高雄高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第三庭

111年度訴字第338號

民國115年7月30日辯論終結

原告

邱錦雄

原告

邱亮寰（兼邱秀雄之繼承人）

原告

邱清一

共同訴訟代理人

陳奕全 律師

被告

屏東縣長治鄉公所

代表人

吳亮慶

訴訟代理人

陳欽煌 律師

複代理人

蔡易芹 律師

參加人

李逢春

鍾吉兆

邱美蘭（即邱心志之繼承人）

上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國111年7月28日111年屏府訴字第18號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、被告代表人原為古○○，嗣於訴訟進行中變更為吳亮慶，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第429頁至第430頁），核無不合，應予准許。

二、原告邱秀雄起訴後於民國113年12月30日死亡，參加人邱心志於獨立參加後於114年8月22日死亡，邱秀雄之繼承人邱亮寰及邱心志之繼承人邱美蘭均未聲明承受訴訟，本院已另依職權裁定承受訴訟。

三、參加人李逢春、鍾吉兆、邱美蘭（即邱心志之繼承人）經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告及被告之聲請，由其等一造辯論而為判決。

貳、實體事項：

一、爭訟概要︰緣坐落屏東縣長治鄉進興段第0000、0000、0000、0000地號等4筆土地（下合稱系爭耕地）自37年間起即訂立私有耕地三七五租約（租約字號如附表一所示，下合稱系爭租約），嗣輾轉承襲，迄110年間系爭租約之出租人為原告邱錦雄、邱清一、邱亮寰及邱秀雄（下稱邱秀雄，於113年12月30日死亡，由原告邱亮寰承受訴訟），承租人為參加人鍾吉兆、李逢春，及邱心志（下稱邱心志，於114年8月22日死亡，由參加人邱美蘭承受訴訟）。緣系爭租約最近1次登記租賃期間於110年5月31日期滿，系爭租約雙方經被告通知，參加人申請續訂租約，而原告則以「本人確能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活」為由，向被告申請收回系爭耕地。被告審核後以原告有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第2、3款情形不得收回自耕情事，參加人合於減租條例第20條及第5條規定，而以111年3月22日屏長鄉民字第111300260500號函（下稱原處分）准由參加人續訂租約(租約期間：110年6月1日起至116年5月31日止），而否准原告收回自耕登記申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

1、原告邱清一109年全年收入為新臺幣（下同）752,950元；原告邱錦雄全家的收益依法規計算為487,448（計算式：773,048元-285,600元＝487,448元；本院卷1第315頁、第476頁）；原告邱亮寰全家的收入依法規計算為380,472元（計算式：基本工資23,800×12個月＝285,600元；285,600元+邱秀雄收入94,872元＝380,472元；本院卷1第257頁、第477頁）；但原告邱亮寰及邱錦雄之女邱○○於109年實際上沒有收入，被告以基本工資計算不合理。則原告以「本人確能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活」無減租條例第19條第1項第1、2款為由，向被告申請收回自耕，被告應予准許。

2、另承租人邱心志的收益為-45,111元（本院卷1第315頁、第476頁），則屏長字第1736號租約雖依減租條例第19條第1項第3款不得收回耕地；然其餘參加人109年收支相抵數據均為正數，無減租條例第19條第1項第3款情形，原告於110年7月13日（原處分卷第29頁、第103頁）及110年7月16日（原處分卷第163頁）申請收回自耕，被告自應予准許；惟被告卻以原處分准由參加人續訂租約6年，顯屬違誤。

（二）聲明︰

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、被告對於原告110年7月13日及110年7月16日之申請，對於原告所有如附表一所示土地作成准予收回自耕之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

1、原告所有收益依附表二所載，已足以維持一家生活者，符合減租條例第19條第1項出租人不得收回自耕之情形：原告邱清一及其他家屬000年全年收入為913,272元，支出（生活費用）為160,322元，收支相減為正數752,950，收益亦大於支出。原告邱錦雄000年收入為1,250,180，支出為477,132，收支相減為正數773,048，收益大於支出。而原告邱亮寰及邱秀雄父子部分，依「私有出租耕地000年底租約期滿處理工作手冊」（下稱000年工作手冊）為辦理依據，則邱秀雄收入為94,872元（老農津貼7,556元×12個月＝90,672；90,672元+出租耕地收入4,200元＝94,872元）+原告邱亮寰收入為285,600元（000年基本勞工薪資23,800×12個月＝285,600）＝380,472元；支出部分（生活費用）原告邱亮寰及邱秀雄為338,027元（2人000年度最低生活費12,388元＋醫療費18,539元＋保險費用17,976元＋出租耕地收入4,200元＝338,027元），收支相抵數據為正數（380,472元－338,027元＝42,445元），故其收益仍大於支出。

2、邱心志經被告核算支出與收入為-45,444元，為原告所不爭執，則原告對其申請收回系爭耕地，違反減租條例第19條第1項第3款規定，從而，被告以該款為由駁回原告收回申請之依據，核屬有據。另邱心志是否有正當職業，收入是否不錯，被告無從查證；又其母是否為公務人員退休，有無退休金一事，與本件審核系爭耕地收回自耕情形無關，亦非被告審核範圍。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、參加人未到庭亦未提出書狀或陳述。

五、爭點：原告有無減租條例第19條第1項第2款或第3款不得收回自耕之情形？

六、本院之判斷：

（一）如爭訟概要欄所載之事實，有系爭屏長字第1736號租約（本院卷1第499頁）、系爭屏長字第1735號租約（本院卷1第501頁）、系爭屏長頭字第84號租約（本院卷1第503頁）、被告110年4月6日長鄉民字第00000000000號函（本院卷1第259頁至第263頁、第493頁至第495頁）、108年3月27日（108）長鄉民字第00000000000號被告私有耕地租賃契約變更登記通知書（屏長字第1736號租約；本院卷1第277頁）、同日（108）長鄉民字第00000000000號被告私有耕地租賃契約變更登記通知書（屏長字第1735號租約；本院卷1第281頁）、同日（108）長鄉民字第00000000000號被告私有耕地租賃契約變更登記通知書（屏長頭字第84號租約；本院卷1第273頁）、原處分（本院卷1第271頁、第275頁及第279頁）及訴願決定（本院卷1第23頁至第37頁）等件在卷足稽，可認屬實。

（二）應適用之法令

1、減租條例

⑴第5條規定：耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。

⑵第19條第1項、第2項：(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。

⑶第20條：耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。

2、109年工作手冊第9點審查、第3款審核標準、第1目出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】：「1、……（3）減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。(4) 出租人、承租人收益審核標準如下：……A、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108年），出租人，承租人本人及其配偶與同一戶内之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。B、審核出租人、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布（按：108年）之『職類別薪資調查報告』……所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。C、出租人、承租人本人及配偶或其同一戶内直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資2萬3,100元/月……核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……。D、審核出租人、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出租人、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：……。G、查核出租人、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。（5）出租人、承租人生活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……。又核計出租人、承租人全年生活費支出時，對於出租人、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算……。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。B、生活費用之計算標準，準用衛生福利部、各直轄巿政府所分別公告之108年度臺灣省12,388元/月、……最低生活費，核計其生活費用。C、審核出租人、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……乙、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）……D、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……（6）審核出租人、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『108年全年收支明細表』（格式13），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。2、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人無減租條例第19條第1項第3款情形，承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。」

（三）按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例 ，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。」「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」司法院釋字第580號解釋闡述甚詳，目前憲法法庭認為無變更必要（114年憲裁字第2、3號裁定意旨參照）。足見減租條例關於限制耕地出租人收回耕地規定之解釋與適用，應權衡對出租人財產權之限制及憲法扶植自耕農及保護農民之政策意旨。復依司法院釋字第422號解釋意旨，行政機關認定減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」要件，倘以固定不變之最低生活費支出金額標準，推計承租人之生活費用，而未就不同地域物價水準之差異作考量，亦未斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之醫療及保險相關費用之支出等實際所生困窘狀況，自難謂為切近實際，有失合理。

（四）109年工作手冊為耕地租佃主管機關內政部依其權限，以109年6月4日台內地字第1090263181號函公布（本院卷1第387頁至第416頁），核係內政部基於耕地租佃主管機關地位，為協助下級機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，就出租人及承租人均適用同一標準判定，無違立法意旨，鄉（鎮、市、區）公所處理相關案件時，固得予以援用（最高行政法院106年度判字第679號判決參照）。惟所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為1戶並為戶長。（第3項）1人同時不得有兩戶籍。」可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。是以，減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活」，應係以出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，亦應以承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算基礎，方符合其規範之目的。從而，109年工作手冊關於「出租人所有收益足以維持一家生活者」，以出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出，作為核算依據；「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，即與減租條例第19條第1項規範意旨不合。因此，行政機關辦理減租條例第19條第1項之收回自耕案件，審查「出租人所有收益足以維持一家生活」，及「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」要件合致性時，如適用工作手冊上開規定結果，與民法「家」之規定不合時，工作手冊此部分規定，即應不予適用，而應依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院107年度判字第128號、106年度判字第719號判決意旨參照）。此外，前開標準並未斟酌承租人家內之「財產」價值狀況，恐將與其一家之實際收益情形有所落差，進而在判斷是否足以維持一家生活上，發生不符實際情況之結果，並不合理，故除審核所得收入及生活費用之外，若承租人一家尚有其他財產，諸如不動產、有價證券等，足以證明家庭之生活仍可維持者，自應於審核時一併予以列入加以衡量，以符合實際經濟情況（最高行政法院112年度上字第138號判決意旨參照）。

（五）原處分認原告所有收益足以維持一家生活，核屬有據：1、原告雖主張邱亮寰及邱錦雄之女邱○○於109年無收入，被告之計算無法反應無實際收入之情。然按109年工作手冊第12頁至第13頁載明：「（4）出租人、承租人收益審核標準如下：……C、……至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……。」已揭示符合社會救助法第5條之3規定，16歲以上，未滿65歲之人，且無所列特殊情事之人，即屬有工作能力而須核計其所得之人。又查，原告邱亮寰（52年生，原處分卷第219頁）及原告邱錦雄之女邱○○（52年生，原處分卷第281頁），於109年時，均已年滿16歲以上，且未滿65歲，縱於109年無實際收入，依109年工作手冊意旨，仍應勞動部基本工資核計其所得，則原告上揭主張，並非可採。

2、原告邱清○000年度收益為752,950元，足以維持一家生活：原告邱清一生活費用為148,656元（計算式：最低生活費每月12,388元×12個月×1人＝148,656元），醫療費用支出2,678元、健保支出8,988元，合計支出160,322元（計算式：148,656元＋2,678元＋健保支出8,988元＝160,322元），另其109年收入有913,272元等情，有原告邱清○000年全年生活費用明細表、醫療費用收據（原處分卷第289頁至第298頁）、全戶戶口名簿（原處分卷第301頁至第305頁）、109年度綜合所得稅各類所得資料清單（原處分卷第299頁）等在卷可參，可認原告邱清○000年收益為752,950元（計算式：913,272元－160,322元＝752,950元），足以維持一家生活。

3、原告邱錦雄一家109年度收益為773,048元，足以維持一定生活：

⑴原告邱錦雄及其配偶李○○、長女邱○○等3人，於000年間戶籍登記於○○縣○○鄉之同一戶內，同住扶養照顧而共同生活，具有永久共同生活為目的而同居之事實，此為原告所自承（本院卷2第114頁第14行至第22行），並有原告邱錦雄000年全年生活費用明細表、被告110年5月底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄、說明函及戶口名簿（原處分卷第275頁至第281頁）附卷可佐，足認具有永久共同生活為目的而同居之事實。

⑵依原告邱錦雄提供之109年全年生活費用明細表（原處分卷第275頁）、被告110年5月底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄（原處分卷第277頁）、109年度綜合所得稅各類所得資料清單（原處分卷第283頁至第285頁）等資料可以算出原告邱錦雄全戶收益為：原告邱錦雄每月領取老農津貼7,556元，1年共90,672元，耕地收入4,200元，其他收入689,880元；其配偶李○○收入179,828元等情，有被告110年5月底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄（原處分卷第277頁）、109年度綜合所得稅各類所得資料清單（原處分卷第283頁至第285頁）等在卷可憑。而邱○○年56歲（52年生）依社會救助法第5條之3規定，為具有工作能力，無固定收入者，以勞動部公布基本工資每月23,800元計算12個月，計有285,600元收入。是原告邱錦雄全戶收入計有1,250,180元（計算式：90,672元＋4,200元＋689,880元＋179,828元＋285,600元＝1,250,180元）。而原告邱錦雄一家生活費用為445,968元（計算式：最低生活費每月12,388元×12個月×3人＝445,968元），另有承租耕地收入4,200元，及健保費26,964元等情，有原告邱錦雄提供之109年全年生活費用明細表（原處分卷第275頁）可參，是原告邱錦雄全戶支出477,132元（計算式：445,968元＋4,200元＋26,964元＝477,132元）。據以得悉原告邱錦雄一家109年收益為773,048元（計算式：1,250,180元－477,132元＝773,048元），足以維持一定生活。

4、邱秀雄及原告邱亮寰一家109年收益為42,445元，足以維持一定生活：

⑴邱秀雄及原告邱亮寰於000年間戶籍登記於○○縣○○鄉之同一戶內，同住扶養照顧而共同生活，具有永久共同生活為目的而同居之事實為原告所自陳（本院卷2第114頁第23行至第30行），並有邱秀雄000年全年生活費用明細表、被告110年5月底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄、說明函及戶口名簿（原處分卷第219頁至第223頁、第267頁）附卷可佐，足認具有永久共同生活為目的而同居之事實。

⑵依邱秀雄、原告邱亮寰提供之109年全年生活費用明細表、醫療費用單據、被告110年5月底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄（原處分卷第211頁至第271頁）、原告邱亮寰存摺（原處分卷第271頁、本院卷1第477頁第28行以下）等資料，可以算出邱秀雄全戶收益為：邱秀雄領有老農津貼90,672元（原處分卷第211頁）＋耕地收入4,200元（原處分卷第211頁、第267頁），而原告邱亮寰年56歲（52年生）依社會救助法第5條之3規定，為具有工作能力，無固定收入者，以勞動部公布基本工資每月23,800元計算12個月，計有285,600元收入，是原告邱亮寰全戶收入為380,472元（計算式：90,672元＋4,200元＋285,600元＝380,472元）。而原告邱亮寰一家生活費用為297,312元（計算式：最低生活費每月12,388元×12個月×2人＝297,312元）、醫療費用支出18,539元（計算式：850元＋17,689元＝18,539元）、健保費17,976元（計算式：8,988×2＝17,976；原處分卷第213頁）、耕地收入4,200元，計支出338,027元（計算式：297,312元＋18,539元＋17,976元＋4,200元＝338,027元）。核算原告邱亮寰一家109年所得收益為42,445元（計算式：380,472元－338,027元＝42,445元），足以維持一定生活。

5、依上所述，原告本人及有永久共同生活為目的而同居之親屬間所得總額，足以支付原告本人及有永久共同生活為目的而同居之親屬間全年支出，原處分咸認原告有減租條例第19條第1項第2款之不得收回自耕情事，據以駁回原告之申請，核屬有據。

七、綜上所述，系爭租約於110年5月31日屆滿後，原告及參加人各自申請收回自耕及續租，經被告審核原告有減租條例第19條第1項第2款事由，而以原處分否准原告收回自耕申請，准由參加人續訂租約，於法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請被告應作成准予收回系爭耕地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。

八、結論：原告之訴無理由。