電視自製頻道）公開播送費率不宜參照MCAT衛星電視台費率架構及適用範圍，認由有線電視台業者負擔支付使用報酬，並考量市場機制及實務現狀與原告及參加人雙方所提供意見，審定相關費率，並未違反平等原則，原告之指摘顯屬誤會。

⒊原告稱被告審定之有線電視台自製頻道費率為參加人過去向節目託播廠商收取之使用報酬三倍，在使用參加人音樂之情形並無重大改變卻調高費率等情一節：查原告所列舉之「三聖、東方青…」等利用人，並非在有線電視自製頻道上架之節目託播廠商，而係經營衛星電視台之利用人，應適用衛星電視台費率，與系爭有線電視台自製頻道之費率無涉。因此以「三聖」等衛星電視台支付金額作為比較基礎，主張審定費率過高，顯係錯誤之類比。

⒋原告稱以「非著作利用人」之「有線電視台自製頻道」為報酬給付義務之義務人而形成「雙重收費」，及訂立不同之收費級距有違平等原則等情，是誤解法律，說明如下：

⑴按有線電視自製頻道為有線電視系統業者以自己名義經營之頻道，該頻道內各時段節目不論係由系統業者自行製作或他人製作，最後均由有線電視系統業者決定後，自系統業者之頭端播送至訂戶，僅有單一之公開播送行為，自應由從事公開播送之利用人即有線電視系統業者就自己之利用行為支付使用報酬，前已敘明。因此，參加人本即依系爭費率向原告收取使用報酬，而非向節目託播廠商收費，並無原告所稱形成重複收費之可能，原告對此顯有誤解。

⑵有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」收費級距部分，原告亦於審議過程中向被告提出建議之收費級距，其後，參加人亦於101 年3 月19日以（101 ）台樂權忠字第1010041號函復被告其建議之有線電視自製頻道收費級距，可見原告與參加人均建議採行收費級距之方式訂定費率（雖然兩者建議之費率不同），因此被告認於費率適用上，尚屬便捷，故參考原告與參加人建議之級距，決定有線電視自製頻道之收費費率，並無原告所稱違反平等原則。

⒌有關原告向貴院聲請命被告提出101 年4 月16日101 年第4次著審會之委員發言詳細紀錄、相關資料（如錄音光碟）部分，應屬政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定「政府資訊如屬機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之情形，應不予提供，理由如下：

⑴依據法務部法律決字第10200013130 號函釋，按政府資訊公開法第18條第1 項第3 款，參其立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾，合先陳明。

⑵依據著作權集體管理團體條例第25條第4 項規定，被告就利用人申請審議集體管理團體使用報酬率案件時，應諮詢著審會之意見，惟作成系爭處分者仍屬本局之權責。由於著審會會議決議係採共識決，即依據與會委員共同討論後，所為之決議，故著審會會議紀錄亦僅記載決議。因此，與會委員能秉公發言不受干擾，極為重要，會議紀錄雖僅為該次議案之過程，惟倘若將會議錄音檔予以提供即形同公開，除將造成各與會委員遭受攻訐、不當關切而生困擾外，亦恐將影響日後著審會會議運作之公正性及客觀性。同理，若傳喚著審會委員章忠信，亦將同樣造成與會不同意見之人遭受攻訐而生困擾，故被告參照法務部前開函釋意旨，避免影響著審會議運作，爰不予提供。

⑶綜上，有關參加人有線電視自製頻道節目使用報酬率之處分，係參考參加人及申請人建議之收費級距、目前實務收費金額、利用人產業規模及音樂利用情形等因素，審定本項費率，並無計算公式。被告作成系爭費率處分即已參照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」原則，依個案件性質，綜合考量多項因素，並無違法之處。並聲明駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為：

㈠系爭自製節目公開播送使用報酬率應向何人收取？被告審定系爭使用報酬費率之程序是否合法，及系爭使用費率之數額應訂多少始符市場機制？

㈡被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，是否違反行政程序法第102 條、著作權集體管理團體條例第25條規定？

㈢原處分所訂定之系爭使用費率，是否侵害原告之言論自由，而有違反憲法第23條、行政程序法第7 條之比例原則？

㈣原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」而訂定系爭使用費率，是否違反平等原則？

㈤原處分區分「節目託播商」與「有線電視業者」而訂定系爭使用費率，是否違反平等原則？

㈥原處分關於「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，有無「雙重收費」情形，而濫用裁量權？

㈦被告就作成原處分之程序，有無依據著作權集體管理條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌？有無裁量怠惰與裁量濫用之情形？

㈧被告應否就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率部分，作成如起訴狀附表所示之使用報酬率的處分？

五、本院得心證之理由

㈠按「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。... 」、「第1 項之使用報酬率，應公告供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿30日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同。」；「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。」、「著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。」、「著作權專責機關受理第1 項之申請後，得令集管團體提出前條第1 項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。」、「著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。」、「第1 項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。」、「前項經決定之使用報酬率，自實施日起3 年內，集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。但有重大情事變更者，不在此限。」、「第6項及前項之審議決定，應於著作權專責機關之網站公布。」分別為集管條例第24條第1 項、第5 項及第25條第1 、2 、3 、4 、6 、7 、9 項所明定。又原處分機關受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件，訂有作業程序，該作業程序第3 點規定審議時應參照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」，宜審酌下列因素：一、集管團體與利用人協商之結果或利用人之意見（例如：現行市場費率、過去費率的變化情形、就新興之利用型態得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率）；二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益（例如：利用人因利用著作所負擔之成本、考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性）；三、集管團體所管理之著作財產權數量；四、利用之性質及數量（例如：利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較、費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當、其他集管團體之使用報酬率；五、其他（例如物價指數之變動、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當等）。

㈡按本件參加人前於99年8 月26日依集管條例第24條第5 項規定，公告「衛星電視及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」，嗣本件原告及中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會等認台灣音樂著作權人聯合總會公告之系爭使用報酬率對其權益影響重大，乃分別向被告申請系爭使用報酬率之審議，其後經被告依集管條例第25條第2 項規定，於99年10月13日將受理系爭使用報酬率審議之事項在該局網站公告，並邀集參加人及原告等召開意見交流會後，依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、12月22日及101 年4月16日召開100 年第11次、第14次及101 年第4 次著作權審議及調解委員會，針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢，並作成系爭使用報酬率審定之處分。由於本件原告僅對系爭使用報酬率審議結果之處分中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率不服，並於遭訴願機關決定駁回後，向本院提起本件行政訴訟。是本件本院所審理之範圍，僅限於有線電視台（有線電視自製頻道）部分，不及於衛星電視部分，合先敘明。

㈢按所謂有線廣播電視，乃指以設置纜線方式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽者；而所謂有線廣播電視系統，則指有線廣播電視之傳輸網路及包括纜線、微波、衛星地面接收等設備；至所謂有線廣播電視系統經營者，則指依法核准經營有線廣播電視者。上開定義，分別為有線廣播電視法第2 條第1 、2 、3 款所明定。次按有線廣播電視之籌設、營運，應申請中央主管機關許可，而有線廣播電視系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者，其訂戶數合計不得超過全國總訂戶數三分之一，亦不得超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一，而有線廣播電視經營地區之劃分及調整，則由中央主管機關會商當地直轄市或縣市政府審酌行政區域、自然地理環境、人文分布及經濟效益後公告之，上開意旨，復為同法第21條第1 項第1 款、第2 款前段，第18條及第32條所明定。由是可知，有線電視系統業乃屬特許事業，且其經營區域、規模，亦有特殊限制，準此以解，在特定經營區域內，有線電視系統業者應屬寡占事業，而在特定經營區域內，倘節目託播商欲對收視戶或有線電視訂戶公開播送節目內容，除非其本身同時為有線電視系統業者，否則均須透過該特定區域內之有線電視系統業者為公開播送行為，若有線電視系統業者不予播出，則節目託播商即無法將其節目內容向收視戶播送，就此部分而言，有線電視系統業者握有決定是否為公開播送之權。經查，本件原告為有線電視系統業者，據其所述，除自製頻道節目之外，其主要係提供頻道作為節目託播廠商播送節目之平台，準此，不論係原告自己自製之節目抑或係節目託播廠商託播之節目，能決定是否為公開播送之行為以及實際實施公開播送之行為者，均為原告，殆無疑義。

㈣系爭自製節目公開播送使用報酬率應向何人收取：本件原告並不否認以往參加人等集管團體均係向節目託播商收取公開播送之費用，而依被告所述，其原因在於有線電視系統業者拒絕支付使用報酬予參加人，並強制要求託播廠商上架前必須取得完整授權，否則將不予上架，託播廠商為求順利上架，遂由其代付有線電視系統業者之公開播送使用報酬費，此乃有線電視系統業者利用其市場優勢地位，強制要求託播廠商於上架前取得完整授權，實際上雙方並無由節目託播廠商統一付費之合意。承前所述，在節目託播商委託有線電視系統業者播放節目時，是否公開播送該節目，有線電視系統業者有決定之權，並非節目託播商交付節目，有線電視系統業者即負有必須同意播放之義務，是以，真正決定為公開播送之行為人，應該係原告，而非節目託播商。蓋依有線廣播電視法規定，有線電視系統業乃特許行業，在資源有限而進入市場有其困難度與侷限性等情況下，透過此一系統而為公開播送行為自非人人可為。準此，有關公開播送使用報酬，自應向原告收取，始符實際運作實情。原告雖辯稱國內有線電視業者依有線廣播電視法第51條及有線廣播電視系統經營者收費標準規定，須依各地直轄市、縣（市）政府核准公告之收費標準，而其所收取之費用須用以作為有線電視業者各項費用支出之來源，且無法轉嫁至消費者身上，從而，音樂著作之公開播送費用，不應由有線電視業者負擔云云。惟查：

⒈所謂公開播送者，係指基於公眾直接收聽或收視為目的，以有線電、無線電或其他器材之廣播系統傳送訊息之方法，藉聲音或影像，向公眾傳達著作內容，由原播送人以外之人，以有線電、無線電或其他器材之廣播系統傳送訊息之方法，將原播送之聲音或影像向公眾傳達者，亦屬之，此為著作權法第3 條第1 項第7 款所明定。本件原告乃實際上為公開播送之行為人，且係有權決定是否為公開播送行為之人，節目託播商所託播之節目，倘原告拒絕播送，實際上節目託播商將無法為公開播送行為，換言之，不論節目託播商其所託播之節目內容是否使用集管團體會員之著作，只要原告拒絕播送，節目託播商將無法遂行公開播送之行為，是以，就公開播送之行為而言，其費用之支付，自應由為實際公開播送者支付。固然，使用集管團體會員著作者乃節目託播商，而節目託播商將節目委託原告公開播送，亦係節目託播商託播節目之本意，是以，從此一面向而言，似乎係節目託播商為公開播送行為，而原告為公開播送行為亦不違託播商之本意。然因公開播送之行為必須借助原告之系統始能完成，而藉由此一系統之硬體設施對公眾所為之傳達聲音或影像過程，即符合前開著作權法對公開播送行為所設之定義，是以，實際實施此一公開播送行為者自應就其公開播送行為負擔使用報酬。

⒉原告將其對收視戶所收取之費用，與其應向節目託播商所收取之託播費用（詳後述）混為一談，主張其向收視戶收取之費用均受縣市政府規範，其既無法將使用報酬費用轉嫁收視戶，集管團體自不得向原告收取使用報酬云云。惟查，原告向收視戶收取費用，乃係其向收視戶提供影音節目服務之對價，收視戶並未為公開播送行為，此一公開播送之使用報酬自不得向收視戶收取，是以，自無所謂轉嫁問題，倘原告將此部分費用分攤在收視戶所繳交之費用中，從使用者付費原則以觀，其費用結構並不合理。據此延伸，由於原告所以為公開播送行為，係受節目託播商之委託，而原告所為之公開播送行為，不僅不違節目託播商之本意，且係原告與託播商間契約權利義務內容之履行，是以，從使用者付費原則以觀，實際上應支付此筆費用者，似應為意欲公開播送節目內容之託播商，然因實際決定是否為公開播送行為且實際執行者乃原告，對集管團體而言，直接向實際為公開播送行為者收取使用報酬乃最符合事實，至於原告於繳納此一費用後，仍可將此一費用轉而向託播商收取，或於接受託播時即一併計入託播費用中，亦即將所謂使用報酬「轉嫁」（實則並非轉嫁，而是名實相符之使用者付費）予託播商，最終仍未損及原告權益。類此收費方式，並非原告此種有線電視系統業獨然，於伴唱業者提供場所、歌曲供消費者演唱之業務型態，有關消費者公開演出之費用部分，亦係由伴唱業者計入消費者之費用中，再由伴唱業者繳交予集管團體，所以採此種收費方式，乃在於消費者往來人數眾多，不惟事實上無法於演唱歌曲之前先向集管團體取得許可，預先繳納使用報酬，消費完畢後集管團體亦無從向消費者追繳使用報酬，是以採取就源扣繳原則，先由伴唱業者向消費者收取，再將此部分費用支付集管團體；此外，又如所謂汽車燃料費隨油徵收等之倡議亦係基於相同觀點，代收業者僅係基於代收轉付地位，不能因此即認為係額外增加代收業者之費用。本件原告既係有線電視系統業者，於特定區域內居於寡占地位，對於節目之公開播送與否具有決定之權，而除系統業者自製節目外，外製節目之節目託播業者其業務大小有別，有長期經營或偶而為之者，或有跨區託播者，甚至有公司與個人經營型態者，不一而足，此類業者於託播節目前未必均能先向集管團體繳納使用報酬，倘集管團體僅能在公開播送後始與託播業者接洽收取費用，其難度將倍甚於原告於受理託播時即代為收取。又倘節目託播業者預先向集管團體繳納使用報酬後，原告未同意受理託播時，更將衍生節目託播商預先向集管團體繳納無益費用於嗣後請求退還使用報酬之爭議。是以，綜合觀之，一旦原告受理託播時，即一併向節目託播業者收取使用報酬，並將此部分費用繳納集管團體，應係最符經濟效益及使用者付費之方式。準此，本院認為被告認為公開播送使用報酬費率應向原告收取，並無違反商業慣習、市場經濟法則之處，原告就此部分之主張，並無理由。

㈤被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，違反行政程序法第102 條、著作權集體管理團體條例第25條規定：次就原告主張被告審定系爭使用報酬費率之程序違法部分，經查，本件參加人台灣音樂著作權人聯合總會前於99年8 月26日依集管條例第24條第5 項規定公告「衛星電視及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」，因原告及中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會等認為系爭使用報酬率對渠等權益影響重大，遂向被告申請審議（申請審議名單如附件一所示），而被告就本件有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率爭議，曾邀集參加人及原告等召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、同年12月22日、101 年4 月16日召開100 年第11次、100 年第14次及101 年第4 次著審會，作成系爭使用報酬率審定之處分。按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第102 條前段定有明文。次按利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；而著作權專責機關受理利用人對於集管團體訂定之使用報酬率提出之審議申請後，應於著作權專責機關之網站公布，其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議，上開意旨分別為集管條例第25條第1 項、第2 項所明定。準此，倘專責機關受理審議之申請，須將其受理之訊息公告週知，以利「其他」相同利用情形之利用人參加審議，進一步而言，此一上網公告週知程序之目的，在於便利「未」提出審議申請之「其他相同利用情形之利用人」參加審議，至於提出審議申請之利用人，理論上而言，其應不需透過網路，專責機關即應通知其參與審議程序，始符利用人提出審議申請之旨，以及確保正當程序原則。而本件有關使用報酬率爭議事件，申請審議者包含本件原告共計41家（參附件一），惟被告於100 年12月22日、101 年4 月16日所召開之100 年第11次、100 年第14次及101 年第4 次著審會，均未通知原告（參經濟部智慧財產局00000000/002第46宗卷第529 頁開會通知單、第625 頁簽到表、第49宗卷第1082頁簽到表）。此外，被告於100 年1 月4 日之意見交流會中曾通知除參加人以外之其他集管團體參與意見交流，例如財團法人中華音樂著作權協會（MUST）（參同上第46宗卷第956 頁），而在上開三次審議會議中，除100 年12月22日之會議外，餘均未通知。按此等攸關利用人與權利人事項之會議，未予當事人陳述意見之機會，即制定拘束當事人權益事項，而依集管條例第25條第7 項規定，利用人復不得就經審議決定之事項再申請審議，對利用人財產權等相關權利影響甚鉅，被告所為審議程序顯然不符行政程序法上開規定，是原告主張被告審定系爭使用報酬費率之程序違法等語，即非無據。

㈥原處分所訂定之系爭使用費率，並未侵害原告之言論自由，亦未違反行政程序法第7 條之比例原則：

⒈原告又主張其經營有線電視，係以廣播及電視方式表達意見，屬憲法第11條所保障之言論自由，惟被告逕為審定之系爭使用報酬率侵害原告等之言論自由，原處分所採取之方法所造成之損害（侵害原告等之言論自由）與欲達成目的（促進文化發展、智慧財產權流通）間顯失均衡，是悖於憲法第23條與行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則，應予撤銷云云。惟查，被告僅係就使用報酬率制定標準，並未禁止原告為意見之表達，而被告所制定之使用報酬費率對於與原告經營相同業務者均一體適用，並無單獨對原告制定與其他業者相較顯不合理之費用標準，換言之，原告表達意見之權利並未被排除，自不能認為其言論自由遭受侵害。況倘依原告理論，其為表達意見而需支付其所認為不合理之費率，即屬構成言論自由之侵害，則對節目託播商而言，倘欲公開播送節目內容，即必須支付一定費用給原告，倘節目託播商認為該價格不合理，是否亦可主張原告利用寡占地位侵害言論自由？由是可知，原告僅因必須支付其所認為不合理之使用費率，即認為言論自由遭受剝奪，係對言論自由真諦之濫觴，並不可採。

⒉又著作權法之立法目的在於保障著作人著作權益，調和社會公共利益，促進國家文化發展（著作權法第1 條參照）。準此，適當保障著作人收益，不惟可以鼓勵創作，同時可因此促進國家文化發展，是以對於利用著作之人收取一定費用，以達到保障著作人收益目的，乃符合雙方利益之舉，此不惟著作之利用獨然，即有體物之租賃、無體物如專利之授權使用等，均有收取一定費用之情況，不能因收取費用即認為係有失偏頗，違反比例原則。況本件原告亦自承所謂使用報酬之收取乃集管團體與利用人間之私權事項，既屬私權事項，則又如何無限上綱至憲法爭議以及行政程序法第7 條比例原則等公法爭議？被告所以就原告與集管團體間私權爭議事項得以介入審查，乃係基於法律（集管條例）授權，核其目的，在於避免雙方利用各自之優勢地位相互制肘，進而違反著作權法立法目的。本件被告既係本於集管條例之授權而得以就利用人與集管團體間關於使用報酬費率介入審議，其所採取之方法並無對人民（此之人民應指全民，包含著作人，收視戶等，非僅僅係原告等利用人爾）造成損害之情形，且係有助於達成著作權法立法目的之行為，而其所採方法縱使有損害，與其所欲達成目的之利益間亦無失衡之情形，是原告指稱被告所採取之方法所造成之損害（侵害原告等之言論自由）與欲達成目的（促進文化發展、智慧財產權流通）間顯失均衡，悖於憲法第23條與行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則，應予撤銷云云，即屬無稽。

㈦原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」，「節目託播商」與「有線電視業者」而訂定系爭使用費率，並無違反平等原則：

⒈按所謂有線電視頻道係指利用設置纜線方式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽者，至所謂衛星廣播電視頻道者，乃指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視者（衛星廣播電視法第2 條第1 款），此二者主要之差異，在於其節目內容之播送方式，前者係透過纜線，而後者則係利用衛星。至所謂節目託播商，乃指以提供節目（不論係自製或洽購）交由有線電視業者或衛星廣播電視業者公開播送為業者，而所謂有線電視業者，乃指依法核准經營有線廣播電視者（有線廣播電視法第2 條第3 款），此二者主要差異，在於經營之業務內容，前者以提供節目為業，而後者則以播送節目為業。

⒉承前所述，上開名詞之差異，主要在於其比較之方式，前者以播送方式作為比較依據，而後者則以業務內容作為依據，而依據前揭說明，可知前二者之間確有不同，後二者之間亦有差異，彼此間並不相等。原告主張「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公開播送行為性質相同，均同屬一完整而不可切割之公開播送行為，原處分卻無正當理○區○○○○○○○道」及「衛星廣播電視頻道」，逕訂定不同之收費對象及收費級距，顯然違反平等原則云云。惟查，有線電視頻道與衛星廣播電視頻道就音樂著作所為之播送行為雖均屬公開播送行為，然因其所採取之公開播送媒介不同，所產生之效益亦有差異，例如採取有線電視播送者，則收視戶必須經由有線電視業者所埋設之纜線始可收視，而衛星電視節目若未經有線電視系統業者以衛星地面接收設備接收解碼後透過纜線傳送予收視戶，一般收視戶其實無法直接觀看該衛星廣播電視節目（有線電視與衛星電視差異，請參附件二）。反之，在衛星廣播電視頻道，因其非採纜線播送，而係經由衛星傳送訊號方式，是以，倘收視戶欲收看該等節目，必須安裝天線或俗稱之大小耳朵，其收視族群與有線電視不同，故縱使此二種傳送方式均可稱之為公開播送，然因其所採行之播送手段、方法不同，其各自之收視族群亦有差異，以我國目前社會常情而言，有線電視之收視戶明顯高過於衛星電視收視戶，蓋有線電視戶多存在於不易架設天線之都會地區，而衛星電視收視戶則多存在於偏遠地區，準此，對於此二種不同播送方式之業者倘採取相同之費率，反而將造成不公平之情形。

⒊原告又稱參加人管理之音樂著作數量近年來並無顯著增加，且其管理之著作利用狀況亦未有明顯變動，有線電視系統自製頻道中之託播節目狀況亦無任何重大改變，是同為自製頻道託播節目之利用著作類型，原處分卻無正當理由區別「節目託播商」及「有線電視業者」，逕訂定不同之收費對象及收費率，顯然違反平等原則，應予撤銷云云。惟查，有關節目託播商與有線電視業者二者主要差異在於經營之業務不同，已如前述，按「等則等之，不等則不等之」法理，節目託播商既無能否公開播送之決定權，而公開播送之硬體設備復為有線電視業者所有，此二者業務內容不同，且在決定是否公開播送之地位上亦有差異，被告在審酌兩者間之差異情形後，制定不同之費率標準，並無違反平等原則。倘依原告所述，顯然係採「等則等之，不等者仍等之」之原則，是否真正平等，實非無疑。是原告上開主張，亦屬無據。

㈧原處分關於「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，並無「雙重收費」情形，亦未濫用裁量權：承前所述，本件原告係有線電視頻道業者，其就節目之播送行為仍屬公開播送行為，而其受節目託播商委託所託播之節目固然係依據節目託播商之指示，原告亦因此一再指稱真正利用人及公開播送者為節目託播商云云。然因節目託播商若無原告之承諾播送，顯然無法完成公開播送行為，其「利用」音樂著作之行為亦將徒然，是以，縱使節目託播商為音樂著作之真正利用人，惟因原告基於寡占之地位以及硬體設備之優勢，得以遂行公開播送行為，原告等有線電視系統業者自係真正之公開播送人，故就收費之便利性而言，自以向原告等有線電視系統業者收取使用報酬較為便利。況本件原告均未舉證集管團體曾向節目託播商及原告收取費用，而有雙重收費情形，而依被告所述，有關託播業者付費問題，乃有線電視業者與託播業者自行協商之問題，足徵主管機關即被告亦不認為其所制定之使用報酬費率收取對象有重複問題，原告僅以假設命題，即認為此一收費規定有雙重收費情形，進而主張被告濫用裁量權，並無所據。

㈨被告就作成原處分之程序，業已依據著作權集體管理條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌，並無裁量怠惰與裁量濫用之情形：按集管團體就使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素，集管條例第24條第1 項定有明文，此一規定係集管團體訂定使用報酬率時應審酌之事項。而著作權專責機關受理第利用人審議之申請後，得令集管團體提出第24條第1 項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕；著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見，上開意旨，復為集管條例第25條第3 、4項所明定，而依據被告於100 年9 月29日、同年12月22日、101 年4 月16日所召開之100 年第11次、100 年第14次及101 年第4 次著審會開會通知單以及簽到表，列席委員含蓋各方學者專家，雖討論內容資料不公開，惟上開決議內容乃經由與會人士討論後之結論，應無疑義。況依集管條例第25條第4 項規定，被告於審議費率時，「應」諮詢著作權審議及調解委員會之意見，足見上開會議係採委員制之方式審酌集管團體所提出之訂定費率參考資料以及各委員之意見後達成最終結論，並無裁量怠惰與裁量濫用情形。況原告就被告所為之審議結果如何呈現裁量怠惰與裁量濫用均未具體舉證證明，徒以審議結果未符其意即濫行指摘，非可遽採。

㈩被告就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率部分，並無依起訴狀附表所示之使用報酬率為處分之義務：

⒈承前所述，有關集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素（集管條例第24條第1 項）；而利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議（集管條例第25條第1 項）；至著作權專責機關受理第1 項之申請後，得令集管團體提出前條第1項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕（集管條例第25條第3 項）；著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見（集管條例第25條第4 項）；第1 項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效（集管條例第25條第6 項）。是綜合上開規定，可知集管團體就其所管理之著作財產權各種利用型態之使用報酬率，係先由集管團體先行訂定後並公告，倘利用人不服，則可向主管機關即被告申請審議，而一旦經被告審議完成作成結論，則該使用報酬費率即告確定，除非有特殊原因，否則集管團體及利用人於三年內均受拘束。進一步而言，有關著作財產權各種利用型態之使用報酬費率最後決定權，在於專責主管機關，即本件之被告，此為行政專權事項，非可由其他機關（包含司法機關）越俎代庖逕為決定。

⒉本件原告訴請本院命被告依其所提出之附表所示之使用報酬費率為處分云云，乃係請求本院就行政專權事項自為認定，業已逾越法律之規範，自非法之所許。況如前述，有關費率之審定，被告機關「應」諮詢著作權審議及調解委員會之意見，而此一委員會係設置於被告內部之任務型組織，有其組織法上之地位，而司法機關並無類此機關之設置，究竟原告所提出之使用報酬率建議內容是否可採，無從由本院廣徵諮詢著作權審議及調解委員會之意見，而原告所提出之使用報酬費率與其他利用人間有無衝突，其他集管團體或利用人是否有不同版本，均屬未明，有待被告經由諮詢著作權審議及調解委員會之意見後，始能為妥適之認定，是原告請求本院命被告機關依起訴狀附表所示之使用報酬費率為處分云云，乃屬無稽，不應准許。

⒊原告於第1 項爭點中就系爭使用費率之數額應訂多少始符市場機制一項請求本院為判斷，然如前所述，有關費率多寡之認定乃屬專責機關之權限，換言之，被告係決定費率之最終專責機關，關於此部分理由業已說明如上，原告訴請本院判斷如何之費率始符市場機制，不惟於法無據，亦將使司法機關不當涉入行政專權事項，自無理由，不應准許，附帶敘明。

六、綜上所述，本院認為被告認為系爭自製節目公開播送使用報酬費率應向原告等有線電視系統業者收取，以及對系爭使用報酬費率之審定等並無違誤，其所訂定之系爭使用費率亦未侵害原告之言論自由，並無違反憲法第23條、行政程序法第7 條情形，另被告有關　「有線電視頻道」與「衛星廣播電視頻道」，「節目託播商」與「有線電視業者」所訂定之系爭使用費率亦無違反平等原則，且無雙重收費之情形，其於費率審議過程中亦無裁量怠惰或裁量濫用之情形，是原告就上開部分之指摘，並無理由。另原告訴請本院命被告就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率依起訴狀附表所示之使用報酬費率為處分以及系爭使用費率之數額應訂多少始符市場機制一節為判斷，乃係請求本院就涉及行政專權事項為認定，於法未合，自不應准許，而應駁回。至原告主張被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，經本院調閱審議程序卷宗查證結果，確非無稽，是被告就此等攸關原告等權益事項之決定過程未賦予原告等利害關係人陳述意見之機會，顯然違反行政程序法第102 條、著作權集體管理團體條例第25條規定，被告就此部分未依上開規定辦理即逕為處分，自有未洽，訴願機關遞予維持，亦有未合，爰就原處分及訴願決定有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之審議程序撤銷，並由被告另依本判決意旨再為適法處分。至原告其餘之主張，均屬無據，業經本院說明如上，是其所為請求，即屬無據，應予駁回。

七、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條但書，判決如主文。

智慧財產法院第三庭