臺灣新北地方法院行政訴訟判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年9 月12日辯論終結

原告

博而美國際股份有限公司

代表人

鄧先毅

訴訟代理人

黃蓓蓓 律師

被告

衛生福利部臺北醫院

代表人

林水龍（院長）

訴訟代理人

陳敬丰

　　　　　　林宗瑋

　　　　　　張愛珍

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年6 月6 日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與被告辦理民國（下同）94年3 月24日開標之「全自動酵素免疫分析儀之試劑」採購案（下稱系爭採購案），於招標文件中已規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，而原告之負責人鄧先毅、副總經理馬亞林為順利取得系爭採購案，與文華醫療器材有限公司（下稱文華公司）、茂良醫療科技有限公司（下稱茂良公司）竟共同基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，先由黃文雄（佳怡公司之股東）、孫猗梅（文華公司之負責人）、侯冠姣（茂良公司之負責人）等人，分別將佳怡公司、文華公司、茂良公司等公司之公司章、代表人章、公司登記、營利事業證明等資格審查文件，交予原告之負責人鄧先毅及副總經理馬亞林，復由原告之副總經理馬亞林指示原告所屬之員工製作相關招標文件，並以原告、文華公司、茂良公司等公司名義配合原告參與系爭採購案之投標，製造競爭之假象，使辦理採購案之被告所屬之人員陷於錯誤，誤以為系爭採購案是屬公平自由之競爭而予以開標，致使原告順利得標取得標案，造成系爭採購案發生不正確之結果。嗣原告及其負責人鄧先毅、副總經理馬亞林、文華公司及其負責人孫猗梅、茂良公司及其負責人侯冠姣、佳怡公司及其股東黃文雄，均經臺灣基隆地方法院檢察署檢察官以100 年度偵字第4187號、101 年度偵字第882 號為緩起訴處分確定。故而，被告據此認定原告違反政府採購法規定，依同法第31條第2 項第8 款、第101 條第1 項規定，以101 年12月13日北醫總字第0000000000號函，通知原告追繳押標金新臺幣（下同）20萬元、並附記如未提出異議者將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，經被告以102 年1 月16日北醫總字第0000000000號函復異議處理結果維持原決定，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會申訴，經審議判斷駁回關於追繳押標金部分之申訴，另撤銷原異議處理結果關於擬刊登政府採購公報部分，原告就追繳押標金部分仍感不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告即招標機關前曾因系爭採購案，以發文日期101 年12月13日北醫總字第0000000000號函（原告於101 年12月19日收受）通知原告將依政府採購法第31條第2 項追繳原告曾給付之押標金20萬元（即原處分）；嗣原告於法定期間內提出異議，惟仍不獲救濟，遂就被告所發102 年1 月16日北醫總字第0000000000號函覆（即異議處理結果）於法定期限內向行政院公共工程委員會提出申訴，然行政院公共工程委員會仍以102 年6 月6 日訴0000000 號審議判斷駁回原告之申訴。按審議判斷，視同訴願決定，政府採購法第83條定有明文，而原告係於102 年6 月10日收受前揭審議判斷書，故原告於法定期限內提起本件訴訟。

（二）本件被告所為之原處分及異議處理結果認應向原告追繳押標金，無非係以臺灣基隆地方法院檢察署100 年度偵字第4187號、101 年度偵字第882 號緩起訴處分書所載原告犯政府採購法第87條第3 項規定而構成同法第31條第2 項之事由為據，惟關於被告追繳押標金之請求權，實已罹於時效而消滅，茲詳列理由說明如後。

（三）本件被告追繳押標金之請求權，為公法上之請求權，其請求權時效為5 年：

1、按機關依政府採購法第31條規定向廠商追繳押標金屬公法事件，以其為執行名義請求強制執行，應適用行政程序法第131 條以下消滅時效之相關規定，行政院公共工程委員會101 年3 月7 日工程企字第00000000000 號函釋可資佐參，最高行政法院多起實務見解亦同此見解。

2、又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，行政程序法第131 條第1 項、第2 項亦分別定有明文。故參之上述行政院公共工程委員會函釋見解及行政程序法相關規定，本件被告對原告追繳押標金之請求權時效為5年已明。

（四）本件追繳押標金請求權之時效起算點，以客觀上「權利人得行使請求權時」起算，與權利人主觀上何時知悉得行使權利無涉：

1、按公法上請求權之消滅時效，屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令，逕行規定其期間，惟公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院大法官會議釋字第474 號解釋參照）。經查，關於追繳押標金之公法上請求權時效之起算點，政府採購法並無明文，但公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院52年判字第345 號判例參照），故本件公法上請求權之消滅時效起算點，即應類推適用民法第128 條前段之規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」。

2、再按「民法第128 條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。至於義務人實際上能否為給付，則非所問。」（最高法院63年台上字第1885號判例參照）。又「民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使求請求權在法律上無障礙時而言。請求權人因疾病或其他事實上障礙不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。」（最高法院31年11月19日第1 次民事庭會議決議、臺灣高等法院98年度再易字第75號民事判決參照）。復參以「債權未定清償期者，債權人得隨時請求清償，為民法第三百十五條所明定，是此項請求權自債權成立時即可行使，依民法第一百二十八條之規定，其消滅時效應自債權成立時起算。」（最高法院28年上字第1760號判例參照），故本件被告之押標金請求權時效，應自「押標金債權成立」時，即得以行使。

3、至行政院公共工程委員會之審議判斷雖稱：「…招標機關（即被告）係於101 年12月4 日收受審計部台審部五字第0000000000號函始知申訴廠商（即原告）有犯罪事實，並即函知申訴廠商應追繳押標金…」等語。惟查：

⑴依最高法院歷來之見解，消滅時效之進行，本與權利人主觀上是否知悉得否行使權利無涉：

①除前揭最高法院31年11月19日第1 次民事庭會議決議外，最高法院97年台上字第1027號判決亦認：「…民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言，請求權人因事實上之障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障礙，此為本院最近之見解。」等語可資佐參。

②最高法院95年度第16次民事庭會議決議載明：「按民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，請求權人因疾病或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響（本院三十一年十一月十九日決議〈一〉）。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙。」等語。

③最高法院69年台上字第348 號民事判決載明：「所謂請求權自可行使時起算，指法律上之障礙已不存在之情形而言，至被上訴人何時知悉登記錯誤，乃屬於其主觀之事由，與時效之起算無關。」等語。

④故而，依歷來最高法院之司法實務見解，請求權人「主觀上是否知悉其得行使權利」等事實上障礙，顯不影響時效之繼續進行。

⑵再者，最高行政法院100 年判字第1985號判決內容亦已揭示：機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之：此參之上開最高行政法院判決載明：「五、…又政府採購法第31條第2 項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（本院59年判字第410 號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。是以機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。…原判決以上開政府採購法第50條及第101 條第1項 第6 款之規定，認本件押標金請求權消滅時效，應自被上訴人「發現」廠商有影響採購公正之違反法令行為，且經「第一審有罪判決」時起算，未逾行政程序法第31條第1 項所規定5 年之時效期間，適用法規不當。」等語，即明。

⑶綜上司法實務見解，可知行政爭訟事件之認定，本非必與刑事認定相同，亦非以刑事認定為依歸，而可獨立判斷認定，且請求權時效之進行，依最高法院歷來之見解，亦不受權利人主觀上是否知悉得行使權利等事實上障礙而影響其進行，故被告所作成之原處分、異議處理結果及行政院公共工程委員會之審議判斷以「被告收受審計部函送緩起訴書而『知悉』而後起算『可行使此請求權』之時效。」，顯屬誤會。

（五）本件追繳押標金請求權之時效起算點，應自「押標金返還日」起算：

1、承前揭最高法院28年上字第1760號判例意旨，債權如未定清償期者，債權人即得隨時請求清償（民法第315 條參照），故此項請求權自「債權成立時」即可行使，其消滅時效應自「債權成立時」起算。

2、本件原告縱有政府採購法第31條第2 項各款情形之一，因原告所繳納之押標金業經被告發還，被告因此即時取得追繳的權利，並得隨時請求原告繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時即「押標金之發還日」起算，且此時效之進行並不因被告是否知悉其得行使此權利之事實上障礙而受影響。上開見解，非僅係前述相關法令類推適用之結果，且亦為最高行政法院101 年度判第640 號判決、101 年度判字第679 號判決、台北高等行政法院98年度訴字第2419號判決所認同。

（六）本件追繳押標金之公法上請求權，業已罹於5 年之時效而消滅：依前所述，公法上請求權消滅時效之相關規定，在法律未明定之情況下，既應類推適用相關公法或民法之規定（司法院大法官會議釋字第474 號解釋、最高行政法院52年判字第345 號判例參照）。而本件關於追繳押標金請求權之時效規定類推適用民法第128 條、同法第315 條等規定，及參照最高法院28年台上字第1760號判例意旨，即應認消滅時效自該追繳權利成立時即「押標金之發還日」起算，則因原告係於94年3 月21日繳交押標金20萬元，被告嗣於94年3 月24日發還該押標金，此有傳票2 紙可證。故被告自上開押標金發還之日起，其追繳押標金之權利即已成立，本件追繳押標金之請求權時效於同日起算，於99年12月24日即已罹於時效而消滅。從而，依行政程序法第131 條第1 項、第2 項等規定，被告自不得再於101 年12月13日以原處分向原告行使追繳押標金之請求權。

（七）綜上，我國司法行政實務見解既認追繳押標金之請求權係公法上之請求權，而有5 年消滅時效之適用，則於法未明文消滅時效如何起算之際，即應類推相關民法及相關判例意旨而為推求適用之方式。且消滅時效制度設立之旨，本有維護社會秩序安定性之意涵（民法第六章消滅時效立法理由參照）。詳言之，其應兼顧在長時間經過後，義務人舉證免責之困難而遭受不利益，並簡化法律關係，減輕法院負擔（參見王澤鑑，民法總則，第553 頁）。本件如依被告主張之見解，其若永不知悉得以行使權利，則本件請求權時效永不開始進行，原告將永遠有被追繳押標金之可能，則消滅時效制度實已形同具文，此顯非立法者及執法者之原意。故請明察並判決如聲明所示。

（八）原告並聲明：

1、申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）關於「追繳押標金部分」均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則抗辯：

（一）起訴意旨略以本院向原告追繳押標金請求權之時效是否逾期部分提出答辯。

（二）經查：

1、原告於起訴狀中主張本案已逾請求權時效，依行政程序法第131 條規定公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。惟其五年時效應自請求權可行使時起算，此有行政院公共工程委員會〈工程企字第00000000000 號〉函可參。是以本院於收到101 年12月4 日台審部五字第0000000000號來函始知原告有犯罪事實，即依政府採購法第31條第2 項第2 款及同法第101 條第1 項第2 款之規定，以北醫總字第0000000000號函發文向原告追繳押標金並刊登政府採購公報，已自請求權可行使時請求，並未逾五年之請求時效。又依行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書第12頁「追繳押標金部分」，縱認本院於100 年7 月18日被要求提供本採購案影本時已得知悉原告犯行並可行使請求權，則本院於102 年1 月16日為追繳押標金之通知，顯未逾請求時效，又原告已於行政院公共工程委員會申訴審議判斷後，依據本院102 年6 月13日北醫總字第0000000000號函郵寄支票支付本院之處分，故原告主張洵不足採。

2、綜上所述，原告前開所陳尚非可採，本案之訴應無理由，敬請駁回。

（三）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、緣原告參與被告辦理系爭採購案，於招標文件中已規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。

八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，而原告之負責人鄧先毅、副總經理馬亞林為順利取得系爭採購案，與文華公司、茂良公司竟共同以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，先由黃文雄（佳怡公司之股東）、孫猗梅（文華公司之負責人）、侯冠姣（茂良公司之負責人）等人，分別將佳怡公司、文華公司、茂良公司等公司之公司章、代表人章、公司登記、營利事業證明等資格審查文件，交予原告之負責人鄧先毅及副總經理馬亞林，復由原告之副總經理馬亞林指示原告所屬之員工製作相關招標文件，並以原告、文華公司、茂良公司等公司名義配合原告參與系爭採購案之投標，製造競爭之假象，使辦理採購案之被告所屬之人員陷於錯誤，誤以為系爭採購案是屬公平自由之競爭而予以開標，致使原告順利得標取得標案，造成系爭採購案發生不正確之結果，而原告所繳納之押標金20萬元業於94年3 月24日返還原告等情，業為二造所不爭執，且有行政院衛生署台北醫院開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄影本、行政院衛生署台北醫院標單影本、退還押標金申請書〈招標機關人員批註：「得標商退還押標金，請廠商於14日內繳納履約保證金」〉影本、臺灣基隆地方法院檢察署檢察官100 年度偵字第4187號、101 年度偵字第882 號緩起訴處分書影本、投標須知影本各1 份及博而美股份有限公司傳票影本2 紙（見審議卷〈可閱〉第101 頁至第103 頁、第123 頁、第128 頁至第134 頁、第174 頁、第175 頁及本院卷第30頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：本件追繳押標金之請求權是否因時效完成而當然消滅？

五、本院之判斷：

（一）按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，政府採購法第31條定有明文。是機關依政府採購法第31條第2 項規定，於招標文件中規定廠商有同條項各款情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳者，於其中任何一款情形成就時，該機關就廠商所繳納之押標金，即取得不予發還的權利；如已發還者，即產生追繳的請求權。就後者而言，參照政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」及同法第31條第2 項並針對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金依法即得不予發還或追繳為規範，足見投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入。因此，押標金之追繳，性質上乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，與行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同（參照最高行政法院101 年度判字第625 號判決、100 年度判字第1071號判決），故上開追繳押標金之規定，核屬公法上的請求權，則依行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，然衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關條（參照最高行政法院52年判字第345 號判例），故就該公法上請求權之時效消滅之起算點即應類推適用民法第128 條前段所規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」。

（二）次按「民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，請求權人因疾病或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙，．．．。」（參照最高法院99年度台上字第1335號判決）、「次查民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言，請求權人因事實上之障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障礙，此為本院最近之見解。」（參照最高法院97年度台上字第1027號判決）、「債權未定清償期者，債權人得隨時請求清償，為民法第三百十五條所明定，是此項請求權自債權成立時即可行使，依民法第一百二十八條之規定，其消滅時效應自債權成立時起算。」（參照最高法院28年度上字第1760號判例）。再者，由民法第128 條前段與同法第197 條第1 項前段之條文相較，於「損害賠償請求權」之消滅時效明文其請求權時效之起算係「自請求權人『知有』損害及賠償義務人時起」，二年間不行使而消滅；惟於民法第128 條前段則無類此之規定，更足知請求權人主觀上是否知悉已可行使權利，並非適用民法第128 條前段時所須考量之因素。

（三）經查：

1、本件原告所具有之押標金追繳權，揆前開說明，核屬公法上之請求權，則依行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定，因5 年間不行使而當然消滅，而其請求權之消滅時效則應類推適用民法第128 條前段之規定，即自請求權可行使時起算，而原告既有上開製造競爭之假象，使辦理採購案之被告所屬之人員陷於錯誤，誤以為系爭採購案是屬公平自由之競爭而予以開標，致使原告順利得標取得標案，造成系爭採購案發生不正確之結果，則於開標時（99年3月24日）即已構成招標文件中所規定廠商有同條項各款情形之一，因之被告於斯時即取得就「原告所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之權利，而本件押標金係於94年3 月24日返還原告，則於該日被告即具有追繳押標金之公法上請求權；惟被告遲至101 年12月13日始發函向原告追繳押標金，顯已逾5 年之請求權時效，其請求權當然消滅。

2、至於被告雖執前揭情詞置辯；然查：

⑴被告主觀上是否知悉其可行使追繳押標金之公法上之請求權，並不影響消滅時效之起算，業如前述，是縱如被告所述係於收到101 年12月4 日台審部五字第0000000000號來函始知原告之犯罪事實，或係於100 年7 月18日被要求提供本採購案影本時得知悉原告犯行，均不足以使該公法上之請求權之消滅時效延後起算。

⑵又「民法第一百四十四條第一項規定時效完成後，債務人得拒絕給付，是消滅時效完成之效力，不過發生拒絕給付之抗辯權，並非使請求權當然消滅，債務人若不行使其抗辨權，法院自不得以消滅時效業已完成，即認請求權已歸消滅。」（參照最高法院29年上字第1195號判例），但依行政程序法第131 條第2 項之規定，公法上請求權則因時效完成而「當然消滅」，二者法律效果並非相同，是原告雖曾依原處分支付20萬元之押標金，並不影響原已當然消滅之押標金追繳請求權。

六、綜上所述，本件追繳押標金之請求權應因時效完成而當然消滅，原處分漏未審酌該一情事而仍對原告追繳押標金，其認事用法即有違誤，異議處理結果及申訴審議判斷就此部分遞予維持，亦均非適法，原告起訴請求撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）關於追繳押標金部分，為有理由，應予准許。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘證據資料及聲明陳述於判決之結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。