臺中高等行政法院判決

102年10月30日辯論終結

原告

劉國斌

被告

臺中市政府建設局

代表人

吳世瑋

訴訟代理人

蔡依珉

上列當事人間因徵收補償事件，原告對臺中市政府中華民國102年6月26日府授法訴字第1020113955號訴願決定不服，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為沐桂新，嗣變更為吳世瑋，茲由其具狀聲明承受訴訟，有行政訴訟聲明承受訴訟狀附本院卷（第43頁）可稽，依法核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告於民國101年2月3日就其所有坐落臺中市○○區○○○段123-278地號土地（面積71平方公尺，原告應有部分2分之1，下稱系爭土地），向臺中市政府申請徵收補償，經被告即臺中市政府建設局以101年2月24日中市建土字第1010015938號函（以下各函出現第2次者，均以某年某月某日函簡稱之）復原告略以：「．．．說明：．．．二、所陳徵收旨揭土地乙案，本府已錄案，將俟籌有經費編列預算後，再行辦理。」原告再於101年8月7日就系爭土地向臺中市政府申請徵收補償，被告旋以101年9月18日中市建土字第1010090996號函復原告略以：「．．．說明：．．．二、經查旨揭土地為長龍路一段道路用地，其鄰近土地均已取得僅該筆土地為私有，應屬遺漏徵收，本府將儘速籌措財源編列預算辦理。」原告又以102年3月25日申請書略以：「主旨：有關貴局辦理太平區長龍路1段611號前道路用地（即系爭土地）協議價購乙案由。說明：依據貴局101年9月18日中市建土字第1010090996號函，儘速籌措財源編列預算，至今已逾6個月，迄無消息，嚴重影響本人權益，請明確告知協議價購具體時間，抑或放棄價購，將原告所有土地恢復原狀歸還所有權人自行處分。請儘速回覆。」經被告以102年4月3日中市建土字第1020030259號函（即原告所稱之原處分）復原告略以：「．．．說明：．．．三、旨揭土地為長龍路1段611號前道路用地，因本市年度預算規模有限，應優先辦理公共建設工程以利公眾，另既成道路徵收補償係屬全國通案性問題，其所需徵收經費龐大，故本案仍需俟本局財源餘裕後再行規劃辦理。」原告不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：原告所有之系爭土地，未經協議價購，即被占用為臺中市○○○號道路用地，經向被告申請補徵收，始知系爭土地鄰近土地，早已被前臺中縣政府及前太平市公所，以協議價購取得作為道路用地，僅系爭土地仍為私有，應屬遺漏徵收，被告亦同意儘速籌措財源編列預算辦理。惟迄今被告遲未說明何時辦理徵收，已嚴重影響原告權益，且有違公平正義原則。被告又謂既成道路徵收補償係屬全國通案性問題云云，然就遺漏徵收而言，為政府之疏失，為個案問題，被告顯係推卸責任，基於憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，請鈞院裁定隨即准予補辦既成道路徵收補償事宜，以維原告權益等語，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。

②被告應依原告102年3月25日申請書之申請，就其所有之系爭土地，與原告進行協議價購。

四、被告則以：

（一）被告102年4月3日函復原告，非行政處分，僅為觀念通知：

1、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，乃中央或地方機關公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政訴訟法第4條第1項及訴願法第3條第1項所明定。若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號判例參照）。又依人民之申請作成行政處分者，雖拒絕其申請之答覆亦屬行政處分，然人民申請作成事實行為者，其拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分。

2、次按臺北高等行政法院99年度訴字第1807號判決意旨，及各級行政法院93年度法律座談會法律問題第5則內容亦均認為：人民請求行政機關徵收既成道路，而行政機關拒絕之回函為觀念通知，屬事實行為而非行政處分。

3、綜上，本件原告申請被告就其所有系爭土地徵收補償，被告於102年4月3日函復需俟被告財源餘裕後再行規劃辦理，如前所述，純係被告居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，而徵收與否亦非屬被告職權，則被告函覆亦不生准否之法律效果，故此函應屬觀念通知，難認其具有行政處分之性質。是原告訴之聲明對於被告函文提起撤銷訴訟，係對於非行政處分提起，其撤銷訴訟不備訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，此部分訴訟即非合法。訴願決定以其對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者為由，作成不受理決定，於法有據，應予維持。

（二）原告並無得主動請求徵收土地之公法上權利：

1、按最高行政法院92年度判字第828號判決意旨，及行政訴訟法律座談會法律問題第11則內容，均認為：依現行法律之規定，既成道路之土地所有權人並無請求徵收之公法上請求權。

2、次按司法院釋字第440號解釋：「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」，係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與司法院釋字第400號解釋「各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，均非指其有請求徵收之權利。上開解釋僅能作為國家之立法及施政方針，尚難據為向國家請求徵收、補償之請求基礎。

3、故本件原告並無請求徵收之權利，原告訴請被告編列徵收補償預算，補辦理徵收，並無理由。且被告以102年4月3日函回覆原告：「既成道路徵收補償係屬全國通案性問題，其所需徵收經費龐大，故本案仍需俟本局財源餘裕後再行規劃辦理」，並無違法之虞等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本、地籍圖謄本、原告前揭申請書（101年2月24日、101年8月7日及102年3月25日）、被告上開函文（101年2月24日、101年9 月18日及102年4月3日）、原告訴願書、臺中市政府訴願決定書、原告起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告提起本件撤銷訴訟（原告訴之聲明第1項）是否合法？又原告提起本件一般給付訴訟（原告訴之聲明第2項）是否有理由？茲分述如下：

（一）撤銷訴訟部分：

1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。又所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定甚明。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）。

2、次按土地徵收條例第2條規定；「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」準此，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議價購，乃申請徵收的法定先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人的協議價購及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為。從而，本件原告請求需地機關之被告應與之進行協議價購程序，係請求被告作成事實行為，則被告以前揭102年4月3日函拒絕原告作成事實行為之請求，係屬單純之事實通知，並非行政處分（最高行政法院94年度判字第1105號、98年度判字第496號、100年度判字第1117號及100年度裁字第1246號裁定參照）。

3、本件原告不服被告前揭102年4月3日函拒絕原告作成事實行為之請求，提起訴願，遭臺中市政府上開訴願決定，以被告該函文非行政處分，而依訴願法第77條第8款前段規定，駁回其訴願，依法核無違誤。原告復對被告該函文提起撤銷訴訟，揆諸前揭法律規定及說明，係屬行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之起訴不備其他要件，原應另以裁定駁回之，但為訴訟經濟及原告程序利益之保護，爰以本判決一併駁回之。

（二）一般給付訴訟部分：

1、如前所述，本件原告請求被告應與之進行協議價購程序，係請求被告作成事實行為，被告以前揭102年4月3日函拒絕原告之請求，係屬單純之事實通知，並非行政處分。則原告依行政訴訟法第8條規定，提起本件一般給付訴訟，而聲明求為判決：「被告應依其102年3月25日申請書之申請，就其所有之系爭土地，與原告進行協議價購」，以資救濟，而非依同法第5條規定提起課予義務訴訟，就其訴訟類型而言，依法尚無違誤，先此敘明。

2、再查，土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。因而，原告並無請求被告徵收系爭土地之公法上請求權，從而，被告以前揭102年4月3日函拒絕與原告進行系爭土地之協議價購，揆諸前揭法律規定及說明，即無不合。

3、至於原告前於101年8月7日就系爭土地向臺中市政府申請徵收補償，被告以上開101年9月18日函復原告略以：「．．．說明：．．．二、經查旨揭土地為長龍路一段道路用地，其鄰近土地均已取得僅該筆土地為私有，應屬遺漏徵收，本府將儘速籌措財源編列預算辦理。」等語，原告因而於本件起訴狀中主張：系爭土地鄰近之土地，早已由前臺中縣政府及前太平市公所（改制後屬臺中市太平區公所），以協議價購取得作為道路用地，現僅系爭土地為私有，應屬遺漏徵收云云。經查，依卷附之地籍圖顯示，系爭土地鄰近之土地作為臺中市○○區○○路○段之道路用地者，有頭汴坑段123-273至123-277、123-279、123-233至123-238等地號土地，本院以102年8月29日中高行鴻平102訴00279字第1020002516號函查詢上開各筆土地於何時經內政部核准徵收結果，被告102年9月24日中市建土字第1020102197號函復略以：「．．．經查旨揭地號土地係民國70至78年間因『買賣』之原因移轉所有權為『太平市』或『臺中縣』，尚非以『徵收』而取得．．．。」等語。再者依被告所提出之同段123-273、123-277、123-279、123-233、123 -238等地號土地手抄本土地登記簿記載觀之，上開土地或為「臺中縣」於70年9月11日以「買賣」原因取得，或「太平鄉公所」於78年2月27日以「買賣」原因取得，或現仍為訴外人侯水河、洪進陽及吳權郎所有。又被告訴訟代理人於本院102年10月30日行言詞辯論時亦陳明：被告上開101 年9月18日函中所稱之「應屬遺漏徵收」，係屬誤繕，因當時洽詢太平區公所提出相關協議價購資料時，該區公所答復系爭土地查無協議價購資料，惟因被告承辦人有所誤判，致有上開誤繕等語，亦有該筆錄附本院卷可稽。準此可知，原告主張系爭土地鄰近之土地，早已由前臺中縣政府及前太平市公所，以協議價購取得作為道路用地，現僅系爭土地為私有，應屬遺漏徵收云云，顯與事實不符，不足採取。而被告未與原告就系爭土地為協議價購，亦核無違反差別待遇之情形，附此說明。

六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以前揭102年4月3日函，拒絕與原告所有之系爭土地進行協議價購，依法核無違誤。原告提起一般給付訴訟，請求被告與之進行協議價購，為無理由，應予駁回。另原告不服被告前揭102年4月3日函之拒絕，提起訴願，臺中市政府上開訴願決定，以被告該函文非行政處分，而依訴願法第77條第8款前段規定，駁回其訴願，依法核無違誤，原告復對之提起撤銷訴訟，其起訴不備其他要件，原應另以裁定駁回之，但為訴訟經濟及原告程序利益之保護，爰以本判決一併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭