最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第538號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第538號上訴人　社團法人台灣有線寬頻產業協會代　表　人　彭淑芬訴訟代理人　羅明通　律師朱秀晴　律師被上訴人　經濟部智慧財產局代　表　人　洪淑敏參加人　社團法人台灣音樂著作權人聯合總會代　表　人　吳政男（清算人）上列當事人間著作權集體管理團體條例事件，上訴人對於中華民國105年6月29日智慧財產法院104年度行著訴字第6號行政判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣參加人前於民國99年8月26日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5項規定，公告「衛星電視台及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」（公告費率如附表所示），惟上訴人及其他有線電視業者認參加人公告之使用報酬率對其權益影響重大，分別向被上訴人申請審議。案經被上訴人依集管條例第25條第2項規定，於99年10月13日將受理前揭使用報酬率審議之事項公告於被上訴人網站，並邀集參加人及上訴人等申請審議人進行意見交換後，依集管條例第25條第4項規定，分別於100年9月29日、同年12月22 日及101年4月16日召開3次著作權審議及調解委員會（下稱著審會）諮詢著審會委員對該等使用報酬率之意見後，以101年4月24日智著字第10116002081號函審定前揭使用報酬率（下稱前次處分）。上訴人及相關人等對於前次處分中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」之部分不服，分別經經濟部以101年10月24日經訴字第10106112240號、第10106112290號、第10106112400號、第10106112430號、第10106112460號、第10106113500號及第10106113590號，以及101年 10月25日經訴字第10106112390號、第10106112480號及第10106113520號訴願決定駁回訴願後，渠等或提起行政訴訟、或提起行政訴訟後撤回、或未提起行政訴訟。其中二案件經智慧財產法院（下稱原審）審認，前次處分就審定「有線電視台（有線電視自製頻道）概括授權公開播送使用報酬率」（下稱系爭使用報酬率）部分，未賦與相關業者陳述意見之機會，且有收費對象不明確以及未具體載明裁量因素與依據之裁量不足瑕疵，以101年度行著訴字第8號及第9號行政判決（下分別稱第8、9號判決，原告分別為雙子星有線電視股份有限公司【下稱雙子星公司】、本件上訴人）撤銷前揭經濟部101年10月25日經訴字第10106112480號、第00000000000號訴願決定及前次處分關於「有線電視台（有線電視自製頻道）」之部分，並確定在案。被上訴人乃依第8、9號判決意旨重行審查，先於102年11月8日以智著字第10216005350 號及第00000000000號函分別請參加人、雙子星公司及上訴人等42家有線電視業者提供實務授權資料，並請節目託播商（下稱託播商）針對參加人建議之費率表示意見，再依集管條例第25條第4項之規定，於103年11月3日召開103年度第6 次著審會（下稱第6次著審會）諮詢其意見後，以103年11月28日智著字第10316007511號函重為本件系爭使用報酬率審定之處分（下稱原處分，審定費率如附表所示）。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向原審提起行政訴訟。因原審認本件判決之結果，將影響參加人之權利或法律上之利益，依職權命其獨立參加訴訟。嗣經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人於審定系爭使用報酬率前，未通知參加人以外之其他著作權集體管理團體（下稱其他集管團體）及所有託播商參與審議程序及表達意見，亦未將原處分送達予所有託播商，已違反行政程序法第100條、第102條及行政訴訟法第216條規定：⒈其他集管團體部分：縱參加人以外之集管團體於被上訴人審議系爭使用報酬率時尚未制訂同類型之「有線電視自製頻道」公開播送概括授權使用報酬率，然將來亦可能有制訂之必要，故自屬集管條例第25條第2項所稱「其他相同情形之利用人」。⒉託播商部分：託播商負有依系爭使用報酬率支付授權費用之義務，而與有線電視系統業者同為受原處分效力規制之人；又託播商既為實際使用系爭使用報酬率之人，當屬集管條例第25條所稱「其他相同利用情形之利用人」，自屬法律上之利害關係人；另參加人已提供完整之託播商名單，且上訴人及各有線電視系統業者亦已提供各自擁有之託播商名單、聯絡資訊等資料，然被上訴人並未將原處分送達予所有之託播商，顯與行政程序法第100條規定有違。⒊第8號判決業已明確肯認被上訴人於決定系爭使用報酬率前應負有通知託播商及參加人以外之集管團體等利害關係人陳述意見之義務，則被上訴人於就系爭使用報酬率重行審議時，即應依行政訴訟法第216條規定及前開判決意旨，賦予所有之節目託播商以及其他集管團體陳述意見之機會，始為適法。㈡原處分之內容違反明確性原則，且有裁量不足、事實認定錯誤之判斷瑕疵，應予以撤銷：⒈原處分僅泛稱「綜整相關費率資訊」等語，並未詳列「相關費率資訊」之具體項目為何，且被上訴人亦從未將「相關費率資訊」之內容揭露予上訴人知悉，上訴人自無從知悉被上訴人作成原處分所憑之理由為何；另細繹原處分內容，就何以用音樂時數區分收費級距、劃分級距之標準、費率制訂之計算公式、費率制訂之參考資料、參考資料與費率間有何關聯或如何勾稽、每頻每戶1元之數額為參考基準之依據為何，均漏未於原處分中說明，上訴人實無從僅憑原處分之記載即知悉系爭使用報酬率係如何制訂或是否合理，是以原處分確已違反明確性原則。⒉原處分所附之「參加人經審議之公開播送使用報酬率對照表」理由欄中，有關「MCAT對外收費之報價」、「目前實務收費金額」、「利用人產業規模及音樂利用情形」之具體內容、其認定依據及被上訴人於決定系爭使用報酬率之過程中如何審酌前開因素等情，均未具體敘明，被上訴人顯未遵循第9號判決意旨，有違行政程序法第216條規定。⒊託播商活立旺生技有限公司（下稱活立旺公司）所提供之授權付費資料「每戶每小時約0.05元」與被上訴人審定之最低級距費率「每頻每戶0.2元」相較，相差4倍之多；倘再與被上訴人審定之最高級距費率「每頻每戶0.7元」相較，更是相差高達14倍，顯見被上訴人審定系爭使用報酬率時並未將「過往之收費標準」列為審酌因素，實有裁量不足之違法；且託播商活立旺公司業已陳述「MCAT建議費率與其歷年支付之費用顯不相當」之意見，被上訴人竟於原處分中偽稱「實際支付本項費用之託播商並無意見」等語，顯見原處分乃係基於錯誤之事實認定所為之決定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：㈠被上訴人並無違反行政程序法第102條及行政訴訟法第216條規定：⒈其他集管團體部分：依「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」（下稱系爭作業程序）第2點規定，被上訴人受理使用報酬率審議案後，應通知被申請審議之集管團體提出說明與回應，而原處分係利用人針對參加人所定之費率提出審議，被上訴人應通知參加人提出說明與回應，惟其他集管團體非屬本案被提出審議之當事人，亦非系爭使用報酬率之適用對象，自不受被上訴人作成系爭使用報酬率決定之拘束。且他集管團體亦未依集管條例第25條第1項及第2項規定，主動向被上訴人申請或參加系爭使用報酬率之審議，被上訴人依法自無通知其參加系爭使用報酬率審議之義務。⒉託播商部分：託播商不因支付使用報酬而取代有線電視系統業者成為法律上之公開播送行為人，系爭使用報酬率對託播商而言，僅具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，並未對其權利或法律上利益造成直接影響或損害。⒊集管團體使用報酬率審議案係通案適用於同一型態之利用行為，然潛在之行政處分相對人眾多，事實上難以通知所有之處分相對人，故立法者為給予處分相對人充分參與程序之機會，特於制度上要求著作權專責機關應公布於網站周知，使有意參加審議程序之利害關係人得以申請進入審議程序，被上訴人後續方依系爭作業程序第2點第4、5項規定，通知申請人及參加人表示意見並出席著審會陳述意見，而本件並未有任何託播商等有線電視系統業者以外之其他關係人申請參加審議程序。又前次處分經第8、9號判決撤銷後，被上訴人分別函請申請人、參加人及託播商提供實務授權資料後，召開第6次著審會，並邀請申請人、參加人及相關利害關係人到場陳述意見後，方作成原處分，故被上訴人已依法給予處分相對人陳述意見之機會，未違反行政程序法第102條之規定。㈡被上訴人業於102年11月至103年8月間多次函請參加人、有線電視系統業者與託播商表示意見，並提供近3年內之授權資料，惟上訴人等有線電視系統業者稱其合作之託播商無法提供詳細實際授權費用與條件，僅提出4家託播商 102年度支付費用之資料；託播商則只有活立旺公司提供過去授權資料供參；參加人亦僅提供部分簽約託播商名稱與授權金額，未有授權播放之系統台名稱與授權播放之時段或時數。被上訴人除以雙方所提供之有限資料為本外，另參考參加人現行對外報價、利用人實際取得授權情形及同類型使用報酬率等進行試算後，爰作成原處分，核無上訴人所稱未揭露相關費率資訊之情形。再者原處分說明五已揭示「綜整相關費率資訊」包括參採申請人與參加人提出之建議費率、100年第11次著審會結論、參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形等，另被上訴人亦已將活立旺公司之意見納入考量，並綜合各項因素而調降參加人原訂費率，決定本案系爭使用報酬率等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、參加人未於原審準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人並無違反行政程序法第100條第1項前段、第102條之規定：⒈ 其他集管團體部分：依系爭作業程序第2點規定，被上訴人受理使用報酬率審議案後，應通知「被申請審議之集管團體」提出說明與回應，而本件原處分係利用人針對參加人所定之費率提出審議，參加人即是「被申請審議之集管團體」，被上訴人已通知參加人提出說明與回應，至於其他集管團體既非屬本案被提出審議之當事人，亦非系爭使用報酬率之適用對象，自不受被上訴人作成系爭使用報酬率決定之拘束。縱「其他集管團體」將來有可能訂定同類型之「有線電視自製頻道」費率之必要，惟「其他集管團體」將來何時訂定該使用報酬率及未來之市場情況為何，均屬不確定之因素，是其他集管團體就系爭使用報酬率而言，難認係屬集管條例第25條第2項之「其他相同情形之利用人」。退萬步言之，縱其他集管團體屬「其他相同情形之利用人」，被上訴人已依法於其網站公告受理本件使用報酬率審議之事項，該等集管團體既未依集管條例第25條第1項及第2項規定，向被上訴人申請或參加系爭使用報酬率之審議，被上訴人依法自無通知其參加系爭使用報酬率審議之義務。⒉託播商部分：有線電視自製頻道節目雖有「內製」及「外製（託播）」二類之分，惟不論係自製或外製節目，最後均由有線電視系統業者決定後，自系統業者端播送至訂戶，因此節目得否公開播送，取決於有線電視系統業者，並非託播商。另有線電視系統業者因託播節目而向託播商收取託播費用，乃基於有線電視系統業者與託播商間之託播契約所生之權利義務，即便有線電視系統業者將集管團體對其所收取之公開播送使用費，轉向託播商收取，或一併計入託播商所應支付之託播費用，核屬有線電視系統業者與託播商間之私權關係，乃契約自由之範疇，無礙於有線電視系統業者就公開播送託播節目與否之決定權及其因此對集管團體負有支付使用報酬義務之情。是以，縱然市場之實際運作可能係由託播商負擔授權費用，其應僅具有事實上或經濟上利害關係，而非為法律上之利害關係人。又託播商既非系爭使用報酬率之付費義務人（利用人），即非本件處分之相對人，且就系爭使用報酬率之審議亦不具法律上之利害關係，故被上訴人自無需依行政程序法第102條之規定賦予其陳述意見之機會，亦無需依同法第100條第1項前段之規定將原處分書面送達予所有託播商。㈡原處分內容並無違反明確性原則、事實認定錯誤及裁量不足之判斷瑕疵：⒈原處分業已敘明被上訴人審議系爭使用報酬率之法律依據，及被上訴人審議系爭使用報酬率，係參酌：申請審議人及參加人與託播廠商提出之建議費率、100年第11次著審會結論、被上訴人已審定之「MCAT無年廣告總收入或授權金收入頻道（包括以衛星或光纖傳輸之頻道均屬之）使用報酬率」，再依參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形，再採使用量越高單價越低之原則試算，被上訴人已於原處分中敘明其審酌因素及依據，顯已足使上訴人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令。況被上訴人於訴願程序及原審審理時復就決定系爭使用報酬率之計算部分加以補充說明，是以被上訴人已於原處分中敘明其審酌因素及依據，且另於訴願程序及原審審理時再就系爭使用報酬率之計算部分加以補充說明，原處分並未違反行政行為內容之明確性原則。⒉被上訴人於審議系爭使用報酬率時亦已參酌活立旺公司所表示之意見及提供之實務授權資料，此觀原處分說明四記載甚明，並無認定事實錯誤之瑕疵。⒊依集管條例之相關規定，就系爭使用報酬率所為之審議決定，具高度專業性，屬被上訴人之判斷餘地，而該處分復無何裁量逾越、裁量濫用或其他違法情事，揆諸前揭說明，上訴人主張被上訴人審定系爭使用報酬率時並未將「過往之收費標準」列為審酌因素，實有裁量不足之違法，原處分應予撤銷云云，核屬無據。⒋第8號判決係以被上訴人於召開著審會時未通知該案之上訴人等申請審議人及社團法人中華音樂著作權協會（下稱MUST）參與著審會，未賦與陳述意見之機會為由，認定前次處分違反行政程序法第102條之規定，上開判決並未指摘被上訴人未通知所有託播商，因而違反行政程序法第102條之規定。本件被上訴人於重行審議系爭使用報酬率時，已依上開判決之指摘，詳查利害關係人，並通知上訴人等申請審議人參與第6次著審會，故被上訴人所為業已符合前開判決意旨，並無違反行政訴訟法第216條之規定。再者，原處分已依第9號判決意旨，於原處分說明五就作成系爭使用報酬率之決定裁量之各項因素具體敘明，並於說明二、㈡載明有線電視系統業者方為公開播送之行為人，已符合明確性原則，且無裁量不足之瑕疵，是原處分就此部分自亦無違反行政訴訟法第216條之規定，資為其判斷之論據。六、本院按：㈠行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（本院72年判字第336號判例參照），是以實質確定力（既判力）係就訴訟標的發生，而撤銷訴訟之訴訟標的係原告起訴請求撤銷之行政處分違法，且原告之權利或法律上利益因此受到侵害之權利主張，故撤銷訴訟經法院實體判決認該處分違法而判決原告勝訴確定者，行政處分之違法性已有實質確定力（既判力）。而前訴訟之確定判決是否發生實質確定力（既判力），致後訴訟應受前訴訟判決之拘束，乃屬最高行政法院調查原審判決有無違背法令之範圍，屬於最高行政法院應依職權調查事項（行政訴訟法第251條第2項）。又行政訴訟法第216條第2項及第3項為同法第213條實質確定力作用之規定。另依同法第214條規定：「（第1項）確定判決，除當事人外，對於訴訟繫屬後為當事人之繼受人者及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，亦有效力。（第2項）對於為他人而為原告或被告者之確定判決，對於該他人亦有效力。」第23條規定：「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條與第42條參加訴訟之人。」則前開所指之實質確定力（既判力）之主觀範圍應僅及於確定判決之當事人、繼受人、訴訟繫屬後為當事人之繼受人者及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，或為他人而為原告或被告（即形式上當事人，例如：遺產管理人、破產管理人或被選定或指定之當事人）之該他人。查原審第8號確定判決之原告為雙子星公司，被告為本件被上訴人，雙子星公司係就前次處分及訴願決定不服，而提起撤銷訴訟，並分別為原告勝訴之判決，惟第8號判決之實質確定力僅及於前次處分為違法，致該案原告之權利或法律上利益因此受到侵害之權利主張。然本件上訴人並非上開撤銷訴訟之原告或被告，亦未參加該訴訟，即非第8號確定判決之當事人，亦非該訴訟繫屬後為當事人之繼受人，復非為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，更非為他人而為原告或被告之該他人，揆諸前揭行政訴訟法第213條、第214條規定及本院72年判字第336號判例意旨，第8號確定判決之確定力不及於本件上訴人，本院亦不受其拘束，合先敘明。㈡次按，集管條例第24條第1項、第2項分別規定：「(第1項) 集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。(第2項)前項使用報酬率之訂定，如為概括授權者，應訂定下列計費模式，供利用人選擇：一、一定金額或比率。二、單一著作單次使用之金額。……」同條例第25條第1項至第4項、第6項、第7項及第9項分別規定：「(第1 項)利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。(第2項)著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。(第3項)著作權專責機關受理第1項之申請後，得令集管團體提出前條第1項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。(第4項)著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。……(第6項)第1項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。(第7項)前項經決定之使用報酬率，自實施日起3年內，集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。但有重大情事變更者，不在此限。……(第9項)第6項及前項之審議決定，應於著作權專責機關之網站公布。」被上訴人為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，而訂定系爭作業程序，其中第3點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』（下稱系爭審議參考原則）……。」系爭審議參考原則所載之審酌因素與集管條例第24條第1項所定之因素大致相同，僅於各點下增列細項及增列第5點標明「其他」，並列舉細項：⒈物價指數之變動；⒉國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率。準此，被上訴人為著作權專責機關，審議上開使用報酬率異議案件時，依法有裁量之權限，且應依集管條例第25條第2項、第4項、第9項規定之程序辦理，並應依同條例第24條第1項規定及系爭審議參考原則所定因素審酌集管團體訂定之使用報酬率。㈢再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。同法第23條亦規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」惟同法第3條第1項亦規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」被上訴人審議通過之使用報酬率，係通案適用於該集管團體所管理著作於一定期間內之同一型態利用行為，是利用人雖可確定其範圍，然並非特定，而難以個別通知，為使其他同一型態之利用人均有參與程序及陳述意見之機會，集管條例第25條第2項乃明定，著作權專責機關受理使用報酬率異議之申請後，應於著作權專責機關之網站公布，俾透過此一資訊公開機制，確保其他相同利用情形之利用人知悉相關資訊之可能性，進而備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議，而得以適時主張或維護其權利。準此，集管條例所規定之審議制度，既明文以集管條例第25條第2項規定網站公告之特別程序，自應從其特別規定，而排除行政程序法普通規定之適用。從而，著作權專責機關如認申請審議有理由，而依集管條例第25條第6項規定就使用報酬率為審議決定者，該處分之相對人應為申請審議之利用人及制定使用報酬率之集管團體，而不包括未申請審議之利用人。經查，本件審議處分係因參加人於99年8月26日依集管條例第24 條第5項規定公告「衛星電視台及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」，嗣經上訴人及其他有線電視業者等利用人依同條例第25條第1項向被上訴人申請審議，被上訴人乃依集管條例第25條第2項規定，於99年10月13日將受理系爭使用報酬率審議之事項公告於被上訴人網站，並邀集參加人及上訴人等申請審議人等進行意見交換，復於前次處分經原審撤銷後，被上訴人另以102年11月8日智著字第10216005350號函及同日智著字第10216005351號函通知參加人及上訴人等申請審議人提供近3年支付參加人有線電視自製頻道之金額、自製頻道節目利用參加人管理著作之情形，及託播商名單等相關資料，並於參加人及上訴人等申請審議人函覆後，再以103年1月2日智著字第10200105230號函通知部分申請審議人提供託播商聯絡資訊，再先後以103年4月11日智著字第10316002450號函及103年7月29日智著字第10316005190號函請託播商針對參加人及有線電視系統業者之建議費率表示意見暨提供實務相關資料，被上訴人復以103年10月24日智著字第10316007230號函邀集參加人、申請審議人及相關人等出席第6次著審會等情，為原判決確定之事實，被上訴人既已用書面通知已申請審議之利用人及訂定使用報酬率之參加人陳述意見，並透過網站公告通知其他同一型態之利用人參與程序及陳述意見，即已依法踐行通知行政處分相對人陳述意見之義務。至於其他集管團體並非系爭使用報酬率之適用對象，自未直接因被上訴人作成系爭使用報酬率決定而受規制，縱於原處分作成時，我國就音樂著作部分，被上訴人許可設立之集管團體包括：參加人、MUST及社團法人台灣音樂著作權協會，於訂定使用報酬率時即有相互參考之可能，惟因各集管團體所管理之著作內容及數量不同，利用人因此所能獲得之收益亦不同，其使用報酬率即有差異，尚難僅因利用型態相同，即謂其他集管團體之權利或法律上利益將受影響，而應通知渠等陳述意見，上訴意旨以：系爭使用報酬率係屬音樂著作之共同利用態樣，則被上訴人就系爭使用報酬率進行審議時，應依行政程序法第23條、第102條、集管條例第25條邀請同屬音樂著作之三家集管團體一同參與審議，始符合正當法律程序之要求云云，即非有據。另就託播商部分，雖基於市場協商機制及私法契約之約定，而須負擔全部或一部之公開播送使用費，此為原判決確定之事實，然託播商非原處分相對人，其亦未實際從事公開播送行為，是其依法並非系爭使用報酬率之付費義務人（即利用人），從而其權利或法律上利益並未因本件處分而直接受損害，即非原處分之相對人，原判決據此認定被上訴人並無通知託播商陳述意見之義務，自屬有據。縱被上訴人於前次處分經原審撤銷後，曾依上訴人等申請審議人所提供資料以書面通知託播商陳述意見，亦無礙於上開判斷。上訴意旨另以：託播商為實際利用音樂著作之利用人，而須依系爭使用報酬率支付授權費用，自屬集管條例第25條所稱「其他相同利用情形之利用人」，而為法律上之利害關係人，被上訴人應依行政程序法第23條、第102條規定通知託播商陳述意見，原判決未於理由說明認定託播商非屬原處分之法律上利害關係人，顯有判決不備理由之違背法令云云，要非可採。㈣上訴意旨另主張：第8號判決業已明確載明被上訴人於決定系爭使用報酬率前未通知託播商及參加人以外之集管團體表達意見，已違反行政程序法第102條、集管條例第25條規定，則被上訴人重新審議系爭使用報酬率時，自應通知託播商、參加人以外之集管團體陳述意見，始符合行政訴訟法第216條規定之要求，惟原判決謂被上訴人不負通知其他集管團體及託播商參與著審會之義務，原判決顯有認定事實不依證據、判決理由矛盾、理由不備之違背法令云云。經查，第8 號確定判決之確定力不及於本件，業如前述，且託播商並非原處分之相對人，被上訴人自無依行政程序法第102條規定給予其陳述意見機會之必要，被上訴人已依集管條例第25條第2項規定，於99年10月13日將受理系爭使用報酬率審議之事項公告於被上訴人網站，業如前述，是以被上訴人所踐行之程序並無違背法令。原判決復已詳述，第8號判決雖於第 33頁(五)部分標題記載：「被上訴人於決定系爭使用報酬率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，違反行政程序法第102條、著作權集體管理團體條例第25 條規定」等語，惟依判決理由所載內容，實係以被上訴人於召開著審會時未通知該案原告（即雙子星公司）及其他集管團體MUST參與著審會，致未賦與陳述意見之機會為由，認定前次處分違反行政程序法第102條之規定等情，核與卷內事證相符，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決顯有認定事實不依證據、判決理由矛盾、理由不備之違法，即非有據。㈤復按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，此乃所謂明確性原則。而「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第 111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」同法第96條第1項第2款及第114條第1項第2款、第2項亦定有明文。上開書面行政處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。而行政程序法第114條第1項第2款規定係行政處分之補記理由，其係指書面行政處分未附理由，包括完全欠缺理由或理由不完全（例如：未說明裁量之依據）之情形，應於行政法院起訴前為之，此與行政處分於行政訴訟程序之理由追補，核屬不同之概念。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。查集管團體經被上訴人許可設立後，即得就其管理之著作財產權提供利用人利用，並因此收取使用報酬，核與一般著作財產權人授權他人利用著作，並收取授權費用，並無二致，是以使用報酬之計算基準、比率或數額，核屬授權契約之私權事項，本應透過市場機制解決，惟為避免因協商地位及資訊之不對等，造成授權市場之混亂，我國著作權法乃於99年修法，賦予被上訴人事後審議使用報酬率之職權，透過被上訴人之介入，期使收費標準更為公平合理，藉以衡平保障著作權人及利用人雙方權益，而被上訴人審酌集管團體訂定之使用報酬率是否合理乙節，除應依集管條例第25條第4項諮詢著審會之意見外，另應依同條例第24條第1項規定及系爭審議參考原則，審酌下列因素：一、集管團體與利用人協商之結果或利用人之意見（例如：現行市場費率、過去費率的變化情形、就新興之利用型態得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率）；二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益（例如：利用人因利用著作所負擔之成本、考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性）；三、集管團體所管理之著作財產權數量；四、利用之性質及數量（例如：利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較、費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當、其他集管團體之使用報酬率）；五、其他（例如物價指數之變動、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當等）。經查，依原判決認定之事實，原處分已載明被上訴人審議系爭使用報酬率係參酌⑴申請審議人與參加人提出之建議費率；⑵100年第11次著審會結論，即「有線電視自製頻道之收益及經濟規模與其收視戶數多寡有關，是以『戶數』區分收費級距之方式較公平合理」，故系爭使用報酬率採依利用音樂時數區分收費級距，並以訂戶數為計價基準；⑶考量有線電視自製頻道係依法律設置，主要為提供區域民眾利益及需求，且有7成之有線電視系統業者訂戶數少於10 萬，則應參考被上訴人已審定之「MCAT無年廣告總收入或授權金收入頻道（包括以衛星或光纖傳輸之頻道均屬之）使用報酬率」收視戶數10萬戶以下：每頻每戶1元之數額，再予以換算；⑷參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形等因素，再採使用量越高單價越低之原則試算等情作為決定系爭使用報酬率之依據，原判決據此認定原處分已足使上訴人瞭解原處分之決定所由之原因事實及其依據法令，核無不合。原判決復引用經濟部訴願審議委員會104年6月15日被上訴人到會說明紀錄內容及原審筆錄，認定被上訴人已於訴願程序就系爭使用報酬率之計算部分具體補充說明計算基準、依據及方式，並於原審105年3月2日言詞辯論期日為相同意旨之說明，而使上訴人知悉，原處分並無違反行政行為內容之明確性原則等事項，亦與卷內事證並無不符，且無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨主張：原處分並未就系爭使用報酬率之計算基準、計算公式、參考資料與系爭使用報酬率如何勾稽、作成費率之過程等情予以說明，且亦未具體敘明被上訴人之費率審酌因素及依據，已違反明確性原則，原判決顯有違反證據法則、判決不備理由之違法。被上訴人並未將系爭使用報酬率計算方式記載於訴願答辯書提供予上訴人知悉，自難認被上訴人已依行政程序法第114條第1項第2 款、第2項規定於訴願程序中補正原處分欠缺明確性之瑕疵。原判決復未於理由說明被上訴人於訴願程序及原審就系爭使用報酬率計算之補充說明何以符合明確性及其依據之理由，實有判決不適用法規及理由不備之違法云云，並非可採。㈥上訴意旨另主張被上訴人於未踐行通知所有託播商陳述意見，且已有託播商活立旺公司明確表達參加人公告之系爭使用報酬率與過往相較顯不當之情況下，竟於原處分中謬稱託播商對系爭使用報酬率並無意見云云，顯見原處分確有事實認定錯誤之判斷瑕疵甚明，原判決未查，竟錯誤認定原處分所稱「託播商並無意見」之記載係指其他託播商而言云云，與卷內證據資料不符，而有違反證據法則之違法云云。經查，被上訴人並無通知託播商陳述意見之義務，業如前述，且原處分已於說明欄第四項記載：「綜整本案申請人、MCAT（即參加人）與託播廠商所提供之意見與資料：……㈢託播廠商部分：1、僅有一託播廠商謝芳諭（活立旺）回復表示，MCAT建議費率與其歷年支付之費用顯不相當，過去確實由其支付公開播送費用等語。2、該廠商所提供之授權付費資料與 MCAT及申請人台灣有線寬頻產業協會所提示之資料相符，換算每戶每小時約0.05元」，經核亦與卷證相符，原判決據此事實認定原處分已參酌活立旺公司之意見及提供之資料，並無上訴人所指認定事實錯誤之瑕疵，於法尚無不合，上訴意旨以上開主張為前提，指摘原判決違反證據法則云云，亦屬無據。㈦末查，系爭使用報酬率之其他申請審議人（吉隆有線電視股份有限公司、長德有線電視股份有限公司、萬象有線電視股份有限公司、麗冠有線電視股份有限公司、新視波有線電視股份有限公司、家和有線電視股份有限公司、北健有線電視股份有限公司、三冠王有線電視股份有限公司、雙子星公司、慶聯有線電視股份有限公司、港都有線電視股份有限公司）因不服原處分曾另案提起訴願及行政訴訟，嗣經原審於105年1月8日依行政訴訟法第42條第1項規定裁定命本件上訴人獨立參加該案被告（即本件被上訴人）之行政訴訟，其後，該案於105年6月29日經原審判決駁回原告之訴（104年度行著訴字第3號），並確定在案。惟按，行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，如被告敗訴，則其權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，故有命其獨立參加訴訟之必要。如被告敗訴結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。本件上訴人與另案原告均為系爭使用報酬率之申請審議人，渠等分別提起行政訴訟均係訴請撤銷訴願決定及原處分，是其利害關係相同，故上開另案行政訴訟之被告敗訴，本件上訴人之權利或法律上利益，即不致發生直接損害，自非屬上開規定命獨立參加之範圍，本件上訴人縱參加該訴訟，亦僅具有行政訴訟法第44條第2項規定輔助參加之效力，從而本件不因上開確定判決成為既判事項，附此敘明。㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，部分理由雖未盡妥適，然其結果則無二致。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依智慧財產案件審理法第1 條及行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　28　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第538號

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