臺中高等行政法院判決

103年8月6日辯論終結

原告

正鎘工業股份有限公司

代表人

林松源

訴訟代理人

陳怡珊 律師

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

黃崇典

訴訟代理人

邱煥宗

　林鉦能

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，被告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）於民國101年2月14日督察查獲原告自96年至100年度計有約3,237公噸之污泥等事業廢棄物，委由未領有公民營廢棄物清理許可文件之慶展環保工程股份有限公司（下稱慶展公司）清除處理，將事業廢棄物清運於現有石業有限公司所有土地（地址：臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1，下稱現有公司場址）處理掩埋，認違反廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條第1項第3款規定，移由被告依同法第52條規定，以101年5月2日中市環廢字第1010032679號函附裁處書(下稱前處分)，裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，及就非法棄置於上開現有公司場址之事業廢棄物提出清除處置（有害）事業廢棄物計畫書，並限期於101年6月15日清除改善完成。因原告未依限清理改善完成，且計畫書亦未經被告准予核備，被告遂以101年8月30日中市環廢字第1010079141號函（下稱被告101年8月30日函），依廢清法第71條、行政執行法第27條、第29條及同法施行細則第32條之規定，命原告於同年9月28日前繳納非法棄置於現有公司場址事業廢棄物清理代履行費用新臺幣4,855萬5,000元。原告不服，提起訴願遞經駁回，循序提起行政訴訟，經本院以101年度訴字第509號判決原處分及訴願決定均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第298號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分(即被告101年8月30日函)均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠程序部分：

1.本件被告以101年8月30日函命原告繳納代履行費用，應係依照行政執行法第29條規定所為之行政執行程序，而非係依廢清法第71條規定所為之行政處分，是被告顯有誤用程序之瑕疵存在，迭經最高行政法院發回意旨及發回認定在案。又最高行政法院102年度判字第459號判決之上訴人亦為本件之被告，且該案件事實亦係關於傾倒廢棄物於現有公司場址之廢棄物清理法案件，經最高行政法院認定被告有混淆行政執行與行政處分救濟程序之違誤，具有瑕疵，原審判決撤銷原處分及訴願決定，並無違誤，駁回上訴人之上訴確定。基上，本件最高行政法院發回意旨既稱被告所為者乃係依照行政執行法第29條規定所為之行政執行程序，而非係依廢清法第71條規定所為之行政處分，則被告顯有混淆救濟程序之瑕疵存在甚明，依照上開最高行政法院判決意旨，本件與上開案例事實均係被告誤用程序所致，相同事件自應為相同處理，本件自應撤銷原處分及訴願決定，始為適法。

2.承前所述，本件實係因被告混淆行政處分與行政執行之行為形式，於原處分書上告知錯誤之救濟方式，原告乃係依被告之教示，依序提起訴願及本件行政訴訟，並無不合，案經最高行政法院發回前，鈞院均認被告初始有救濟教示錯誤之情形，已足認定，實乃因被告之疏誤所致。則此一程序不利益，應由被告負擔，自應撤銷原處分及訴願決定，保障原告之程序利益。

3.退步言之，縱原處分不應撤銷，依最高行政法院發回意旨，本件被告有告知錯誤之情形，依行政程序法第99條規定，應視為原告自始向有管轄權之機關聲明不服。亦即被告應移送有管轄權之機關處理，原訴願決定顯有未洽，自應予撤銷。

㈡實體部分：

1.原告並無違反廢清法之規定，且就刑事部分仍在臺灣高等法院臺中分院103年度上訴字第667號刑事案件審理中，究是否構成要件該當事實，尚未確定：按廢清法第39條第1項規定，事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。次按依廢清法第39條第2項授權訂定之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條第2項規定，「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」關於「編號十二廢鑄砂」之規定，可認原告所產出之事業廢棄物為可再利用者，非屬不可再利用之一般事業廢棄物，即非屬廢清法第28條、第41條所欲規範之範圍。

2.承上，倘若係可再利用之事業廢棄物，無須依照廢清法第28條之「委託清除、處理」規定方式行之，即無違反同法第71條「不依規定清除、處理之廢棄物」規定之可能。此由證人高朝國101年5月3日在臺灣臺中地方法院檢察署證述：「（合晉跟瑞斯科幫正鎘公司清運處理何東西？）一般無機性污泥。（你們都怎麼處理正鎘公司無機性污泥？）載到瑞斯科做磚頭。（這個東西可以拿去回填？）只要是做磚頭做壞的次級品是可以回填，……」等語。又瑞斯嵙實業有限公司一般事業廢棄物再利用紀錄遞送單，關於廢棄物種類「無機性污泥」前方勾選之記載，足認原告所生產之無機性污泥確係可以再利用之一般事業廢棄物。準此，原告所產之事業廢棄物為係屬再利用，足認清除該類廢棄物不需申請許可證，原告自無違反廢清法規定之行為。

3.被告就本件傾倒事業廢棄物認定之重量與實際重量不符，亦與卷內事證歧異：被告前於100年9月26日以中市環廢字第1000075724號函請原告提出陳述意見書，該函明載「貴公司分廠從事鋼珠振動研磨及熱處理作業，其製程產生之一般事業廢棄物（約140公噸污泥）委由未領有廢棄物清理許可文件之尤慶農清除至本市○○區○○段犁份小段0000-0000地號傾棄……」等語；又依環保警察隊第二中隊100年9月14日偵查報告書，載明「另調閱中隊偵辦『現有石業有限公司』涉嫌違反廢棄物清理法案，主嫌王金鎮重要證據，扣案月曆本內有分別登記顯示在99年5月25日尤慶農有前往『現有石業有限公司』傾倒3車次，10月份傾倒5車次，11月20日傾倒6車次及100年1月1日再度前往傾倒6車次廢棄物，總共傾倒20車次」、訴外人王金鎮於101年2月23日檢訊時稱：「（問：尤慶農從何時載正鎘公司東西去現有棄土場傾倒？）99年。他載不會超過30台。99年以前好像沒有。」等語。況原告雖有將產生之一般廢棄土壤交由慶展公司處理，惟慶展公司亦自承其有將原告之廢棄土均傾倒於別處，故就原告委由慶展公司處理之廢棄土壤數量，亦不能直接證明原告傾倒於現有公司場址之廢棄土壤之數量，此由尤慶農於100年7月27日經環保警察隊第二中隊詢問時稱：「（問：你於何時開始承租位於臺中市○○區○○段犁份小段0000-000地號（現有石業有限公司旁）土地？）於100年3月23日開始承租至101年3月23日。」、「（問：該處的廢棄物來源為何？）是我聯絡司機前往臺中市○里區○○路○○號（正鎘工業股份有限公司分廠）所載運。」等語。且被告所據以認定本件數量之發票，尚包含其他物品之載運費用，故不能以發票上之數額，遽認定原告委託慶展公司載運之廢棄物數量；此外，原告總經理林清和於督察記錄上之簽名，僅係單純表示當時在場，並非係承認或同意稽查紀錄內容之意思，故被告自不能以此作為認定原告承認系爭督察記錄所載內容之依據。基上，被告認定本件廢棄物數量為3,237公噸以上，顯與事實不符，亦與卷內事證歧異不符。

四、被告答辯略以：

㈠本件依最高行政法院發回意旨，認原處分係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，同時具有執行命令及行政處分之性質，被告依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成行政處分限期命原告先行繳納代履行費用，並無不合，原告如不服原處分，應先依行政執行法第9條規定聲明異議，如對異議決定不服，須先踐行訴願程序後，再以被告為對造提起行政訴訟，雖被告告知錯誤之救濟方式，但原告未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，亦有未合等語。故原告未經異議程序，即逕提起訴願及行政訴訟，並請求撤銷原處分及訴願決定，於法不合。又臺北高等行政法院93年度訴字第2854號判決及最高行政法院95年度裁字第2127號裁定意旨，與本件最高行政法院判決意旨相符，亦證原告提起本訴，起訴程序不合法，應予駁回。

㈡退一步言，倘認本件被告有告知錯誤之情事，則依行政程序法第99條第1項規定，本件似應移送有管轄權之機關，另依異議程序處理，而不得逕提起撤銷訴訟。

㈢再者，原告主張所產製之事業廢棄物係屬再利用，清除該類廢棄物不需申請許可證等語。惟按廢清法第39條之規定，且該條所稱「再利用」係指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生地、填土（地）或經經濟部認定之用途行為，而再利用機構以經政府機關登記有案或依法律規定免辦理登記之工商廠（場）為限（經濟部再利用管理辦法第2條第2項、第3項規定參照）。惟現有公司非經濟部再利用管理辦法第2條第3項所稱之合法再利用機構，原告將其產出之事業廢棄物委託非法業者清理，再將之傾倒在非法貯存場所即現有公司場址，自非屬從事合法再利用行為，當然違反廢清法規定。

㈣另原告復爭執被告所認定之系爭廢棄物數量3,237公噸與事實不符等語。惟按行政程序法第113條第3項規定、最高行政法院99年度裁字第2152號、98年度裁字第1207號裁定意旨，本件原處分之作成，係因環保署中區督察大隊於101年2月14日至原告執行督察時，查得原告有2項違規行為，一是其廠區內貯存一般廢棄物與申報貯存量不符，二是原告自96年至100年間，將該公司產生之「污泥」事業廢棄物，委由未領有廢棄物清理許可文件之慶展公司辦理事業廢棄物清除處理，並違法傾倒在現有公司場址，經環保署中區督察大隊依原告提供之進貨明細及應付票據明細之記載，查得96年度清運數量約為714公噸、97年度清運數量約為1,061公噸、98年度清運數量約為595公噸、99年度清運數量約為554公噸、100年度清運數量約為313公噸，總計3,237噸，並函送被告，被告即於101年3月14日以中市環廢字第1010021520號函請原告於文到7日內依行政程序法第105條之規定，就違法棄置3,237公噸污泥事業廢棄物之事實，以書面方式就法律上及事實上陳述意見，於原告提出書面陳述意見後，因認無阻卻違法事由，再以前處分，依廢清法第52條暨「臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準」處3萬元罰鍰，並限期原告於文到14日內提出清除處置事業廢棄物計畫書，且限期於101年6月15日以前清除改善完成，逾期未改善完成，即按日連續處罰。惟原告雖有提出清除計畫書，未經被告准予核備，且原告並未依限於101年6月15日前自行清理改善完成，被告乃以該行政處分為其構成要件作為決定之基礎，依廢清法第71條、行政執行法第27條、第29條及行政執行法施行細則第32條規定，做成原處分。原告對於前處分雖循序提起行政救濟，但經鈞院101年訴字第336號判決駁回，已告確定。是原告並無新事實新證據，於本件猶執前詞，對於已發生存續力及構成要件效力之前行政處分內容，再事爭執其效力，並無足採。

五、本件兩造之爭點為：被告101年8月30日函性質為何？係行政處分、執行命令或2者均有？原告不服該函，依該函之教示提起訴願，被告未依行政執行法第9條規定聲明異議而依訴願程序辦理，訴願機關並作成訴願決定，是否有誤？

六、本院判斷：

㈠經查，本件原告自96年至100年度計有約3,237公噸之污泥等事業廢棄物，委由未領有公民營廢棄物清理許可文件之慶展公司清除處理，將事業廢棄物清運於現有公司場址處理掩埋，經環保署中區督察大隊於101年2月14日督察查獲，被告以原告違反廢清法第28條第1項第3款規定，依同法第52條規定，以前處分裁處原告3萬元罰鍰，及就非法棄置於上開現有公司場址之事業廢棄物提出清除處置（有害）事業廢棄物計畫書，並限期於101年6月15日清除改善完成，原告不服該處分，循序提起行政訴訟，經本院101年度訴字第336號判決原告敗訴確定在案(本院前審卷234-242頁判決書)。被告再以原告並未依上開期限清理改善完成，且計畫書亦未經被告准予核備，乃以101年8月30日函，依廢清法第71條、行政執行法第27條、第29條及同法施行細則第32條、環保署101年4月16日環署督字第1010031231號函暨被告101年5月2日中市環廢字第1010032679號函等，命原告於同年9月28日前繳納原告非法棄置於現有公司場址之事業廢棄物代履行費用4,855萬5,000元(同卷18-20頁)。原告不服，循序提起本件行政訴訟，經本院以101年度訴字第509號判決原處分及訴願決定均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第298號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

㈡次按「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。（第3項）行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」、「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」、「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日」為行政執行法第9條、第29條及同法施行細則第32條所明定。又「行政執行法第9條規定……旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」為最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈢所決議。

㈢再按行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件原告不服被告101年8月30日函，循序提起本件行政訴訟，經本院以101年度訴字第509號判決原處分(被告101年8月30日函)及訴願決定均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第298號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。最高行政法院該判決所為廢棄理由之法律判斷，本院應受其拘束，並以之為本件判決基礎，不得再為不同之認定及法律見解，合先敘明。

㈣復按依最高行政法院103年度判字第298號判決意旨，認被告101年8月30日函就執行機關及義務人記載為兩造，另就「代履行之標的」、「代履行之數額」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之期日」等項目係分別記明：「現有公司場址有害事業廢棄物清理」、「4,855萬5,000元」、「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理」及「依完成公開招標決標簽約日期」，係延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形，該函係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命原告繳納已清理之費用，應可認定。該函同時具有執行命令及行政處分之性質，被告依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成行政處分限期命原告先行繳納代履行費用，並無不合。原告不服該函，應先依行政執行法第9條規定聲明異議，被告認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關臺中市政府於30日內決定之。原告若對異議決定不服，須依法踐行訴願程序後，再以被告為對造提起行政訴訟。該函雖載明「對本處分如有不服，得於本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送臺中市政府審議。」告知錯誤之救濟方式，依行政程序法第99條規定，被告及臺中市政府仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，而非由臺中市政府逕自作成訴願決定等法律見解，依上述行政訴訟法第260條第3項之規定，本院應受其拘束，而為本件判決之基礎。

㈤被告主張依最高行政法院103年度判字第298號判決意旨，認原告未對被告101年8月30日函依法踐行異議，及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，本件起訴程序不合法，應予駁回等云。按最高行政法院該判決已論述原告不服該函，被告仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，雖又認原告未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，亦有未合等語，2者法律見解似有未盡一致，惟被告101年8月30日函係屬有執行命令之性質，被告該函告知原告如不服應提起訴願之錯誤教示，依行政程序法第99條規定，被告及臺中市政府對於原告所提起之訴願，仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，並視為原告自始向有管轄權之機關聲明不服，原告並無遲誤不服期間可言，尚難認原告未依法對被告該函聲明不服，且被告該函教示救濟方法錯誤，原告依其教示方法為不服之救濟方式，自不得謂原告未依法表示不服，而剝奪原告之救濟權利，被告上開主張，並無可採。又最高行政法院該判決已認定被告101年8月30日函係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命原告繳納已清理之費用，是被告該函即與廢清法第71條之規定無涉，本院無須再對此部分加以論述。

七、從而，被告101年8月30日函係被告延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形，該函係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命原告繳納已清理之費用，該函同時具有執行命令及行政處分之性質，原告不服該函，不因該函錯誤之教示(告知原告如不服應提起訴願)，被告仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再由被告直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，原告對該異議決定如有不服，應依法提起訴願，再循序提起行政訴訟，臺中市政府不得逕自作成訴願決定。是本件訴願決定對於原告之異議逕行作成訴願決定，自有違誤，原告請求撤銷訴願決定，為有理由，應由本院將訴願決定予以撤銷，由被告將原告不服其101年8月30日函，送請被告直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，以維法制。至原告請求撤銷被告101年8月30日函，因該函係具有執行命令之性質，原告不服，應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再循序提起訴願及行政訴訟，有如上述，原告於本件逕行請求撤銷該函，此部分訴訟為不合法，應於本件判決駁回，不另為裁定。另兩造有關本件其他實質上之爭執(原告有無違反廢清法之相關規定，被告就本件傾倒事業廢棄物認定之重量與實際重量是否不符，及被告101年8月30函有無合於行政執行法第27條、第29條及同法施行細則第32條等規定)，與本件判決結果不生影響，則無庸審究，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法；一部有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭