高雄高等行政法院判決

106年2月23日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

林克銘

訴訟代理人

陳修君律師

被告

高雄市政府工務局

代表人

趙建喬

訴訟代理人

陳海通

訴訟代理人

陳樹村律師

訴訟代理人

林怡廷律師

參加人

台灣中油股份有限公司

代表人

陳金德

訴訟代理人

李玲玲律師

林文鑫律師

王明一律師

上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號、同年2月16日高市府法訴字第10430155800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰

(一)原告代表人原為沈慶京，嗣於本件訴訟繫屬中變更為林克銘；被告代表人原為楊明州，嗣於本件訴訟繫屬中變更為趙建喬；參加人代表人原為陳綠蔚，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳金德，均由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

(二)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定有明文。本件原告原起訴之聲明為：「訴願決定及原處分（被告民國103年8月19日高市工務工字第10336525000號函及同年10月3日高市工務工字第10337662000號函）有關廢止6英吋輸油管線之許可部分均撤銷。」嗣於106年2月23日追加聲明為：「1、先位聲明：確認原處分2關於廢止原告所有使用的6英吋管線部分為無效。2、備位聲明：訴願決定1、2及原處分1、2（關於廢止原告所有使用的6英吋管線部分）均撤銷。」被告對於原告上開訴之追加雖表示不同意，惟原告上開請求之原因事實均係爭執原處分1、2廢止79年12月15日（79）高市工養處管線證字第950129號（下稱系爭許可證1）及80年4月13日（80）高市工養處管線證字第050076號挖掘道路許可證（下稱系爭許可證2）之合法性，而原告所為訴之追加，既得利用原訴之訴訟資料為攻擊防禦方法，並有助於紛爭解決一次性，符合訴訟經濟原則及有效權利保護之訴訟目的，亦無妨礙被告之訴訟權益，核屬適當，應予准許，合先敘明。

二、事實概要︰緣參加人所屬高雄煉油廠分別於79年及80年間以左高長途油管汰舊換新市中心段工程（下稱左高工程）施工為由，向被告所屬養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄，下稱養工處）申請在高雄市前鎮區凱旋三路路段挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線，及在苓雅區三多一路路段挖掘及埋設6條管徑分別為12英吋、8英吋、4英吋各1條及6英吋3條之輸油管線（其中8英吋、6英吋及4英吋各1條之輸油管線，為系爭許可證1許可挖掘及埋設於前鎮區凱旋路3條管線所延伸），經養工處核發系爭許可證1及系爭許可證2同意其挖掘及埋設上述3條及6條輸油管線，而有使用該路段道路之事實。嗣103年7月31日夜間高雄市前鎮區凱旋三路及苓雅區三多一路等路段於發生石化氣爆（下稱高雄氣爆）後，經被告審認原告及李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司）自承分別有利用上開管線中之6英吋及4英吋輸油管線作輸送丙烯氣體之使用，而參加人申請挖埋管線之申請資料，原係作油管之使用，惟參加人事後將該4英吋及6英吋管線分別移由榮化公司及原告作為輸送丙烯氣體之使用，參加人則另行利用8英吋及6英吋輸油管線分別作輸送乙烯及苯（芳香烴）氣體之使用，變更系爭許可證使用目的之使用，顯有不當將輸油管線作為輸送丙烯、乙烯及苯等氣體之事實，並認榮化公司所使用之4英吋管線疏於維護致丙烯大量洩漏發生氣爆，而發生危害民眾生命、身體及財產權等公共安全之情事，倘不廢止系爭許可證，將對公益有所危害，乃依行政程序法第123條第4款（訴願答辯理由追補行政程序法第123條第5款）規定，以原處分1廢止系爭許可證1榮化公司輸送丙烯4英吋管線、原告輸送丙烯6英吋管線、參加人輸送乙烯8英吋管線之挖掘道路及管線使用道路許可，以原處分2廢止系爭許可證2榮化公司輸送丙烯4英吋管線、原告輸送丙烯6英吋管線及參加人輸送乙烯8英吋管線、輸送苯（芳香烴）6英吋管線之使用挖掘道路及管線使用道路許可。原告對原處分1、2不服，主張其為上開輸送丙烯6英吋管線（下稱系爭管線）之所有權人及實際使用人，分別提起訴願，均遭訴願不受理之決定，遂合併提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

(一)原告所有並使用之系爭管線，當時委由參加人代辦鋪設之原因，係因系爭管線與參加人左高長途油管汰舊換新工程路線行經相同路段，為避免重複挖掘或管線錯雜之故，所以與榮化公司之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）等委託原告代辦鋪設管線，此由參加人所提供之左高長途油管汰舊換新市中心工程工程費分攤百分比表，即可知系爭工程埋設之管線分屬不同之產權，而由各產權者分攤其工程費，並得以證明原告為系爭管線之所有權人。且原告多年來皆依被告指示繳交市區道路使用費，縱參加人未據實告知其與原告之委託代辦鋪設關係，仍無礙系爭管線所有權人為原告之事實。況原告前於96年因不服高雄市政府向原告追收91年至93年之管線使用費，向財政部提起訴願，高雄市政府之訴願答辯狀中陳稱：「而本件訴願人並無上開二者例外之情事，而其所有之管線，確係使用相對人非專供埋設管線之用之市有財產……」，已自承原告為系爭管線所有人。被告以原處分1、2分別廢止兩段市區道路下原告所有系爭管線之「使用道路許可」，依104年6月15日公布之「高雄市既有工業管線管理自治條例」第4條第2項第2款「既有管線有下列情形之一者，不得繼續使用：……二、本自治條例施行前，原道路挖掘許可已經道路主管機關撤銷或廢止者。」之規定，原告遭限制不得繼續使用系爭管線，自屬權利受有損害，原告即為原處分1、2之利害關係人（甚至為相對人）及禁止繼續使用系爭管線之相對人雙重身分，被告以原處分廢止系爭管線部分，誤植處分相對人為參加人，且未依法送達原告，顯有行政程序法第111條第7款「重大明顯之瑕疵」而無效。原告於知悉後提起訴願，自屬當事人適格，訴願決定以「中油公司始終未將其與訴願人、榮化公司三方之合議、出資及管線分配使用等情形，據實告知原處分機關，則訴願人、中油公司及榮化公司間之內部協議及出資情形之約定等事項，要屬上開3者間內部互負債權債務之私法關係」為由，而認原告非利害關係人而決定不受理，顯有違誤，原告提起本件行政訴訟，應為合法。

(二)廢止系爭許可證無從得出廢止後續使用道路許可之效果，且被告早已知悉系爭管線輸送丙烯，實無由再以原處分廢止：1、依申請埋設系爭管線當時之高雄市道路挖掘埋設管線管理辦法（下稱挖埋管線管理辦法）第5條「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可」之規定，明白表示其與後續道路使用之許可分屬二事，故原處分稱：「旨揭行政處分雖名為『挖掘道路許可證』，除同意管線埋設人挖掘道路外，乃涵攝其埋設管線後得使用道路，是旨揭之挖掘道路許可，實質上乃同意其挖掘並使用道路之許可處分」，顯然違反上開規定。故被告於同意挖掘道路埋設管線並同意使用多年後（命繳交使用費為表徵），再廢止系爭許可證，除無實益外，亦屬依法無據。況廢止系爭許可證亦無從得出廢止後續使用道路許可之效果。

2、被告以94年4月12日高市工務工字第0940008590號函通知原告大社廠「市區道路使用費標準」後，原告大社廠即照上開標準申辦設置數量、使用期間及試算應繳費額等相關事項，並於明細表中清楚載明「6吋丙烯石化管線」，足見被告早已知悉系爭管線係輸送丙烯並同意使用而收費，實無由再予廢止。

3、監察院104年4月8日糾正文明白揭示：「且詢據市區道路條例之中央主管機關—內政部(營建署)及國內能源、石化產業之中央目的事業主管機關—經濟部分別查復：『市區道路條例並未明文規定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類及相關所需申請書表內容等』、『市區道路條例並無明文禁止埋設石化管線』、『查中油公司為經濟部核准設置之管線事業機關，如因執行業務需要而申請挖掘道路埋設管線者，地方道路主管機關予以同意辦理，依法似無不妥。』、『中油公司長途管線輸送油料及石油聯產品之技術規範部分，主要係參考美國機械工程師協會(The American Society of Mechanical Engineers，下稱ASME)相關規範據以訂定。ASME並未以石油或石化品做區分，而是主要以所輸送碳氫化合物之液態或氣態性質做區分。』、『油管』係當時石油煉製及石化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語，若依ASME就長途管線技術規範之精神，則係指輸送碳氫化合物之管線等語。足證該府所稱：以『輸油管』名義向本府申請埋設，故其僅得作為輸油管、石化管線目前非屬法律允許得於道路下埋設之管線，故依相關法律規定不得於道路範圍內設置之等語，欠缺實務、專業及法律依據，此分別觀高雄地檢署訊問該府工務局養工處趙建喬處長之筆錄載明：『問：依設計圖來看，在下水道設計時，是否即有中油管線存在?答：我們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管……。』、該府工務局企劃處蘇隆華處長證稱：『問：石化管線依規定可以埋在道路底下嗎?答：石化管線如果要埋在地底下，我的認知，要向經濟發展局(下稱經發局)申請核准才可以同意他挖掘……。』及該府工務局企劃處第六課張婉真幫工程師證稱：『依法規而言，我們道路使用費的徵收對象有包含石化管線……。』等語甚明。況該府倘知『石化管線非屬法律允許得於道路下方埋設之管線』，豈有仍自94年起相繼向福聚公司、榮化公司、中石化公司……等『石化』業者收取該等業者『石化管線』之道路使用費，焉能縱容該府工務局知法違法及該等石化業者持續違法之理。核該府上述辯詞，矛盾難採，洵屬飾卸之詞，推諉卸責，至為明顯。」被告仍辯稱「輸送石化原料之管線欠缺得埋設於道路之法源依據」，容屬飾詞。

4、再者，前揭監察院糾正案之調查亦顯示高雄市政府及被告早已知悉並同意於系爭路段下埋設榮化公司與原告輸送丙烯之管線，被告辯稱於氣爆後始知系爭管線為原告使用及輸送丙烯絕非事實。則縱有被告所述廢止之原因（原告否認），亦已顯逾行政程序法第124條規定之2年除斥期間。

(三)茲檢附78年間原告委託參加人代辦鋪設管線工程合約（附件10），用以證明系爭管線產權確為原告所有。另由以下例示之證據資料皆足以證明被告及高雄市政府所屬相關機關自92年起即明知系爭管線為原告公司所有運送丙烯之地下管線：1、依參加人油品行銷部高雄營業處92年2月17日高處工務字第0920001139號函所附其辦理「配合高市第三十三期重劃區高嘉管線遷移工程（延續部分）施工前管線會勘紀錄」結論3即表明該工程路段「有中石化公司地下管線經過，該管線已有鋼樁標示……」（附件14）。

2、另由高雄市政府工務局90○0○00○○市○○○○○0000000000號函開會通知單（附件15），可知該局當時辦理「高雄市公共管線管理系統整合計畫案」，通知原告參加期末簡報會議，顯示明知其中含有原告所有系爭管線及運送丙烯。

3、另高雄市政府捷運工程局100○0○00○○市○○○○00000000000號函所附「高雄環狀輕軌捷運沿線（鼓山區、三民區、苓雅區）地質鑽探前管線調查會議」開會通知單（附件16），其中即多有表明「中石化管線」、「中石化公司6吋丙烯地下管線位置」。

4、又按高雄市政府捷運工程局100○0○0○○市○○○○00000000000號函所附高雄環狀輕軌捷運沿線（鼓山區、三民區、苓雅區）地質鑽探前管線調查會議紀錄（附件17）與會單位意見中，原告意見即為提醒相關路段「有中石化公司6吋丙烯長途地下管線及李長榮公司4吋丙烯長途地下管線及台灣中油公司8吋油氣長途地下管線」，而務必避開與做好防護措施。其餘引用原告及參加人在本院104年度訴字第158號訴訟中之主張等情。並聲明判決：（1）確認原處分2關於廢止原告所有使用的系爭管線部分無效。（2）訴願決定1、2及原處分1、2（關於廢止原告所有使用的系爭管線部分）均撤銷。

四、被告則以︰

(一)原告非原處分相對人及法律上利害關係人：

1、本件處分1、2之相對人均為參加人，原告顯非之相對人。

2、原告主張其為系爭許可證所允許系爭管線之所有權人，然原告並非系爭許可證之申請人及相對人，換言之，原告非系爭許可證允許埋設管線之人，並未因系爭許可證直接取得挖掘、埋設管線與使用道路之權，且不屬於此一公法關係負管線維護義務者。系爭許可證之相對人即參加人於申請獲得埋設管線使用道路之許可後，縱將其中部分管線所有權移轉予原告，參加人仍不因此喪失其使用道路之權利，亦不因此免除對其管線維護之義務，渠等內部間之私法轉讓關係，不當然令公法上之權利義務亦隨同移轉。

3、何況參加人將管線所有權讓與原告，除未經登記，亦從未向被告申請變更或重新獲得許可，且參加人仍依法提送管線維護管理計畫，足證參加人縱將管線移轉原告，僅係其內部私法關係之變動，參加人於公法上之地位無影響。

4、綜上，原告因系爭許可證之廢止而無法繼續使用系爭管線之損失，乃屬單純經濟上利益損失，並非法定權利受侵害，其提起訴願及行政訴訟，自屬當事人不適格。

(二)系爭許可證為特許參加人「挖掘道路、埋設管線及管線繼續使用道路」之處分，參加人不得擅自轉讓予原告，縱其轉讓亦不影響系爭許可證之公法上法律關係：

1、按道路屬公有公共設施，以供各型車輛及行人通行之通常使用為原則，供設置電力、自來水、電信或其他類此公用民生物資供應等設施管線之利用為例外，故於道路下方設置民生物資供應管線屬道路之特別利用關係，須經道路主管機關之特許。被告本於道路主管機關之職權，核發「道路挖掘許可證」方式同意申請人挖掘道路，則該許可除有准許申請人挖掘道路外，並兼有同意申請人所有管線使用道路土地之意思，此乃社會一般通常經驗，原告主張系爭挖掘許可在申請人依限挖掘道路並予復原後，處分目的即已達成，忽略申請人申請挖掘道路，係以設置管線或類此特定物而兼有使用道路之事實，自不足採。

2、法律關係內之權利義務，僅由原來之權利人享有，或僅由原來之義務人履行，始能達成目的者，具有所謂之一身專屬性，除法律另有規定外，原則上不能移轉；人民公法上之權利義務，得否由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定者，自依其規定，法律如無明文規定，則視有關之權利義務是否具有一身專屬性為斷，其具有一身專屬性者，不得移轉。本件系爭許可證僅特許參加人埋設油管，參加人將系爭許可證准許其使用道路埋設油管之權利任意讓與原告用以輸送油品以外之石化產品，已使特許之法規形同具文，且違反特許之目的，使原處分機關失去管制之權力，被告自得依原法規當時特許之目的為事後廢止。

3、原告所提78年間委託參加人代辦鋪設管線工程等合約之內容，僅為原告與參加人訂立之私法契約，非被告廢止系爭許可證時須予審酌之公法關係，原告已明白揭示系爭管線係原告當時規劃用以輸送「甲醇」，嗣後再改為輸送「丙烯」之石化原料，俱非屬「油管」之使用，即不合前揭供應民生物資管線之要件，而參加人自始至終均知情，然參加人仍以設置「油管」之名義申請取得系爭許可證，未將設置系爭管線之使用目的詳實告知被告，益證參加人申請取得系爭許可證，涉有隱匿申請設置管線使用目的之重要資訊及提供不正確資料等情事。被告無從知悉其內部約定之產權歸屬或系爭管線實際使用人與輸送物質等事宜，則系爭道路挖掘許可證既特許參加人挖掘道路埋設油管，因原告並非特許對象，自無法受讓而取得並使用系爭管線。甚者，倘系爭管線實質上是石化管線，因其為法律所禁止，其轉讓行為仍屬無效。

(三)被告以原處分廢止系爭許可證，於法並無不合：

1、系爭許可證係允許參加人就被告所管理之道路加以挖掘，埋設管線並持續使用道路，已如前述。依高雄市道路挖掘管理自治條例第1條「為建立道路挖掘管理機制，落實道路管理，以確保道路品質及維護公共安全，特制定本自治條例。」之規定，處分之相對人於使用道路時須對該管線加以維護以確保道路平整及使用安全。此觀諸同條例第39條「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」及第40條「管線埋設人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」之規定自明。管線埋設人並非只有取得管線之挖掘埋設權利，尚須就其道路之繼續使用、確保道路平整及使用安全而負有管線維護義務，否則該管線使用道路即失其依據。

2、管線存在於道路下方須有法源依據，輸送石化原料之管線非屬上開得附掛或埋設於通路之管線，亦欠缺得埋設於道路之法源依據，已如前述。則如事後發現合法埋設之油管私自轉供輸送石化管線者，主管機關自得廢止其申請許可。

3、石化管線非屬民生公用管線，又非石油管理法所稱之石油管線，亦無法援引石油管理法作為埋設於市區道路之法源依據。石化管線具有高度危險性，又無專法規範管線之設置及維護，不應存在於人煙稠密之市區道路。系爭管線係79年、80年間參加人以「油管」名義向被告申請埋設並經核准埋設，尚屬合法。然參加人於系爭管線埋設後將其私自轉讓予原告供作輸送石化產品，迄103年止，參加人仍就系爭管線提出年度管線檢測維護計畫。但因參加人私自變更原申請用途為不可使用道路之石化管線使用，顯已違反原本供作輸送石油之申請許可，至臻明確。

4、綜上，未有法源依據之管線申請挖埋道路，道路主管機關應予否准，倘誤予准許，應依法撤銷，如係合法申請事後變更作其他欠缺法律依據之管線使用，應予廢止。是原處分廢止系爭許可證，於法均無不合。

(四)原處分廢止系爭許可證之依據：

1、依行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形：參加人依70年8月27日發布之「高雄市市區道路管理規則」第65條第2款以設置「油管」為由，申請道路挖掘許可，於獲取許可後，嗣後將該「油管」變更用途，使用於運送丙烯時，即與原授益處分審查時之要件不符，被告自得本於權限加以廢止。另參加人於其所屬之油管未盡維護義務導致鏽蝕，而造成巨大傷亡，此時亦已不具備授益處分繼續有效之要件，自得於該授益處分構成要件事實事後消滅時，予以廢止該授益處分。

2、依行政程序法第123條第3款「附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者」之情形：系爭許可證包含要求參加人應負擔管線維護之義務，以維持道路之品質與公共之安全，然參加人並未能履行其負擔，被告依行政程序法第123條第3款亦得為廢止之處分。

3、依行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」之情形：參加人原申請所埋設之管線為「油管」，惟嗣後參加人變更用途將系爭管線移由原告作為運送「丙烯」之用，與原申請資料不符，亦未依當時之市區道路管理規則第66條第2項規定向被告申請變更，顯為行政處分所依據之事實事後因改變用途而有所變更，並因此發生103年8月1日之高雄市氣爆案件，若不廢止系爭管線之使用，顯有繼續危害公益情事。

4、依行政程序法第123條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」之情形：高雄氣爆發生原因，為管線內所輸送之丙烯氣體大量外洩至下水道箱涵，此事故造成多人死傷及民眾房屋、車輛等財產權受損害，倘不廢止系爭許可證，無以防止或除去系爭管線繼續存在系爭路段，繼續輸送具有高度危險性物質，致再生類此高壓氣體爆炸危害公共安全公益之可能。

(五)原處分並未逾越2年除斥期間：

1、本件系爭許可證屬繼續性處分，原告自承於系爭管線申請埋設後均為其所使用，惟系爭許可證就管線埋設於市區道路之下，本係於申請時起即「持續性」賦予管線申請人之管線維護及限於使用申請時所許可之管線種類之義務，而非僅為一時性之許可，不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合許可時要件的狀態，否則即應認該持續性處分有廢止事由，而得廢止系爭許可證。系爭管線申請人持續地未使用申請時所許可之管線種類，嗣後違法轉供非申請人使用，堪認已不符原許可申請之要件，自無逾除斥期間問題。倘從原告所稱變更管線用途時即得起算除斥期間，則無異謂自管線申請人申請後，倘被告未查得管線申請人未依規定使用管線之事實時，管線申請人得受有永久使用管線之利益，道路用路人則須承擔管線申請人違法使用管線之風險，此非行政程序法第124條規定之規範目的。

2、原告稱其所提附件19管線維護保養管理企畫書內包含系爭管線，然原告係因101年12月13日訂定高雄市道路挖掘管理自治條例第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」原告始於103年1月16日提出管線維護計畫書，在此之前均係由參加人提送系爭許可證管線之維護計畫，則迄至本件原處分作成時，未逾2年除斥期間。

3、原告所提附件14施工前管線會勘紀錄，係針對該工程施工廠商施作管線遷移工程而召開，地點位於高速公路與旗楠路交叉口，結論各點均著重請施工單位注意施工安全，無從以此片面資料據以證明被告自該會議紀錄內容可確實知悉參加人違法轉讓系爭管線予原告使用。

4、至「高雄市公共管線管理系統整合計畫案」(第三期)期末簡報會議僅係就「公共管線管理系統計畫」進行基礎資料普查，因上開會議僅係針對特定計畫案廣泛蒐集資料作為系統建置基礎，屬於行政機關單純之調查行為，此與參加人或原告主動將移轉或改變管線使用人之事實通知被告准許不同，更無法遽論被告自該會議內容即可明確知悉參加人違法轉讓系爭管線予原告使用。

5、高雄市政府捷運工程局101年4月16日地質管線調查會議係高雄市捷運工程局為辦理輕軌工程，被告機關基於寬頻管道主管機關立場提供書面寬頻管道資訊，以避免施工影響寬頻管線，該會議紀錄不足證明被告知悉參加人轉讓系爭管線予原告使用。

6、原告主張被告收取道路使用費，即知悉參加人將系爭管線供作為石化管線及轉由原告使用之情形，惟道路使用費之課徵，係基於使用者付費之原則，道路使用費之徵收依據規費法第8條規定，屬使用規費性質。被告乃基於使用者付費公平原則，對於所有使用市區道路土地之公、私機構，向其收取道路使用費，以之作為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一，被告雖為收取道路使用費之機關，惟並未將道路使用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照，因道路使用費之徵收機制係採使用者自主申報之方式，就實務上而言，因管線數量龐雜，被告無法逐一比對道路使用費與許可證之關聯。故不得僅以收取道路使用費之事實，逕推論被告已知悉本件之廢止原因等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

五、參加人則以：

(一)原處分為無效處分：

1、挖埋管線管理辦法係依70年8月27日發布之高雄市市區道路管理規則（下稱行為時市區道路管理規則）第57條第2項授權規定，然該第57條第1項規定：「市區內既成道路，或已列入都市計畫，但尚未依計畫開闢完成之現行道路，不得占用或破壞，如因管線新設、拆遷、換修或其他需要，需臨時使用或挖掘路面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如有破壞應負責復原。」因此，挖埋管線管理辦法第5條重申：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任。」可知系爭許可證只對道路挖掘施工前之申請許可與施工中之管理事項規範，而不及於嗣後(完工後)管線之管理維護。

2、縱使挖埋設管線管理辦法第26條及第27條規定，亦僅規範申請人挖掘道路於路面修復後的1年內，對路面有維護義務，以及管線如須搶修仍須再次申請挖掘許可證，而不得延用先前申請之許可證，均限於道路挖掘許可及路面修復之相關管理，並不及於埋設於內部之管線維護。

3、因此，挖埋設管線管理辦法第4條規定，申請挖掘道路埋設管線時，僅需填具申請書，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表即可，並不要求申請文件必須載明「管線之輸送物品」或「管線用途」，以及「管線所有人」。而系爭許可證亦僅審查挖掘地點、挖掘面積、施工期限等項，並分別載明一定之施工期限以及標明「本證逾期作廢」等字。

4、自系爭許可證載明一定之「施工期限」，及挖埋管線管理辦法第10條規定可知，每張道路挖掘許可證均有其效期性，逾期即告失效，倘需要再次開挖路面，就必須重新申請許可，不得延用埋設管線時申請的許可證。每次開挖道路時，都必須由道路主管機關評估該次申請是否符合規定。自此可知，主管機關所為許可係針對道路挖掘許可，而非指管線使用之許可。

5、據臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）103年度偵字第20447、20194、21045、22296號起訴書，參加人進行左高工程時，早於79年2月22日即向養工處申請用路許可，經養工處審核許可後核發系爭許可證1，後因工程未能於許可證所限期間內完工（適逢10月國慶及區運會禁挖期），參加人遂就未能完成埋設路段，於79年12月12日再次向養工處申請挖掘道路許可，經養工處審核許可取得系爭許可證2。因此，原處分係廢止早已「逾期失效」的許可證，實屬無稽；是故，原處分有行政程序法第111條第3、7款之無效事由。

6、被告主張申請挖掘道路係以設置管線或類此特定物而兼有使用道路之事實，因此系爭許可證除准有申請人挖掘道路許可證外，並兼有同意申請人所有管線使用道路土地之意思云云，論理與事實均不相符。申請挖掘道路非必然伴隨埋設管線，亦有可能僅是單純開挖以維修地下管線（挖埋設管線管理辦法第27條），申請挖掘道路以設置管線僅是其中一個類型，故被告主張道路挖掘許可證規範之範圍兼及於後續管線之使用關係，實忽視上開法條規定意旨。

(二)被告辯稱本件管線運送物質與申請資料不符云云，顯係誤解法令：

1、參加人係於79年埋設管線，當時之挖埋管線管理辦法及相關法令對於管線運輸類型並無規範，本件管線使用並無違法：

(1)挖埋管線管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」參加人79年進行左高工程時，已依上開規定事先填具申請書並檢附工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並經養工處核准發給系爭許可證後，參加人之管線更新工程即無違反上開規定。

(2)被告顯係於高雄氣爆後，始以當年申請之工程名稱中「油管」為依據，主張參加人當時係以「輸送柴油」為由申請，而實際上輸送丙烯，違反挖埋管線管理辦法為由廢止系爭許可證。惟依當時之法規，參加人於埋設管線申請文件中，並無須載明輸送物質；且挖埋管線管理辦法亦並無要求申請挖掘道路埋設各種管線之業者須註明輸送物質名稱之規定。

(3)參加人之申請文件中未載明委託埋設廠商名稱以及輸送物，係因挖埋管線管理辦法並未要求申請挖掘道路埋設各種管線之業者須具體註明輸送物質名稱及委託埋設廠商。

(4)由挖埋管線管理辦法第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任。」可知，核發道路挖掘許可證之目的在於規範道路挖掘之安全性及路面之維護，僅指對申請挖掘道路之許可，並無涉及埋設在地下之管線運送物之管理與監督（後者應屬中央或地方其他法律之規範範圍及執行該等法律之機關的權責）。挖埋管線管理辦法本身就管線運輸物質並無限制，輸送物質更改仍無違反該辦法。

2、依現行高雄市道路挖掘管理自治條例（101年12月13日訂定，下稱挖掘管理自治條例），申請道路挖掘之施工計畫書固應載明管線類型及管理方法，惟並無溯及適用之效力。況挖掘管理自治條例第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」第40條規定：「管線埋設人因施工或管理維護有欠缺者，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」如有違反第39條規定，依同法第42條第10款規定，主管機關得處2萬元以上8萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按次處罰。是故，管線埋設人縱有未依上開條例第39條將管線維護計畫報請主管機關核定及執行之情形，被告亦僅只得限期改善、按次處罰，並無廢止道路挖掘許可之權限。

3、監察院調查報告，亦認定行為時之市區道路條例並未明文規定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類及相關所需申請書表內容，亦未禁止埋設石化管線（詳下述），亦證被告辯稱運送物質與參加人申請內容不符，並不可採。

(三)被告辯稱石化管線欠缺埋設於道路底下之法源依據，已遭監察院糾正認為欠缺實務、專業及法律依據：監察院調查報告已指明，「油管係當時石油煉製及石化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語」。事實上，被告人員在高雄地檢署偵查時亦稱「當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管」。自此可見，系爭管線縱使嗣後改輸送丙烯，並無違油管的使用目的範圍。被告指稱原告、參加人嗣後改輸送石化原料違背當初申請的使用目的云云，均係臨訟之詞，並被監察院認為欠缺實務、專業及法律依據。

(四)被告辯稱參加人未盡管線維護義務，致使埋設之4吋管嚴重鏽蝕，管內輸送之丙烯外洩釀成嚴重氣爆和火災云云，顯有誤解：

1、據監察院糾正案文，高雄氣爆發生原因非僅高雄市政府興建之幽靈箱涵、以及榮化公司未盡其4吋管之維護義務，且事發當時榮化公司以及華運倉儲發現有異時，未依照操作手冊採取進行「巡視管線」並進行「正確保壓測試」，而係繼續輸送丙烯、被告未妥善維護管線圖資管理系統、被告人員不熟悉操作管線圖資管理系統、高雄市政府現場指揮中心雜亂無章，均為導致高雄氣爆事故發生之複合性因素。

2、榮化公司所有4吋管線維護義務人為榮化公司，並非參加人：

(1)系爭管線及榮化公司所有4吋管線，參加人僅係受託辦理埋設，分屬原告及榮化公司所有，並為該2家公司利用，故負有管線維護義務者即為該2家公司，應與參加人無涉。何況，被告至遲於94年徵收道路使用費時即已知悉上開管線分屬原告及榮化公司所有，自無將該2管線誤解為參加人所有之可能。

(2)自法理而言，高雄氣爆事件涉及榮化公司所有之4吋管線發生鏽蝕、破洞情形，而榮化公司為該管線之所有權人並為具有事實上管領力之人，故就法律與事實上，應負該管線維護之「狀態責任」者乃榮化公司，與參加人之埋設行為無涉。

(3)高雄地檢署偵查及監察院調查之結果，亦均認定榮化公司對其所有4吋管有維護義務：高雄地檢署雄簡瑞麗103年度他字第8070、8873號簽結函（雄簡瑞麗103他8070字第125778號函）：「……該三支管線完成後，福聚公司曾於89年、90年間委託中油公司進行地下管線包覆劣化檢測工程合約書1分附卷可證；另福聚公司又曾於90年12月間委託中油公司就4英吋管線進行PROPYLENE線管位偵測及緊密電位檢測，此有緊密電位檢測報告（90年）一份在卷可佐。足認管線完成後，係由各管線所有權人自行管理、維護，中油公司僅在福聚公司有委託之情形下，方為福聚公司進行4英吋管線之檢測。況衡諸中油公司與福聚公司或榮化公司並非母子公司或關係企業，中油公司實無幫忙管理、維護4英吋管線之理……。」該案起訴書亦認定：「詎榮化公司併購福聚公司、取得福聚公司前開管線所有權後，李謀偉、王溪洲亦未依一般常規，於每隔至少5年，進行『緊密電位量測』或其他類似有效檢測管線安全性之方法，亦未編列相關預算作為維修管線之費用，僅於101、102年間就高雄大社廠『廠區內』管線委託金茂公司施作廠區內『陰極防蝕檢測』外，就未在廠區外，埋設於地下，連結榮化公司前鎮儲運所至高雄大社廠間，長達27公里屬該公司營運重要資產之4吋管，竟全然未曾自行或委託其他專業人員進行必要之檢測、維護與保養，而長期置之不理……。」監察院糾正案文結論：「本案氣爆管線非中油公司所有及維護管理。」

3、至被告稱參加人就系爭管線有提交維護計畫云云，並非事實。被告已於另案自承其曾於101年2度發函要求所有使用管線之單位提交管線維護計畫，包含原告，足見被告亦認知參加人僅就自己所有之管線提維護計畫，要無就他公司所有之管線提出維護計畫之可能。且原告亦於103年1月16日檢送「103年度廠外長途地下管線檢測與維護保養管理計畫書」。

(五)本件並不符合行政程序法第123條第4、5款規定：

1、本件並無行政程序法第123條第4款之廢止事由：運送丙烯仍屬於油管使用範圍，並無變更使用之事實，且行為時之法規亦未就管線內容物有所限制，此由系爭許可證申請時之審查表並未就管線內容物進行審查即知。又何以在高雄氣爆前埋設管線地下即無違公益，氣爆後即屬違反公益，被告以氣爆事變為由，刻意忽略該事件之人為因素，遽指為公益，明顯不合邏輯，理由無據。況據104年6月15日公布之高雄市既有工業管線管理自治條例，亦僅要求業者遷到高雄，既有之石化管線即可使用，足見系爭管線本身，並無所謂危害公益之實。退步言，設若有事實變更，然行政程序法第124條規定2年除斥期間係採客觀說，然系爭管線自興建完成後，即運輸丙烯石化原料，早已超過2年，被告依行政程序法第123條第4款廢止，亦已逾除斥期間。

2、本件並無行政程序法第123條第5款之廢止事由：縱使氣爆管線有行政程序法第123條第5款之適用，然該管線既屬榮化所有，則被告廢止榮化公司之許可即為已足，自不應以此為由廢止全部之許可，否則即有違比例原則等語。

六、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有挖掘道路申請書（第169頁、第191頁）、系爭許可證（第55頁、第56頁）、原處分（第15頁、第16-1頁）附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：(1)原告提起本件訴訟，是否當事人適格？(2)原處分2有無行政程序法第111條第3款、第6款及第7款之無效事由？(3)被告廢止原告所有系爭管線部分之許可證，是否適法？爰分述如下：

(一)查參加人所屬高雄煉油廠於79年及80年間以左高工程施工為由，向養工處申請在高雄市前鎮區凱旋三路路段挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線，及在高雄市苓雅區三多一路等路段挖掘及埋設6條管徑分別為12英吋、8英吋、4英吋各1條及6英吋3條之輸油管線，經養工處核發系爭許可證1、2在案，參加人為系爭許可證之名義相對人。又系爭許可證係以單一處分同時核准多條管線之挖掘埋設及使用，自具有可分性。次查，系爭許可證中輸送丙烯6英吋管線部分係原告委託參加人代辦鋪設管線，輸送丙烯4英吋管線部分乃訴外人榮化公司之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）委託參加人代辦鋪設管線，有參加人與原告及福聚公司受委託代辦鋪設管線工程合約附本院104年度訴字第158號卷（卷2第256-259頁、卷1第81-82頁）可稽，足見原告及榮化公司為系爭管線及4英吋管線之真正所有權人。嗣被告以原處分1廢止系爭許可證1榮化公司輸送丙烯4英吋管線、原告輸送丙烯6英吋管線、參加人輸送乙烯8英吋管線之挖掘道路及管線使用道路許可，以原處分2廢止系爭許可證2榮化公司輸送丙烯4英吋管線、原告輸送丙烯6英吋管線及參加人輸送乙烯8英吋管線、輸送苯（芳香烴）6英吋管線之使用挖掘道路及管線使用道路許可，雖均僅以參加人為相對人，惟原告就其所有使用之系爭管線，亦為原處分之實際規制對象，與參加人具有相同之法律上利害關係，則原告對原處分不服，自得依法提起訴願及行政訴訟。被告主張原告非原處分之相對人及法律上利害關係人，其提起訴願及行政訴訟，屬當事人不適格，並不可採。

(二)原告先位聲明部分：

1、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之……。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定。稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成之行政處分為合法，等同已向原處分機關請求確認其無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符訴訟經濟原則。準此，本件原告於106年2月23日追加先位聲明「確認原處分2關於廢止原告所有使用的6英吋管線部分為無效」，雖未經踐行請求被告確認該處分無效之行政程序，然於本院審理中，被告已陳述確答原處分係合法有效之行政處分，顯未允准原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業已補正，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，合先敘明。

2、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所規定。依此，立法者對行政處分之無效採重大明顯說，第1至6款乃是重大明顯說之例示，除此6種情形外有「其他」重大明顯瑕疵者亦同，並以第7款作概括規定。行政處分凡罹有該條第1至6款之瑕疵者，即可抽象認定為重大及明顯之瑕疵，是為絕對之瑕疵，構成絕對之無效原因。是以同條第6款所謂缺乏事務權限者，其所欠缺事務管轄權限亦必限縮於重大明顯之情事。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院104年度判字第646號判決要旨參照）。

3、本件原告及參加人雖主張系爭許可證載明一定之「施工期限」，逾期即告失效，被告廢止一個早已「逾期失效」的許可證，實屬無稽，且被告僅是同意原告挖掘道路，嗣後管線之管理維護不屬於被告事務管轄權限，亦非系爭許可證之規範範圍，是故，原處分具有行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由云云，惟查：

(1)按77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」90年8月6日修正之挖掘管理自治條例（於101年12月15日廢止）第4條規定：「各管線機構需要挖掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。」第34條規定：「管線機構對所屬管線應每年定期檢測，如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換改善；人、（手）孔高程與路面應保持平順，如有過高或過低者，應隨時改善。」101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第4條規定：「管線埋設人因管線工程有道路挖掘之需要者，應向主管機關申請挖掘許可。」第5條第1項規定：「道路挖掘應先申請許可，並取得許可證後，始得施工。」第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」第40條規定：「管線埋設人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」由此可知，挖掘道路埋設管線應事先向主管機關申請挖掘許可，經發給許可證後始得施工，且管線埋設人（或管線機構）於埋設管線後，就其所屬管線有檢測維護之義務。而被告所核發之道路挖掘許可證，除許可申請人挖掘道路及埋設管線外，亦含有許可其繼續使用道路之意。雖原告指稱行為時挖埋管線管理辦法第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可。」查，前揭行為時挖埋管線管理辦法第4條已規定「申請『挖掘道路』埋設『各種管線』工程」時，應填具申請書、檢附相關文件及發給挖掘道路許可證後，始可施工；參諸市區道路原本即為所屬各級主管機關管領之土地，基於所有權之概念，僅土地所有人或管理人方得使用、收益其管領土地之地上及地下全部。申請人既有使用市區道路以便埋設其所有各種管線之需求，而向管領市區道路主管機關申請發給挖掘道路許可證，自是請求主管機關容許申請人於其管領之土地上，以破壞原本平整之道路表面、埋設其所有各種管線於道路下方、而後再度回復平整道路表面之方式，請求介入分享道路之使用權利。是其施作埋設管線工程之過程僅是一時性破壞道路之手段，而藉此手段埋設其所有管線以便長期使用市區道路，方為申請人申請道路挖掘許可之最終目的。是以，申請人依前揭辦法受領核發之挖掘道路許可證，除容許申請人破壞道路埋設管線外，自是包含許可申請人之管線使用道路，也正因為申請人之管線因前揭許可證而有使用道路之事實，管領道路之主管機關方得對之徵收道路使用規費。雖前揭辦法制定時，尚未及規範道路挖掘申請人之管線維護義務，惟90年8月6日修正之挖掘管理自治條例第34條及101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第39條均已明定管線機構（或管線埋設人）之管理維護義務，是以申請人既因挖掘道路許可證而取得管線使用道路之權利，只要其許可證仍有效存在且有繼續使用道路之事實，自有受前揭自治條例規範之管線維護義務之拘束，而無從豁免。從而，申請人依行為時挖埋管線管理辦法所領受之挖掘道路許可證當非一時性破壞道路之許可，至行為時挖埋管線管理辦法第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任。」係專就申請人破壞道路之手段，明白限定其應依同辦法第4條規定所取得之許可證切實履行施工方法及期間，以避免其超出施工容許之範圍而侵害他人權益。原告及參加人主張挖掘道路許可證不包含後續管線使用道路之許可云云，並不可採。

(2)其次，參加人於79年提出之道路挖掘申請書記載內容：「為申請在前鎮區凱旋三路前挖掘路面，埋設管線約2928.39平方公尺（詳附位置圖）」，於80年提出之道路挖掘申請書記載內容：「為申請在苓雅區三多一路挖掘柏油路面，埋設管線約1805.5平方公尺（詳附位置圖）」，暨其後所附之沿公路管溝斷面圖、工程施工進度表內亦提及系爭管線之埋設位置、深度、管線尺寸等項目，且除道路挖掘之施工進度外，尚包括施作管線之時程、焊管及配管，又申請挖掘道路審查表之審查項目即包括「1.申請書是否依規定填寫」、「2.申請挖掘埋管位置是否在分配位置範圍內」、「3.申請挖掘面積是否相符」、「4.申請挖掘地點與圖面是否相符」及「5.申請挖掘斷面深度是否符合規定」等5個項目；均與系爭管線之埋設位置、深度、管線種類是否與申請書所述內容及所附資料相符有關，足證系爭許可證許可事項即包含挖掘、埋設及繼續使用道路。至系爭許可證1記載「施工期限：管道施工自79年12月18日至80年4月16日止（本證逾期作廢）」、系爭許可證2記載「施工期限：管道施工自80年4月20日至80年7月21日止（本證逾期作廢）」，係指申請人於領得道路挖掘許可證後，如未能在規定時限內開工，該項許可證即行作廢，不得再行施工而言，此觀77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第9條規定自明，參加人79年及80年間申請之挖掘道路工程既已破壞原有道路表面、埋入其申請安裝之管線於道路下方、嗣後回復道路原狀而施工完畢，則其所申請埋設之管線自斯時起即已開始使用該路段之市區道路，自無逾期作廢之理。原告及參加人主張系爭許可證2載明一定之「施工期限」，逾期即告失效，原處分2廢止一個早已逾期失效之許可證，具有行政程序法第111條第3款之無效事由云云，亦不足採。

(3)行為時市區道路管理規則（89年10月25日修正名稱為高雄市市區道路管理自治條例，101年6月27日廢止）第3條第1款第6目規定：「本市市區道路依市區道路條例第4條規定，由高雄市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權由所屬工務局、建設局、警察局及環境管理處分別管理，其主要業務劃分如左：一、工務局部分：……（六）市區道路使用之管理事項。」77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第3條規定：「本市道路挖掘之主辦機關為高雄市政府工務局養護工程處（以下簡稱養護工程處），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡稱本府警察局）。」83年1月17日修正之挖埋管線管理辦法第3條規定：「本市道路挖掘之主辦機關為高雄市政府工務局（以下簡稱工務局），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡稱警察局）。101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第2條第1項規定：「本自治條例之主管機關為本府工務局。」足見參加人79年及80年申請挖掘道路時之主管機關雖為養工處，惟自83年1月17日修正挖埋管線管理辦法時起，高雄市之道路挖掘管理事務已歸被告管轄，至101年12月13日訂定挖掘管理自治條例後至今，道路挖掘管理事務仍屬被告權責，故被告以原處分2廢止系爭許可證2，並無行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限」之無效情形，原告主張被告僅是同意參加人挖掘道路，嗣後管線之管理維護不屬於被告事務管轄權限，亦非系爭許可證2之規範範圍，故原處2分具有行政程序法第111條第6款之無效事由云云，並不足採。

(4)本件原處分2查無行政程序法第111條第1款至第6款所規定行政處分無效之原因，且則自該處分之形式及內容觀之，其違法性是否存在，並非普通社會一般人一望即可查知是否具有重大明顯之瑕疵程度，而其違法性之存在與否既猶存懷疑，並非「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，自難遽謂係屬自始當然無效之行政處分。是原告及參加人主張原處分2具有行政程序法第111條第7款之無效事由云云，亦屬無憑。

(5)綜前所述，原處分2並無行政程序法第111條第3款、第6款、第7款之無效事由。從而，原告先位聲明請求確認原處分2關於廢止其所有系爭管線之許可部分無效，為無理由，應予駁回。

(三)原告備位聲明部分：

1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條第1款、第4款、第5款、第124條定有明文。而其中第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者。亦即法規已就信賴保護及法律安定為抽象之立法裁量，原處分機關自得根據有關規定之授權，為具體之行政裁量；至於同法條第4款之事實狀況變更，須係「行政處分所依據之事實『事後』發生變更」，此所稱之「事實」，指對行政處分之作成有法律上或裁量上意義之任何事實。如僅係對事實判斷之不同，或行政處分作成時已存在而未發現但於行政處分作成後始發現，均非屬事實之事後變更。而該事實之事後變更可能出自相對人之行為，也可能出自相對人不能控制之外在因素。又基於法律安定之要求，並非任何事後之事實變更皆為得廢止授益處分之原因，行政處分所根據之事實變更時，尚須行政機關依原來之法律規定，有權不作成原行政處分，始足當之。至其廢棄行政處分之公益，應超過相對人維持行政處分之利益，惟其有害公益之程度，應尚不及於對公共福祉之重大不利益，否則即屬同法條第5款之廢止原因。一般而言，在事實狀況變更後，不得作成該行政處分，或作成該行政處分至少有裁量瑕疵時，即為有害公益；另同法條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」，在各別情形是否構成公益之重大危害，理應從嚴解釋，並應採取較高之標準認定。所謂「公益之重大危害」，不以廢止具有公益性為已足，必須為防止或除去公益遭受脅迫性損失而有廢止之必要，亦即必須已有或將有具體危險之存在，但不以「公益之重大危害」係受益人所導致者為必要，且不以廢止授益處分係「防止或除去對公益之重大危害」之唯一方法為限。又重大危害係指超越單純危害而屬重大不利，例如危害生命、身體、健康、人身自由、民眾食品、人性尊嚴等，至於「重大危害」於行政處分作成時已存在但事後始知悉者，亦得廢止。亦即該授益處分原核准所根據之法規及事實並未變更（無前揭第1至4款事由），其情形如無從改善（對公共福祉有重大之不利益），又無其他規定可以適用時，原核准之主管機關方得依行政程序法第123條第5款規定廢止其授益處分。至於法規准許廢止者，因法規已規定廢止之原因，故受益人原則不得主張信賴保護；在行政處分附有廢止保留，或相對人未履行負擔而廢止之情形，均未涉及信賴保護，並無對受益人損失補償之問題。但因事實或法律狀況之變更，或因有重大之公共利益，而廢止合法之授益處分時，則有信賴保護之問題，當事人對行政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止受有損害時，自應給予補償，然此須行政處分受益人提出補償之申請為必要。

2、經查：

(1)原告於78年10月26日與參加人簽訂委託代辦舖設管線工程合約，委託參加人代辦舖設從參加人石化站起至原告公司之大社廠牆邊止，與參加人左高工程油管汰舊換新路線相同路段，全長約22公里之一條6英吋甲醇輸送管線，並約定本工程管線經試漏試壓及清洗（頂管）無虞後視為完工，管線產權歸原告公司所有（本院卷二第000-0000頁）。其後參加人分段向養工處申請挖埋管線，經被告依「申請挖掘道路審查表」審核原告申請書業依規定填寫、申請挖埋面積相符、挖埋地點與圖面相符、挖埋深度符合規定、並無行為時管理辦法第6條所規定不得申請挖掘道路埋設管線情形等事項後，核發系爭許可證1、2，准許原告得在系爭路段施工。

(2)嗣80年8月間被告所屬下水道工程處欲施作「前鎮岡山仔2-2號道路（新富路）排水幹線穿越鐵道工程」（下稱排水幹線工程），於80年8月7日召集對於施工路段可能涉及之管線管理人即參加人、台電公司、臺鐵、國防部通信指揮部、欣高石油氣公司、交通部電信管理局、自來水公司等公司到施工現場勘查，並討論管線協調遷移事項。參加人於勘查會議中表示系爭路段內有3支原告管線，為顧及安全，施工時請會同參加人先行試挖，以確定更詳細情形等語。嗣被告所屬下水道工程處於該次會議結論表示，工程若有抵觸管線請配合遷移，該處亦將依規定負擔遷移費3分之1等語。惟嗣後被告所屬下水道工程處於80年8月15日通知於同年月21日召開第2次管線抵觸遷移協調會時，並未通知參加人到場，參加人另以80年8月15日（80）工木字第063號簡便行文表發函予下水道工程處，表示系爭路段有參加人管線經過，管線實際埋設位置與圖示位置可能有偏差，請務必於施工前先行試挖等語；但被告所屬下水道工程處則於80年8月19日以內部公文簽辦表示：排水幹道工程施工路段固有參加人3支管線，經查該管線高程與排水幹道工程結構體尚無抵觸，惟為慎重起見，排水幹道施工前應先行試挖等語。然參加人仍未參與第2次及後續管線遷移協調會議，且參加人直至排水幹道工程施工完竣後，亦未曾受被告所屬下水道工程處通知管線遷移及給予遷移費之補助（本院104年度訴字第157號卷3第269至276、334至343頁）。

(3)因78年修訂之高雄市市有財產管理規則（88年12月10日更名為高雄市市有財產管理自治條例）第56條第1項規定：「凡利用公用土地、道路、建物設置停車場、置場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉、敷設軌道、廣告物等使用者，除法令另有規定外，應計收使用費。」（88年以後移置為市有財產自治條例第63條第1項）高雄市政府遂於86年間依前揭規定另制定「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並自87年1月1日起徵收埋設輸油管線土地使用費，要求對公有道路埋設管線使用道路應陳報其管線使用路徑，當時參加人以87年2月21日工土字第000000000號函陳報系爭路段埋設之3支（8英吋、6英吋及4英吋）管線均為其所使用等語（本院104年度訴字第157號卷4第17至24頁）。惟參加人嗣於90年7月18日、91年11月1日發函予養工處檢附其所屬長途管線電子圖檔及高雄市轄區管線位置圖資電子檔，系爭路段除8英吋管線為其所有外，不包含其餘管線。爾後，高雄市政府於93年間辦理「高雄市公共管線管理系統整合計畫案」時，被告曾以93年7月16日高市工務工字第0930019549號函通知福聚公司等地下石化管線事業單位提供管線資料，經福聚公司高雄廠以93年7月22日（93）福廠（工）字第023號函說明其所有4英吋丙烯管線位置圖（含系爭路段）光碟片予被告（監察院調查報告第15頁，即本院卷三第594頁）。

(4)93年1月7日立法院修訂市區道路條例第23條，增訂市區道路修築、改善、養護之經費得自市區道路使用費籌措之，並於第2項規定市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取。內政部即於94年3月25日依據前揭規定之授權頒訂市區道路使用費收費標準，明示凡公有道路交付特定對象或提供其使用者，即應徵收使用規費，但因各地方政府收費標準不一，造成各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾，遂制定統一之收費基準，其第2條規定：「直轄市、縣（市）市區道路主管機關應依本標準規定，向使用市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設施者計收市區道路使用費，其收費依使用費收費基準表（如附表）計算。」而其附表第10項即表明「油品、石化管線」之收費基準。高雄市政府為因應前揭中央法規之變革，以94年7月14日高市府財三字第0940033161號函廢止「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用費作業原則」。被告則因高雄市政府之授權辦理該市市區道路使用費之徵收，再以94年4月17日高市工務工字第0940008590號函、95年3月14日高市工務工字第0950006899號函通知有於高雄市市區道路設置管線之事業（包含原告、參加人、福聚公司、中美和公司、台塑公司、亞洲聚合公司、建台水泥公司等）陳報其使用道路之地點、方位及相對位置並計算其應繳納之道路使用費，告知渠等應於每年5月31日以前繳納，否則將加徵滯納金等語（本院卷一第29、115至120頁）。爾後原告、參加人、福聚公司乃先後向被告陳報其所設置之管線及94年度之道路使用費，其中參加人除陳報開關箱、交接箱、基座箱等電信設施物、售票亭、候車亭等交通設施物外，另有油品、石化管線（本院104年度訴字第157號卷1第199至236頁）；至於原告、福聚公司則均陳報僅有設置石化管線，其中原告陳報數條石化管線，福聚公司則陳報一條石化管線，然福聚公司陳報之石化管線路徑卻與原告公司其中一條石化管線路徑、使用數量完全相同，僅管線大小之差異致使用空間略有不同（本院104年度訴字第157號卷4第25至60頁），且渠等均自94年度起，即依其陳報內容向被告繳納道路使用費。

(5)嗣高雄市政府根據原告陳報之石化管線資料，於96年間以高市府財三字第0960016859號函依據廢止之「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用費作業原則」向原告追徵91年至93年間之道路使用費，原告不服，提起訴願，抗辯略謂：高雄市市有財產管理自治條例第63條所稱之油管，並不包含石化管線，自不在前揭自治條例所定應徵收道路使用費之列云云。而高雄市政府則以訴願答辯狀明白表示：高雄市市有財產管理自治條例第63條規定所稱油管範疇，係指「油品、石化管線」，且該條立法目的，係本於使用者付費之原則，中石化公司既有設置石化管線使用道路之事實，又無免除收費之例外情況，自應本於公平原則一律收費等語（本院卷一第28至30頁），其後原告前揭訴願則經財政部以96年9月7日台財訴字第09600236060號訴願決定書予以駁回確定。

(6)又參加人申請埋設管線時之挖埋管線管理辦法，已於89年10月27日更名為高雄市道路挖掘埋設管線管理自治條例，嗣於90年8月6日再度更名為高雄市道路挖掘管理自治條例，並曾於99年5月3日再次全文修正，惟前揭自治條例嗣後復於101年12月15日廢止適用，高雄市政府將之與高雄市市區道路管理自治條例合併，於101年12月13日發布挖掘管理自治條例。90年8月6日以前之自治法規並無明文規範管線所有人對管線負有檢測維護義務；雖90年8月6日修訂之挖掘管理自治條例第34條有課管線機構應對所屬管線負有定期檢測義務，但該定期檢測實施文件，並無陳報道路主管機關即本件被告之必要；嗣於99年5月3日修訂之挖掘管理自治條例方於第29條規定管線機構應將其年度檢測維護管理計畫（下稱維護計畫）於年度開始前2個月內報請被告備查，以及第30條規定管線機構應每年2次實施檢測，並將檢測結果陳報被告備查，如管線機構有違反前揭陳報備查義務，將受有同條例第36條規定之罰鍰處罰；其後101年12月13日制定之挖掘管理自治條例第39條再次課予管線埋設人應於年度開始前將其管線維護計畫報請被告核定，如管線埋設人有違反時，則得依同條例第42條規定予以罰鍰、限期改善及按次處罰。嗣後參加人即依前揭自治條例規定，自100年度起逐年向被告提交管線維護計畫（本院104年度訴字第157號卷2第54至92、202至210頁）。且參加人自102年度起並於管線維護計畫書中檢附其委由中鼎工程股份有限公司（下稱中鼎公司）95年以前繪製之管線位置圖，據以標示高雄市市區道路內相關管線總覽（含系爭路段，也包含與原告無關之台塑、台聚、中纖等公司之管線標示），其中6英吋管線標示「6"CH30H（中化－石化站）丙烯4」，4英吋管線則標示「4"PKCPYL EN E（福聚－石化站）」，其中英文標示之「PKC PYLENE」係指丙烯（本院104年度訴字第157號卷2第105頁背面、第144至145頁）；至於原告亦以103年1月16日大管理000000000號函檢送其大社廠103年度對系爭管線之維護計畫予被告（本院卷二第370頁）。

(7)嗣於101年4月間，高雄市政府為於鼓山區、三民區、苓雅區興建環狀輕軌捷運，委由高雄市政府捷運局召開該輕軌捷運沿線地質鑽探前管線調查會議，因該輕軌捷運路線預計行經系爭路段，遂以101年4月16日高市捷工字第10130380700號函通知原告、參加人及榮化公司與會，並於前揭開會通知單檢附地質鑽探位置及其周圍已知並登錄之地下管線圖說，並備註說明若仍有未登錄之地下管線，請受通知者提供相關資訊等語（本院卷二第334至359頁），而上開通知單所附地質鑽探位置圖，於系爭路段之管線佈設圖說均清楚載明原告、參加人、榮化公司之管線位置，並清楚以文字標示「中石化公司6吋丙烯地下管線位置」及「李長榮公司4吋丙烯地下管線位置」（本院卷二第357至359頁）。嗣於101年4月26日參與前揭調查會議之原告並於會中表示系爭路段存有參加人8吋油氣長途地下管線、原告6吋丙烯長途地下管線及榮化公司4吋丙烯長途地下管線，埋設深度約1.5公尺，距離凱旋三路東側道路範圍線約3.9公尺，請鑽探前務必試挖確認地下管線位置並請避開，做好防護措施等語，並提出「中油高廠石化站至福聚、中石化管線檢測路線圖」以為說明，而後會議結論則以系爭路段鑽探位置，因地下油氣、石化及高壓電線路集中，為顧及安全，鑽探位置將作適當調整，以避開危險區域等語，亦有該次會議紀錄在卷可佐（本院卷二第360至369頁）。

(8)前揭事實，有參加人與原告及福聚公司簽訂之委託代辦舖設管線工程合約書各1份、原告挖掘道路申請書等文件可稽，並經本院依職權調取本院104年度訴字第158號卷核閱屬實，則此等事實，應可認定。

3、嗣因高雄氣爆之發生，造成重大人員傷亡（32人死亡、321人受傷）及財產損失（房屋、車輛受損）之公安事件，被告乃依行政程序法第123條第4款規定，以原處分1、2廢止系爭許可證1、2，嗣於訴願答辯中追加同條第5款之廢止事由，分述如下：

(1)被告認系爭許可證存有行政程序法第123條第4款所稱「行政處分所依據之事實事後發生變更」者，無非係以系爭管線僅得輸送石油管理法第2條第4項所稱之石油製品，詎參加人事後竟擅自系爭管線轉讓由原告公司作為運送石化原料之丙烯使用，已與申請資料不符，又未依行為時市區道路管理規則第66條第2項規定提出變更申請；且原告未依現行之挖掘管理自治條例第39條規定擬定管線維護計畫並落實定期檢測事務，則被告當時核准參加人於系爭路段埋設管線使用道路之事實已有變更等情，為其主要論據。然查：

①按行為時市區道路條例（54年1月28日制定）第27條規定：「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程主管機關或所有權人，應即完全修復，其必須損壞道路時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」及第28條規定：「市區道路主管機關於必要時，得限制道路之使用。」並無管線申請人或申請輸送物質之限制，但授權道路主管機關較大之裁量管理權限。

②次按行為時高雄市市區道路管理規則第57條規定：「（第1項）市區內既成道路，或已列入都市計畫，但尚未依計畫開闢完成之現行道路，不得佔用或破壞，如因管線新設、拆遷、換修或其他需要，須臨時使用或挖掘路面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如有破壞應負責復原。（第2項）本市道路挖掘埋設管線管理辦法另定之。」第64條規定：「公私團體機構之各種設施物，非經申請許可，不得佔用道路。」第65條第2款規定：「在市區道路內，設置左列各種……地下設施時，應事先向市區道路管理機關申請許可：……

二、自來水管、雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、電視電纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下室、地下停車場等設施。」第66條規定：「（第1項）申請使用道路，應填具申請書，載明左列事項：一、使用目的。二、使用地點、範圍及設計圖說。三、設施物之構造。

四、工程施工方法。五、施工期限。六、修復道路之方式。（第2項）前項申請書所載事項，有變更時，應向市區道路管理機關提出變更申請……。」（雖市區道路管理規則事後修訂為高雄市市區道路管理自治條例，但前揭規則第64至66條規定仍續沿用於事後修訂之自治條例第67至69條規定，直至101年7月間廢止適用）是依前揭規則第64條規定可知，申請人並不限於有設置公共設施需求之公營造或公法人團體，私人機構亦得為申設管線之人，只是其必須依同規則第65條及第66條規定程序提出申請。然申請書並無管線輸送內容物之必要記載事項，換言之，只要管線埋設申請人該當同規則第65條第2款要件，且其符合第66條第1項申請規定，即可向道路主管機關申請埋設許可，縱使其事後發生管線輸送物質之變更，乃至管線所有權之轉換，只要其仍屬前揭第65條第2款規定所稱之地下管線，且不涉及第66條第1項申請書必要記載事項之變更，即無需依第66條第2項規定向道路主管機關提出變更申請之必要（管線所有權之轉換，僅是管線維護管理義務與道路使用規費繳納義務人之更改，與第66條第1項各款事項無關）。

③又依行為時挖埋管線管理辦法（77年8月1日修訂）第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」第6條規定：「管線機構非有左列各款情形之一者，於道路新開闢或拓寬完成3年內，或翻修改善完成6個月內，不得申請挖掘道路埋設管線：一、與國家重要建設有關之管線工程。二、已有管線之修埋工程。三、軍用管線工程。四、沿該道路橫向或直向至人（手）孔之用戶聯接管線工程及其附帶直向人行道聯接管線工程。五、道路交通號誌之有關管線工程。六、為完成區域性之管線系統，所必須辦理之管線工程。」參諸參加人申請時之「申請挖掘道路審查表」記載內容觀察，原則上只要申請書業依規定填寫、申請挖埋面積相符、挖埋地點與圖面相符、挖埋深度符合規定、並無前揭辦法第6條所規定不得申請挖掘道路埋設管線情形等事項後，即可核發系爭許可證。足見當時審查重點在於申請人有無依規定提出必要之申請文件，只要不存在第6條例外不得申請埋設管線之情事者，原則上即可獲得道路挖掘許可。是以前揭辦法除第6條規定外，亦未對申請人資格或管線輸送內容物增加額外限制。而前揭辦法於90年8月6日修正為高雄市道路挖掘管理自治條例後，除於第2條第1款增設規定：「稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。」外，仍將前揭辦法第4條及第6條規定，移置為該自治條例之第5條及第8條，此外，仍未增加對申請人資格或管線輸送內容物之限制。

④且查，參加人申請當時擔任養工處管線中心技工之李義淵於高雄地檢署檢察官偵訊時證稱：申請人提出道路挖掘之申請，我們初步審核主要先看一下施工會不會影響其他單位之管線，因我們內部有規定挖掘時要何種設施要離幾公尺等語（見高雄地院103年度矚訴字第3號刑事卷之偵2卷第182至183頁）；另時任被告下水道工程處設計與驗收人員趙建喬亦於檢察官偵訊時證稱：「我們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線的高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管。」等語（見上開刑事卷之偵29卷第30頁），足見申請人資格與管線輸送內容物均非申請埋管時之必要審查事項；佐諸原告申請當時及其後之高雄市自治法規，無論是行為時市區道路管理規則，抑或高雄市市有財產管理自治條例，均未對「油管」予以定義，惟查，依市區道路條例第4條規定作為市區道路主管機關之高雄市政府，既已於前揭查證事實F項，於96年間以高市府財三字第0960016859號函依據廢止之「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用費作業原則」向原告就其所屬石化管線追徵91年至93年間之道路使用費，並明確表示行為時高雄市市有財產管理自治條例第63條第1項所指之「油管」即為「油品、石化管線」等語，自可作為道路主管機關對其自治法規之向來解釋；再者，市區道路條例於93年間修訂增加道路使用費之徵收，內政部復於94年頒訂市區道路使用費收費標準後，被告隨即以94年4月17日高市工務工字第0940008590號函通知高雄市市區道路內既有管線機構關於前揭收費標準，並請依該規定辦理等語（本院卷一第115頁），而其發函對象除一般所知之自來水管、電力、電信、瓦斯、輸油等管線所屬機構外，亦同時發函予原告、福聚公司、中美和石油化學股份有限公司（下稱中美和公司）、永嘉化學工業股份有限公司（下稱永嘉公司）、臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱台塑公司）、亞洲聚合股份有限公司（下稱亞洲聚合公司）、建台水泥股份有限公司（下稱建台公司）。然中美和公司、永嘉公司、台塑公司、亞洲聚合公司等公司大多以經營石油化工原料為主（本院104年度訴字第157號卷4第79至83頁），則渠等所屬管線亦應與石化管線相關。是渠等既為被告94年4月17日函文通知之對象，自表示渠等早於94年以前，即已依據當時之市區道路管理規則（或高雄市市區道路管理自治條例）、挖埋管線管理辦法（或高雄市道路挖掘管理自治條例），申請在高雄市市區道路埋設管線，因而衍生其應為所屬管線繳交道路使用規費之義務。由是觀之，自內政部94年間頒訂市區道路使用費收費標準而開始對石化管線徵收道路使用規費以前，高雄市政府不僅對原告所屬石化管線追徵91至93年之道路使用費，在自治法規執行層面上，被告亦先後就私人之石化產業機構核准其所屬管線埋設許可，並對之徵收道路使用費，均足徵前揭自治法規所指之油管絕非限於輸送石油管理法第2條第4款所指之石油製品，尚包含高雄市政府對自治法規解釋所稱之石化管線，且其申請人資格亦從未排除私人機構。依此，參加人於79年及80年間申請埋管時，原告、福聚公司原本即得個別申請埋設其所屬之6英吋甲醇石化管線及4英吋丙烯石化管線，僅因管線埋設範圍、長度一致，為避免反覆挖掘道路路面等施工勞費成本，遂委由參加人併同申請及施作，亦與前揭挖埋管線管理辦法之規定無違。況依前揭查證事實之說明，雖被告於參加人申請及施工之際未必知悉管線之產權歸屬，但其至遲於94年4月17日發函通知原告所有管線繳交道路使用規費以前即已知悉。惟被告並未於通知渠等繳納道路使用規費以前，另以處分核准其道路挖掘許可或道路使用許可，則原告所屬石化管線取得主管機關核給之使用系爭路段許可，自是源於被告核給參加人之系爭許可證。至原告所有系爭管線原為輸送甲醇使用，嗣於83年間變更運送丙烯（原告改運送丙烯前之管線清洗及試壓工程驗收報告，見本院卷二第315至321頁），但此仍未逸出前揭自治法規所定義之「油管」範疇，且與行為時市區道路管理規則第66條第1項規定之申請必要記載事項無涉，原告及參加人亦無需依同規則第66條第2項規定向被告提出變更申請。乃被告主張道路埋設管線係屬特別利用，須經道路主管機關之特許，而行為時市區道路管理規則第65條所稱油管，並不包含石化管線，故依行為時挖埋管線管理辦法自不得申請埋設於系爭路段，且參加人嗣後既將系爭管線移轉予原告，並將管線改輸送石化原料之乙烯，均有未依前揭辦法第66條第2項規定向被告提出變更申請之違法情事云云，與前揭自治法規規定意旨不符，要無足取。

⑤系爭管線乃原告早於78年間即委託參加人代辦舖設，且系爭管線產權於舖設完工後，自始即為原告所有及使用，縱使被告於參加人申請之際，並不知悉系爭管線之產權歸屬，但其至遲於94年間即已知悉且登錄在案，嗣後並以系爭管線使用市區道路為由對之課徵道路使用規費，乃至輕軌捷運施工前之地質鑽探會議，亦以原告為系爭管線所有人之資格通知與會等情，已如前揭查證事實所述；況高雄市政府消防局於氣爆事件發生前，亦以系爭路段存有原告之石化管線而通知其到場說明，自不能以其橫向聯繫不足而逕謂其對系爭管線歸屬毫無所悉。是以系爭管線自始即為原告所有之石化管線，被告自不得以其事後知悉為由，逕自認定此為參加人申請以後所為之事實事後發生變更。其次，依據行為時市區道路管理規則及挖埋管線管理辦法之規定，原告得本於其私人機構之名義申請埋設其所屬之石化管線，僅因其所屬石化管線與參加人申請埋設之8英吋管線使用道路範圍、長度相一致，遂由參加人合併以其名義申請及施作乙節，復如前述，是以縱使被告事後知悉管線分屬不同所有人及輸送不同之內容物，但依據行為時之自治法規，被告亦僅得作成同一內容之道路挖掘及道路使用許可（即系爭許可證），揆諸前揭行政程序法第123條第4款規定之說明，被告事後知悉系爭管線產權歸屬及輸送內容物，均非屬「行政處分所依據之事實事後發生變更」者，被告依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可證一節，此部分即屬無據。

(2)系爭許可證是否有行政程序法第123條第5款之廢止事由：

①103年8月1日凌晨在系爭路段發生氣爆氣體為丙烯，洩漏源係位於二聖凱旋路口北側東西向雨水下水道箱涵支線內包覆有榮化公司所有4英吋碳鋼液化丙烯輸送管線，因該箱涵內榮化公司所有4英吋管現有一處明顯破孔，造成管內液化丙稀大量外洩至箱涵內，而管線內液化丙烯係高壓輸送之型態，洩漏後即成氣化氣體隨著雨水下水道箱涵往三多路及一心路段擴散時，箱涵內外熱源，均有可能著火造成氣爆，當日即係因某項熱源引燃下水道箱涵內氣化之丙烯混合物而引發氣爆事故等情，有高雄市政府消防局氣爆原因調查鑑定書可稽。

②高雄地檢署檢察官委託台北市及高雄市土木技師公會鑑定關於管線埋管與被告下水道工程處興建雨水下水道箱涵（下稱系爭箱涵）佈設之前後順序。其中台北市土木技師公會根據管線與系爭箱涵之設計施工與竣工圖說及現場調查結果，判斷本案是管線佈設在先，系爭箱涵施作在後等語（高雄地院103年度矚訴字第3號刑事卷－台北市土木技師公會高雄地檢囑託鑑定報告第20頁）；高雄市土木技師公會則分析：若（一）「先有管線，後有箱涵」之情況：1、按一般工程程序，箱涵之施工單位將協調管線單位，辦理變更設計遷移管線，俟遷移工作完成之後，才施做箱涵。2、倘若管線單位在工作時程上，無法配合遷移，箱涵之施工單位將會先行預留孔，俟變更設計遷移管線完成後，再行施工預留孔。因此，現場將會有預留孔二次施工，而在箱涵表面遺留工作縫之痕跡。3、倘若管線已經施做完成，箱涵之施工單位未能協調管線單位辨理遷移管線，則後施工之箱涵，將會造成箱涵之混凝土，密合包覆管線之情況。若（二）「先有箱涵，後有管線」之情況：1、如果在箱涵之設計階段，且已預知日後將有管線通過箱涵側牆，則在施工箱涵側牆時，即會預留套管，以利配管。2、如果先有箱涵，後來再施做管線之情形，按一般工程施工順序，管線之穿孔，則需以鑽孔機或洗孔機於箱涵構造物洗孔，其圓孔穿透處通常呈現光滑之表面，俟穿孔管線配置完成後，再於圓孔與管線之縫隙處，灌注填充料填滿空隙。3、倘若先有箱涵，管線為考量不影響使用功能，一般在箱涵構造物上方或下方通過，不會直接貫入箱涵。4、倘若先有箱涵，需要施做管線，並且未變更管線高程時，則直接將箱涵側牆切除或鑿出適當尺寸之預留孔，俟配管完成後，再二次施工其預留孔，惟在箱涵表面將會遺留不同時期的施工界面之工作縫痕跡。綜此，其鑑定結論為：「1、本公會鑑定技師查證北側箱涵之外觀，從南向及北向均發現各有一支4、6、8英吋管，直接貫入通過箱涵二側之側牆。並從北向之箱涵側牆與管線交接處，發現混凝土漏漿密合包覆石化管線之狀態，且附近未發現混凝土二次施工的工作縫。故據以鑑定研判，應屬『先有管線，後有箱涵』之情況。2、本公會鑑定技師再從北側箱涵內部頂版之查證，發現6、8英吋管之上端部分，約為1/5直徑尺寸，已經被嵌入箱涵頂版之混凝土。故據以鑑定研判，原地先有4、6、8英吋管，因未先行遷移管線，即澆築混凝土之後，以致造成6、8英吋二支管上端處，被埋置於箱涵之頂版。」等語（見上開刑事卷－高雄市土木技師公會鑑定報告書第5至6頁）。

③另高雄地檢署檢察官亦委託金屬工業研究發展中心分析管線破損原因。經該中心自管線外貌目視觀察檢測結果：「1、目標箱涵現場勘查照片顯示管線埋設在先，箱涵開挖土木建築於後，未協商原埋管單位進行局部遷移，以致三條管線暴露於箱涵內環境大氣中。2、包覆層受損部位暴露於箱涵內覆函水氣之氣氛，當箱涵中水位上升有時管線會浸泡於水中，造成管外大氣腐蝕嚴重。3、箱涵內部4吋管線露空，陰極防蝕迴路無法經由土壤有效涵蓋而失去保護。4、4吋管線為最外側，於箱涵施工時受損最嚴重，且標稱厚度為6mm（三支管線最薄者），在沒有健全保護機制又處於相對劣勢的腐蝕環境中，而先行破裂。5、箱涵外土壤中4吋管切下樣品的外表面目視檢測結果未見明顯腐蝕，超過20年埋設於地下柏油包覆配合陰極防蝕工法效果良好。6、箱涵內外所有樣管的內表面均無明顯異常腐蝕。7、6吋及8吋管因包覆層受損較少且保護機制較健全，管外腐蝕較不嚴重。」經測量各管線厚度量測數據，箱涵內4吋管測厚數據，顯示多處僅剩1至2mm，部分不足1mm；箱涵外4吋管測厚數據則仍維持在6mm左右；另箱涵內外6吋管測厚數據亦在7mm上下；至箱涵內8吋管測厚數據大部分多在8mm之間，有一小部分降至6、7mm，研判管外側面之管厚度於12點鐘方向有小範圍之輕微縮減之腐蝕現象。故該中心總結：「根據厚度量測結果，可發現管線內徑尺寸幾乎符合API_5L L245R規範的標稱值，但厚度減薄的情況於箱涵內4吋管則是有很明顯的變化，減薄最嚴重的區域幾乎就是在破口的附近，厚度縮減率％最大為85.9％幾乎只剩下原來1/7的厚度，破口處魚口狀的凸起也是管線厚度不足以負荷管線內流體壓力而爆裂的重要證據，而硬度及拉伸等物性測試，4吋、6吋與8吋管各管段硬度值皆符合API_5L L245R or BRL245 or B規範要求，至於成分分析其結果也符合規範API_5L L245R or BRL245 or B規範要求，因此可確定管線強度及材質選用皆符合施工設計的要求。而在金相部分可發現4吋管破口處管外呈現腐蝕破壞形態，組織為波來鐵與肥粒鐵組織，波來鐵有球化聚集現象，應為火災產生溫度昇高所造成，沒有銲接組織形成，應無補釘之現象。其餘測試位置之金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，另外6吋管與8吋管之金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，最後經由SEM與EDS分析可得知4吋管破口處為快速撕裂狀破壞與腐蝕破壞形貌，屬於腐蝕鋼管壁減薄後，由管內往管外快速破壞。」等語（見上開刑事卷－金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告第I、72至110、160頁）。

④又高雄地檢署檢察官復委託工業技術研究院（下稱工研院）鑑定系爭4英吋管線破損洩漏原因。經工研院依管線材質和機械性質、柏油包覆層之形貌比較、各管線樣品之壁厚分佈、陰極防蝕系統之檢測維護複查、相鄰管件的狀況等事項檢測後判定：「鋼管材料之化學組成、機械性質、金相組織等皆符合API 5LGrade B鋼管材質的要求，因此4吋管破損原因與鋼管材質無關。柏油包覆層亦符合中油公司的鋼管柏油包覆施工規範，只是4吋管和6吋管在接近支流箱涵的北牆處多了他種防蝕包覆層，推測為箱涵施工時另行增添的包覆層。由於榮化4吋管內壁平整，證實鋼管係由外壁開始腐蝕減薄。採樣的五枝鋼管樣品中，僅有包夾在箱涵內的4吋管發生破損洩漏，其面朝西方（即面向主幹箱和支流涵的交界位置）的半圓柱表面上發生了非常嚴重的大面積管壁減薄現象。某些位置具有頗厚且面積不小的瘤狀突起腐蝕生成物（腐蝕瘤）。減薄區域的面積約740c㎡，縱向長度約60cm；而該減薄區域中間具有一長方型破口，破口處軸向裂縫附近的殘餘壁厚由公稱厚度6.02 mm大幅降低至0.3～0.7mm範圍內，而分釐卡測得的破斷面最小壁厚為0.326mm（實際破斷厚度推測更小），由此可見腐蝕減薄程度極高。根據薄殼乘載壓力公式計算，發生破裂之最小厚壁約為0.36mm，因此殘餘壁厚已經低於此臨界值，無法承受管線輸送壓力而發生爆裂。」、「支流箱涵中4吋管朝向西方的外壁表面，在洪水期排水量大時難免承受水流的沖刷作用，更可能受到水流中夾雜的泥沙、樹枝和樹葉等固體異物的衝擊作用，造成外壁柏油包覆層產生磨損和刮傷。由於該區域已經喪失柏油包覆層的保護功能，以致鋼管金屬直接暴露於箱涵內的腐蝕環境中；鋼管在高水位時直接與混濁污水接觸而肇致管壁腐蝕速率增加，即便在低水位或枯水期亦是直接暴露於富含沼氣和濕氣的高腐蝕性環境之中，因此腐蝕速率居高不下，長期下來即造成大面積管壁發生嚴重減薄的結果。相對地，在4吋管朝向東方的外壁表面以及6吋管和8吋管的外壁表面，雖然柏油包覆層也發現了性能劣化的跡象，但是尚未達到包覆層嚴重剝落程度，仍然可以限制腐蝕性環境的接觸，降低鋼管腐蝕速率，是故尚未發生嚴重的管壁減薄。檢視三條管線之陰極防蝕紀錄和評估其效果，發現地下管線的保護電位未達到NACESP-0169陰極保護標準，也就是陰極防蝕的保護能力未達百分之百，但是地下管線的服務壽命仍然可以延長，只是無法確認管線壽命可延長的程度。不幸的是懸空穿越排水箱涵中的管線，無法經由土壤介質而獲得陰極防蝕電流的保護，一旦表面包覆層損傷或剝落，則無法豁免於排水箱涵腐蝕環境的侵蝕，假以時日就產生了管壁嚴重減薄的結果。」等語（見上開刑事卷－工研院檢測服務報告第7、32至33頁）

⑤再查，參加人處理陰極防蝕專業人員邱德俊於本院104年度訴字第158號準備程序陳稱：「3條管線是同時埋設，當時確實是同時實施作陰極防蝕，這是指在防蝕的部分，而不是檢測的部分，因檢測是長期的，只要管線存在就必須檢測。所以，防蝕的部分是做在一起的……，但檢測是可以區分，因為管線的尺寸不一致，且管線路徑土壤的環境也不盡相同，管線在道路維護開挖時，也會有不同的狀況，所以，管線的防蝕狀況也會不盡相同，亦即管線的防蝕狀況會隨著時間、環境而改變。……各條管線都會得到不同的電流，因此，在數據上也會有所差異，這些差異既表示管線的防蝕狀態，因此，各管線就利用這些數值來判斷管線的狀況。……在電位測試站內有3條電線，當量測其中一條電線時，只會得到其中一條管線的電位，因此，如果要得到3條管線的電位，就必須3條電線都量測，3條管線共同埋設時，可能因為受到電流的干擾，電位的差異性，都會讓各管線產生不同的差異。系爭3條管線的3條電線無法區分……所以，原告會對測站內的三條電線一起進行數據的量測，其目的在判斷對中油管線是否有不良的影響。（問：系爭3條管線所作的陰極防蝕系統，有無辦法區別為4、6、8吋管線？）當時埋設規則並無要求標明各管線的種類，經過20幾年的埋設管線種類會不見，原告擔心這個問題，所以，在量測上出現三個數據，因無法判斷8吋管，如發現三條管線其中有一條數據是不對的就是有異常，我們就會進一步的去做檢測處理。至於該條電線是屬於那一條管線，則無從判斷。截至氣爆案發生前，就現存的數據，並未發生有異常的狀況，這是指在電位測試站的數據，電位測試站一般相距5百公尺至1公里。……又原告會對本公司的管線進行緊密電位檢測，亦即沿著管線路徑每3公尺量取管線的電位進行判斷，這個量測是在8吋管線的正上方，取得的數據，比第一項前項數據，更為可代表管線狀況，藉此研判管線是否包覆破損及是否可能產生腐蝕。……（問：當時氣爆點是否有電位測試站？）沒有，但印象中氣爆發生點往中山路200至300公尺有一個測試站，往中正路的方向好像500公尺左右有一個測試站。當時洩漏點沒有測試站。（問：假設洩漏點有測試站，依照測試站的測試是3條電線做在一起是否可以查出異常？）不會，因重點在「箱涵內」，在箱涵內我們是無法檢測，我剛才所述的狀況都是在道路上或地面上，只要有異常我們以科學方式都可檢測。……我們的管線可能是20公里或100公里，所以，我們為了瞭解管線的防蝕狀態整個管線是否有得到電流，我只知道是否有得到電流，所以，我會在每500公尺至1公里之間設置一個測試站，我量測的數據得到某種數值，我的防蝕系統是正常運作，可是，不代表我管線每個地方都是，我只能知道這管線10公里或100公里間，大概維持一個防蝕狀態，有接收到遠端的防蝕系統提供的電流。……（問：請問原告自埋設以後至氣爆前之間，總計有幾次緊密電位檢測？）一、API570並未強制要求地下管線每5年進行一次緊密電位檢測，其原文僅說「may be」並未有強制的要求。二、國內法規亦未有此種檢測要求，原告公司會根據業務需求及轄區要求決定是否進行緊密電位檢測，該檢測在本公司內規規定為原則5年1次。三、至氣爆之前，本公司8吋管線共進行2次緊密電位檢測。」等語（見本院104年度訴字第158號卷2第219至222頁）。

⑥是綜合前揭鑑定報告觀察，高雄氣爆事故既係因榮化公司所有4英吋丙烯管線位於系爭箱涵內之明顯破孔處大量外洩所導致；而造成該4英吋管線破管原因，又係因管線埋設在先，被告下水道工程處興建之系爭箱涵施作在後，但施作在後之系爭箱涵並未避開管線或通知其遷改路徑，反而將管線包覆在系爭箱涵之中，其中參加人所有8英吋管線及原告所有6英吋管線被卡在系爭箱涵頂部（5分之1部分與頂部結合，其餘部分外露），至於榮化公司所有4英吋管線則完全外露於系爭箱涵之中，佐以被告委託承包施作時，因不慎破壞上開6英吋及4英吋管線之第一層包覆膜，復施以其他材料包覆於上開管線，致使上開3條管線第二層陰極防蝕法全部或部分失效。又因系爭箱涵乃作為地面雨水之收集處，是以系爭箱涵經常充滿水或水氣，再導致該3條管線第一層表面包覆層損傷、剝落或性能劣化，而有侵蝕管線外側管壁之危險。其中榮化公司所有4英吋管線因完全暴露於箱涵之內，經過20餘年之沖刷、浸潤，不僅第一層表面包覆膜損傷、剝落，管壁也從外往內腐蝕，鋼管厚度均已不足6mm，破損處只剩不到1mm，適逢氣爆前一日第三人華運公司加壓輸送丙烯予榮化公司，致使該4英吋管線管壁承受不住內部壓力，而自內往外破裂，液化丙烯洩漏後，即隨地下相連之雨水下水道箱涵氣化擴散出去，達到一定濃度後遇到熱源即行引爆，依此，榮化公司所有位於系爭箱涵內之4英吋管線事實上已經造成對公益之重大且具體之實害。雖原告所有系爭管線並無破損，然其於系爭箱涵內之第一層表面包覆膜及第二層陰極防蝕法或已失效或受到損傷，且部分管線管壁有腐蝕變薄之情狀（見上開金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告第102、110頁及工研院檢測服務報告第32至33、38頁），是其位於系爭箱涵內之管線，同樣對系爭路段周圍居民生命、身體、財產等公益之脅迫性，亦有具體危險存在。揆諸前揭行政程序法第123條第5款規定之說明，姑不論前揭對「公益之重大危害」究係可歸責於被告或榮化公司所致，也不論廢止系爭許可證之授益處分是否係「防止或除去對公益之重大危害」之唯一方法，只要因系爭許可證容任管線繼續使用道路所造成之公益危害，已有或將有具體危險存在，則被告依行政程序法第123條第5款規定，以原處分廢止系爭許可證，尚屬法規所許。原告及參加人主張高雄氣爆事故之發生係可歸咎於被告當時違法施作系爭箱涵所致，且被告尚得以其他手段以取代廢止系爭許可證，故被告亦不得依行政程序法第123條第5款規定廢止系爭許可證云云，要屬無據。

(3)又高雄氣爆發生於103年8月1日，被告既係為防止高雄氣爆此種對重大危害公益之事件再度發生，而作成本件廢止系爭許可證之處分，則依行政程序法第124條規定之廢止權除斥期間2年，即應自高雄氣爆發生之103年8月1日起算。從而，被告分別於103年8月19日及103年10月3日作成本件廢止系爭許可證之處分，並未逾行政程序法第124條所定之2年期間，原告及參加人主張被告以原處分廢止系爭許可處分，已逾2年之除斥期間云云，並不可採。至原告主張被告以原處分廢止系爭許可證，應依行政程序法第126條之規定補償損失一節，乃係原告是否確因原處分廢止系爭許可證，致有遭受財產上之損失，而得向被告請求損失補償之問題，並非本件確認訴訟及撤銷訴訟審理範圍，附此敘明。

(四)綜上所述，被告以原處分2廢止系爭管線之許可，並無行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由，原告先位聲明訴請確認原處分2關於廢止原告所有使用的系爭管線部分無效，為無理由，應予駁回。另被告援引行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可證關於原告所有使用的系爭管線部分，固有可議，惟被告依同條第5款規定，以原告所有之系爭管線及榮化公司所有之4英吋管線對該路段周圍居民生命、身體、財產等公益有重大危害情事為由，廢止系爭許可證，於法尚無不合，訴願決定理由雖有不同，但結論並無二致，自應予以維持。原告備位聲明訴請撤銷訴願決定1、2及原處分1、2（關於廢止原告所有使用的系爭管線部分），均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，不影響本件判決之結果，爰不再逐一論述；至榮化公司雖聲請獨立參加本件訴訟，然本件兩造及參加人爭執標的為6英吋之系爭管線，榮化公司非該管線所有人、使用人，本件訴訟結果與其並無關涉，自無可能損害其權利或法律上利益，其聲請獨立參加本件訴訟，顯不符行政訴訟法第42條第1項規定之要件，無從准許，本院另以裁定駁回，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭