臺中高等行政法院判決

103年12月17日辯論終結

原告

陳奕昕

訴訟代理人

游琦俊 律師

複代理人

王文聖 律師

被告

臺中市政府都市發展局

代表人

沐桂新

訴訟代理人

邱子銓

吳綉絹

王欣怡

上列當事人間申請使用執照事件，原告不服臺中市政府中華民國103年8月13日府授法訴字第1030155637號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告擬以其租用之2筆建築物（臺中市○區○○段1330、1329地號，門牌號碼：同區精誠路296、298號，下稱系爭建物）經營美容瘦身中心，系爭建物原係供住宅（H-2）用（使用執照字號：76中工建使字3258、3259號），擬申請變更使用用途為供美容瘦身中心（D-1）用。原告於民國102年10月25日向被告申請其變更使用執照與室內裝修圖審，經被告審查表示原告「僅檢附申請書及設計圖，惟申請地點與設計圖地點不符」，無法審查，以102年10月30日中市都管字第1020174768號補正通知書（下稱被告102年10月30日補正通知書）通知原告應於1個月內至被告辦理補正，惟原告逾期未為補正。嗣原告於103年5月16日向被告陳情，主張103年2月6日公布施行之「都市計畫法臺中市施行自治條例」（下稱都市計畫法自治條例）第18條第22款，雖規定住宅區不得為美容瘦身中心使用，惟上開自治條例未制訂過渡條款或採取合理補救措施，致使原告前已申請之案件，無法取得變更使用執照之核准處分，請求應按案件申請日（掛號日）之法令進行審查，經被告103年5月23日中市都管字第1030080561號函（下稱原處分）復原告表示，考量申請中之案件仍在建築主管機關審查中，民眾仍可修正或停止該申請案件，影響較為輕微，予以否准。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原處分及訴願決定違反信賴保護原則：

1、參酌司法院釋字第525、529號解釋，顯見行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，除預先定有施行期間，或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨，故人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。

2、原告係102年10月25日依當時許可之法令，提出使用執照用途變更申請案，嗣被告於103年2月6日制定都市計畫法自治條例第18條第22款，限制瘦身美容業時，卻未依上揭解釋意旨，訂定過渡期間之條款或採合理之補救措施，明顯有牴觸。且此係被告憲法上之義務，惟訴願決定卻稱此屬被告政策決定範疇云云，則訴願決定之論證亦有違背上揭解釋意旨。又最高行政法院99年度判字第896號判決意旨：「所謂法規，除須係現時有效之法規外，尚須為合法可適用之法規。如為違法之法規，法官自得表示其合法適當之見解而拒絕適用（司法院釋字第137號解釋參照）。」則被告依上開解釋意旨及信賴保護原則，原處分自屬違法，應予撤銷。

3、被告雖援引依最高行政法院101年度判字第1058號判決，作為否准本件申請之依據，然上開判決係針對該個案引用臺中市電子遊戲場業設置自治條例（下稱遊戲場業自治條例）第6條，雖有禁止限制電子遊戲場距離規定所表示之見解，惟該條例第7條針對同條例第6條之修正訂有過渡條款，此與本件被告所訂立都市計畫法自治條例第18條第22款，未訂定相當過渡期間之條款或採合理之補救措施，堪見上情除凸顯其法制作業之輕率、疏忽外，更見其論證亦有違誤。

（二）原處分及訴願決定違反平等原則：

1、按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」平等原則旨在防止政府機關恣意，並避免對人民為不合理之差別待遇，其不僅為各項行政行為之基本原則，更是司法機關審斷與衡量之基準。惟判斷差別待遇是否合理，仍應依個案適用之法律體系，結合社會通念為考量，以符合差別待遇之正當性及必要性。而有關使用執照用途變更申請程序之所謂「處理程序終結」之定義，亦經內政部營建署103年3月21日營署建管字第1030014121號函釋：「二、按中央法規標準法第18條．．．所稱『處理程序終結』，於建築物之變更使用許可程序，係指申請變更使用許可之日起至發給變更使用執照（核准變更使用文件）或依法駁回其申請案件以前而言。．．．。本署102年9月14日營署建管字第1022918998號函（諒達）已明釋在案。．．．」等語可稽。

2、被告曾另受理訴外人何儒奇102年10月18日申請西屯區太原路一段137號建築物變更使用及室內裝修許可乙案（資料修正日期為103年4月30日），其申請日期與申請變更使用內容與本件幾乎完全相同，惟被告於103年5月6日准予變更使用、給證，此有被告103年5月6日中市都管字第1030073557號函及相關資料可稽。惟被告對本件卻以如原處分所示理由駁回申請，未給予相同對待處分，顯違平等原則。

（三）原處分及訴願決定違反憲法第15條之財產權保護原則：1、按憲法第15條關於財產權重之保障具有雙功能，除具制度保障與個人保障外，並具存續保障與價值保障之功能。憲法保障財產權之主要目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，藉以對抗國家之違法侵害。蓋現代國家存在之目的，係在保護人民生命、身體、財產權之安全，此亦彰顯財產權具有防禦權之功能。

2、本件原告已於102年10月25日向被告提出D1類組（美容瘦身中心）建築物使用用途變更申請案件，相關作業已達可為准許核可之程度，乃被告完全棄之不管，放任時間經過，屆時已逾3個多月的時間，而以都市計畫法自治條例第18條第22款，及中央法規標準法第18條但書規定規避審查，阻擋通過，被告所為明顯違反誠信原則。行政程序法第8條亦規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」最高法院91年度台上字第754號判決亦謂：「所謂誠信原則，係指一切法律關係，應各就其具體的情形，依正義衡平之理念加以調整，而求其妥適正當。」從而，被告完全忽視人民申請案件之作業進度，此因被告本可控制之法制作業及審查作業，卻可注意而不注意，任未儘速辦理相關審查作業程序，而其恣意強加原告承擔不利之結果，此顯違反憲法第15條之財產權保護原則，原告自難甘服。

（四）被告102年10月30日補正通知書，內容與事實不符，有重大瑕疵：

1、被告雖曾以102年10月30日補正通知書，通知原告應於1個月內補正相關文件，嗣更以原告逾期未補正而駁回原告之申請及訴願。惟查，本件原告早已依通知補正所有應附文件，並無被告所指之逾期未補正情形。茲說明補正情形如下：

⑴申請書及申請人名冊、委託書、概要表、檢討項目概要表、檢討項目簽證表、室修審查表、室修申請書、建築物使用權同意書（免附）、室內裝修委託書、裝修材料表、裝修簽證表等資料，原告均於102年10月25日上傳至內政部營建署網站完畢。

⑵建物成果測量圖、原使用執照影本、變更使照平面等，原告亦均於102年10月28日檢附在案。

⑶本件原竣工圖原告委託設計建築師係於102年10月23日領件、102年10月27日設計圖完成、102年10月28日送件，惟被告承辦人員未予詳細審查，即通知補正，且補正事項亦與事實不符。而被告亦完全未予調查，即駁回原告之申請及訴願之請求，顯見訴願決定及被告均有違失。

2、況依全國法規資料庫搜尋所得之相關建管法令，如「臺中市建築物室內裝修審核及查驗要點」第10點規定，有關「建築物室內裝修管理辦法」第24條所定改正期限為6個月；建築法第36條規定：「起造人應於接獲第一次通知改正之日起六個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」顯見相關建管法令就「補正」期間均訂為6個月，並非如被告函定之1個月內補正。而本件被告機關獨就本件命原告應於1個月內補正相關文件，其非僅有違平等原則，且其命補正之程序亦有嚴重行政疏失。

（五）原告102年10月25日申請案（含102年10月28日補件完畢）應附文件及程序均已符合相關建管法令，被告本應於建築法第33條及第70條規定期限內辦理，詎被告將其內部人員之怠惰、延誤至103年2月6日訂定系爭自治條例後尚未審查完竣及核發變更使用執照之所生不利益，強令原告承受，以本件變更使用執照申請案之審查期間在系爭自治條例施行後為由，否准原告之申請，其所為行政處分顯然違法，嚴重損害原告權益，應予撤銷。

（六）有關被告答辯稱原告係103年5月4日、5日及14日始補正相關文件云云，與事實不符，進度說明如下：

1、本件相關申辦手續歷程及進度：

（1）102年10月1日原告委託辦理本案用途變更暨室內裝修申請。

（2）102年10月17日交付原告基本資料及使用執照影本。

（3）102年10月18日中山地政申請第一類建物登記謄本；都發局檔案室申請調閱該案原竣工圖說。

（4）102年10月23日領取本案申請調閱該案原竣工圖說-平面圖、面積計算、位置圖、立面圖。

（5）102年10月24日現況平面圖完成。

（6）102年10月25日案件上傳、送件書件內容：變更審查表、申請書、申請人名冊、委託書、建物登記謄本、使用執照影本、最後一次核准圖說、變更樓層平面圖。

（7）102年10月28日中山地政申請建物測量成果圖、第一類土地謄本；都發局都計科申請土地使用分區證明。

（8）102年10月30日補正通知書發函、都發局檔案室申請調閱該案原竣工圖說-門窗圖。

（9）102年10月31日補測量成果圖、第一類土地謄本、設計草圖。

（10）102年11月12日補原竣工圖說-門窗圖。

（11）102年11月13日室修設計草圖完成、102年11月14日建築隔間平面圖完成、送件資料初審。

（12）102年11月15日補裝修隔間平面圖。

（13）102年11月18日室修設計草圖修改。

（14）102年11月19日室修設計圖修改。

（15）102年11月23日室修設計圖修改。

（16）102年12月1日室修設計圖修改。

（17）102年12月13日中山地政申請地籍圖謄本。

（18）102年12月16日補地籍圖謄本、土地使用分區證明。

（19）102年12月27日室修天花板設計圖完成。

（20）103年1月6日建築天花板平面完成。

（21）103年1月8日新增門窗圖完成。

（22）103年1月10日A版建築圖完成。

（23）103年1月13日裝修大樣圖、裝修材料計算完成。

（24）103年1月20日補結構計算。

（25）103年1月23日立面變更圖完成。

（26）103年1月28日補安全鑑定書、無妨礙公安切結書。

（27）103年2月3日送件圖說（B版）完成、103年2月4日資料、圖說、綠建材重新上傳。

（28）103年2月21日送件資料圖審初審-修正變更說明內容（因無障礙檢討問題，分戶面積重新計算）。

（29）103年3月1日本案因等待專案上簽結果而暫停程序。

（30）103年4月23日因專簽版案予已否准。

（31）103年5月2日新任科長指示本案有效，程序繼續進行，扣除3、4月專簽等待時間，本案需於補正期6個月內完成。

（32）103年5月4日補正變更申請書內容、簽證表、結構計算書、綠建材等全部資料，並重新列印、上傳。

（33）103年5月5日圖說內容覆審。

（34）103年5月5日補正室修申請書內容全部資料，並重新列印、上傳。

（35）103年5月14日修改概要表、簽證表、室修申請書簽證表，原合併前平面圖移除，重新列印、上傳。

（36）103年5月15日變更申請書修改列印、上傳。

（37）103年6月23日圖說審查終結完成。

2、被告承辦審查人員邱子銓歷次通知要求修正部分如下：

（1）合併分戶面積重新檢討（>500㎡需增設無障礙設施）。

（2）變更內容（說明）文字修正，符合主管機關用詞。

（3）原竣工圖說平面移除。

（4）結構證明書活載重更正。

（5）變更使用概要表內容修正。

（6）委託書委託內容改正，改正部份加用委託人印信。

（7）變更使用簽證表法規檢討修正。

（8）安全梯檢討。

（9）停車空間檢討。

（10）裝修材料、綠建材重新計算。

（11）裝修概要內容修改。

（12）裝修材料表分戶分層計算。

（13）層棟戶數修正。

（14）設計圖說修正。

（15）謄本、資料更新為3個月內有效日期。

3、依上開相關申辦手續歷程及進度說明，可知本件非如被告所抗辯稱原告係103年5月4日、5日及14日始補正相關文件，原告一直持續遵依被告承辦審查人員邱子銓之指示密集、迅速補正相關資料，且直至103年2月6日後仍繼續要求原告補正相關文件資料，且持續進行實質審查等語，並聲明求為判決：①原處分及訴願決定均撤銷。②被告對於原告102年10月25日申請核發系爭建物變更使用用途為供美容瘦身中心（D-1）用之變更使用執照事件，應作成准予核發之行政處分。

三、被告則略以：

（一）系爭建物領有被告核發使用執照，用途為：店房及住房。原告於102年10月25日提出申請變更使用執照，系爭建物土地使用分區為第二種住宅區，擬變更為美容瘦身中心，被告102年10月30日補正通知書通知原告1個月內補正，迄至臺中市政府103年2月6日公告都市計畫法自治條例施行前仍未補正完成。被告針對此類通案，於103年4月23日簽奉臺中市政府一層核可，予以否准。原告103年5月提出陳情書，被告以原處分駁回陳情事由，於法洵屬有據。

（二）系爭建物申請變更使用執照為美容瘦身中心，依據上開都市計畫法自治條例第18條，已公告禁止住宅區設立美容瘦身中心，雖系爭建物為上開自治條例公告前申請，係為程序終結前申請案件，惟依中央標準法第18條規定：「．．．如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」其前段係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則），但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則），俾免行政機關審查之費時，致當事人權利蒙受損失。惟以新法未廢除或禁止當事人所聲請之事項為前提，以維公益。本件系爭建物變更為瘦身美容中心，已為新法規禁止事項，無適用舊法規之餘地。被告103年4月23日專簽內容，對於已取得被告核准施工中及竣工審查中案件，依「建築使用類組及變更使用辦法」第9條規定，准予按圖施工並給予一定工期，基於法律有信賴保護原則及依最高行政法院101年度判字第1058號判決意旨，場所仍取得使用執照，故專簽予以同意變更使用，惟場所設立非屬原程序終結中一環，亦於核准函一併說明，請申請人自行審酌。同專簽對於申請圖審中案件，因仍在建築主管機關審查中，原告仍可修正或停止該申請案件，影響較為輕微，且依都市計畫法自治條例第18條規定所禁止之事項，故予以否准。

（三）被告於103年5月5日內會被告所屬城鄉計畫科（下稱城鄉計畫科），有關系爭建物是否得變更設置美容瘦身中心，城鄉計畫科回覆：「．．．本案不得設置美容瘦身中心。」準此，原處分以原告違反都市計畫法自治條例第18條規定予以否准，於法有據。

（四）訴外人何儒奇102年10月18日申請西屯區太原路一段137號建築物變更使用及室內裝修許可竣工審查乙案，該案被告於102年10月17日中市都管字第1020169280號函變更使用及室內裝修許可准予按圖施作，雖與原告所稱掛件時間相同，惟兩者申請層級不同，原告係擬申請一階圖審准予按圖施作，訴外人何儒奇擬申請二階竣工准予變更使用及給證。訴外人何儒奇係經被告審查設計圖樣後，准予按圖施作後，申請竣工查驗之案件，於103年4月23日專簽內容中，對於已取得被告核准施工中及竣工審查中案件，依「建築使用類組及變更使用辦理」第9條規定，准予按圖施工並給予一定工期，基於法律有信賴保護原則及依最高行政法院101年度判字第1058號判決意旨之場所仍取得使用執照，故專簽予以同意變更使用，惟場所設立非屬原程序終結中一環，亦於核准函一併說明，請申請人自行審酌。而原告之申請案件尚在主管機關審查中，因任何法規皆非永久不能改變，且法規未來可能修改或廢止，受規範對象並非毫無預見，為衡平申請人權利之保護與新法規範目的之落實，中央法規標準法第18條訂有法規適用之原則與例外，被告103年4月23日專案綜簽係按申請案件之性質不同，而為不同差別處置，尚無違平等原則、信賴利益保護原則及法不溯既往原則。又被告針對申請變更使用執照一階圖審案件，倘有文件不符事項皆給予1個月補正期，且「建築使用類組及變更使用辦理」，並無規定一階圖審的補正期限，並非針對該個案給予不同期限，未違反平等原則。

（五）原告系爭申請變更使用執照案件所檢附文件中，除原掛件申請書印製日期為102年10月25日及103年5月15日外，其於原告稱申請人名冊、委託書等相關文件於102年10月25日上傳至內政部營建署網站，依據該申請卷宗文件所顯示的印製日期皆為103年5月4日、5月5日及5月14日，與原告所稱不相符，被告承辦人員並無不實之審查。原告稱文件已於102年10月28日補件完畢，並無相關文件可以證明已補件完成等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭建物登記第1類謄本（本院卷第28-31頁）、系爭建物使用執照（本院卷第60-61頁）、原告102年10月25日變更使用執照申請書（訴願卷第107、109頁）、被告102年10月30日補正通知書（同卷第123頁）、原告103年5月16日陳情書（同卷第53、54頁）、原處分（本院卷第13頁）、原告訴願書（訴願卷第45-48頁）、臺中市政府訴願決定書（本院卷第15-19頁）、原告行政訴訟起訴狀（本院卷第4-11頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告之申請，是否合法？原告訴請本院判決：被告應依其102年10月25日申請書之申請，作成准予核發系爭建物變更使用用途為供美容瘦身中心（D-1）用之行政處分，是否有據？茲論述如下：

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為行政訴訟法第5條第2項所明定之「課予義務訴訟」。關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，其不經言詞辯論者，以行政法院裁判時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎。蓋以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷（如經言詞辯論，裁判時依法應以經言詞辯論之資料為裁判依據，故經言詞辯論者，即以言詞辯論時之事實及法律為判斷）。是以，法院裁判時，若申請事項已遭新法規完全廢除或禁止，法院自不得再依循舊法規許可原告之請求，否則，行政機關依裁判為處分時，所為處分即有違法之問題，而無從依裁判為處分（最高行政法院99年度判字第1118號判決意旨參照）。

（二）次按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」及臺中市政府100年11月30日府授都工字第10001798081號公告：「臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法。」故有關臺中市變更使用執照申請與審核事項，其管轄機關為被告。查原告於102年10月25日向被告提出上開申請書，申請變更系爭建物使用執照與室內裝修圖審（許可），擬申請由原供住宅（H-2）用，變更使用用途為供美容瘦身中心（D-1）用，因部分文件未備，經被告102年10月30日補正通知書通知其應於1個月內補正，惟原告逾期未為補正。嗣原告再於103年5月16日向被告陳情，請求按本件申請日（掛號日）之法令進行審查，經被告以原處分否准。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並為上開訴之聲明，原告訴訟代理人於本院103年11月6日行準備程序時，亦稱本件之訴訟類型係課予義務訴訟（本院卷第105頁），應堪認定。故本件應針對「於法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷。又本件係經言詞辯論之事件（本院卷第193頁參照），故應以本院於103年12月17日言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，作為判斷之基礎，此時，若原告申請事項已遭新法規完全廢除或禁止，本院自不得再依循舊法規許可原告之請求，已甚明確。

（三）再按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日。」第73條規定：「．．．（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組．．．，應申請變更使用執照。．．．。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第74條規定：「申請變更使用執照，應備具申請書並檢附左列各件：一、建築物之原使用執照或謄本。二、變更用途之說明書。

三、變更供公眾使用者，其結構計算書與建築物室內裝修及設備圖說。」第75條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於申請變更使用之檢查及發照期限，依第70條之規定辦理。」建築物使用類組及變更使用辦法第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，．．．。」第9條規定：「（第1項）建築物申請變更使用．．．須施工者，發給同意變更文件，並核定施工期限，最長不得超過2年。．．．。（第2項）領有同意變更文件者，依前項核定期限內施工完竣後，應申請竣工查驗，經直轄市、縣（市）主管建築機關查驗與核准設計圖樣相符者，發給變更使用執照或核准變更使用文件。．．．」都市計畫法第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案．．．。」臺中市政府依該條授權訂有「都市計畫法臺中市施行自治條例」（即上開簡稱之都市計畫法自治條例），並於103年2月6日公布施行，該自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府。」第18條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：．．．二十二、．．．美容瘦身中心等健身休閒場所。」又中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」。

（四）經查，原告於102年10月25日向被告為本件之申請，僅檢附申請書及設計圖，申請地點與設計圖說地點不符，又欠缺相關法定申請文件（如：建物登記謄本、原使用執照影本、變更用途說明書及結構計算書等），致被告無法據以審查，被告乃以102年10月30日補正通知書，一次詳細載明原告所有欠缺之法定申請文件（如本院卷第117頁所示），通知原告於1個月內補正，惟原告至103年2月4日止，雖陸續為部分之補正，但其中尚有部分文件（如：檢討項目簽證表、概要表、變更用途說明書等，亦如本院卷第117頁所示）迄未補正，此為兩造所不爭執，並有該補正通知書及相關文件附本院卷（第117-187頁）可稽。至此為止，原告既無法及時為完全之補正，被告依法自無從為具體審查並作成准駁決定。嗣如前述，臺中市政府依都市計畫法第85條規定授權，訂定都市計畫法自治條例，並於103年2月6日公布施行，該自治條例第18條第22款明定：「住宅區為保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：．．．二十二、．．．美容瘦身中心等健身休閒場所。」且上開建築物使用類組及變更使用辦法第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，．．．。」因原告所租用之系爭建物土地使用分區為第二種住宅區（本院卷第62頁變更使用執照申請書第4欄「土地使用分區或編定用地欄記載：「第二種住宅區」），依法不得為美容瘦身中心等健身休閒場所之使用，被告遂以原處分否准原告系爭申請。由上可知，原告於102年10月25日向被告為變更使用執照申請，被告至原處分作成前，尚未就所受理之申請案件為具體准駁決定，故本件申請之行政處理程序尚未終結。再者，於本件行政處理程序尚未終結前，臺中市政府已於103年2月6日訂定上開都市計畫法自治條例第18條第22款規定，禁止系爭建物（屬土地使用分區第二種住宅區）作為美容瘦身中心使用，至此被告據以准駁之法規已發生變更，且新法規禁止原告所申請事項，揆諸前揭中央法規標準法第18條但書規定，原處分否准原告本件之申請，核無不合。

（五）原告雖以前揭情詞以資爭執，惟按：

1、司法院釋字第525號解釋略以：「．．．行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。．．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。前述銓敘部76年6月4日函件雖得為信賴之基礎，但並非謂凡服完4年預備軍官役者，不問上開規定是否廢止，終身享有考試、比敘之優待，是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。就本件而言，其於比敘優待適用期間，未參與轉任公職考試或取得申請比敘資格者，與前述要件不符。主管機關84年6月6日之函釋停止適用後備軍人轉任公職考試比敘條例有關比敘之規定，符合該條例之意旨，不生牴觸憲法問題。」足見行政法規公布施行後，若予修改或廢止時，固應兼顧規範對象信賴利益之保護，惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。凡服完4年預備軍官役者，並非不問上開規定是否廢止，其均得終身享有考試、比敘之優待；必須其於比敘優待適用期間，參與轉任公職考試或取得申請比敘資格者，始得享受比照「後備軍人轉任公職考試比敘條例」比敘相當俸級之規定，該解釋意旨甚為明確。

2、次按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照）。又最高行政法院101年度判字第261號判決意旨略以：「本件被上訴人於收受藥價申報後，覆稱申報藥商『本局業完成受理』等語，僅將受理申報之事實為通知，並不生確認該項申報並無不實之法效果，且被上訴人對於符合申報之形式要件者，即應予以受理，至於申報內容有無不實之情事，尚須經事後之查核，不能謂被上訴人收受申報，即已確認該申報實質上正確，故被上訴人所為已受理之回復，並無發生申報正確之信賴基礎，則被上訴人查悉系爭藥品申報藥價有不實之情事，而將之排除在健保給付用藥之列，尚無違背信賴保護原則之處。」準此可知，當事人依法申請之案件，管轄機關於受理後，尚須經事後之審查者，必俟管轄機關事後實質審查符合法令規定者，始能為核准之處分；故於核准前，尚難僅憑收受申請，即謂該機關已確認系爭申請業已符合法令規定，而無發生申請應予核准之信賴基礎，亦甚明確。

3、查被告103年4月23日專案綜簽內容，係就上開都市計畫法自治條例103年2月6日施行前，已受理民眾申請建築物變更使用之案件（申請中、核准施工中及竣工審查中），該自治條例施行後，分區已禁止設立場所者，得否核准變更使用案，所為之簽核，其結論為：申請案件已核准施工中及竣工審查中之案件，依中央法規標準法第18條等規定，視為程序終結前，繼續核發變更使用文件；另其他申請中之案件，因處理程序尚未終結，應依新法規定辦理，予以否准等語，有該專案綜簽附本院卷（第58頁）可稽。

4、再按建物施作工程曠日廢時，且涉及公共安全，為強化建物安全管理，建築法第73條第2項、建築物使用類組及變更使用辦法第9條規定，人民申請變更使用執照如須施工者，主管機關應先行審查設計圖樣、發給同意變更文件，並核定施工期限，於施工完竣並經主管機關竣工查驗，與核准設計圖樣相符者，始得發給變更使用執照或核准變更使用文件。故經主管機關審查設計圖樣後發給同意變更文件與申請竣工查驗之申請案件，與一般主管機關受理後尚在審查中之申請案件自有不同，亦即：前者申請人係信賴主管機關同意變更之意思表示（即已審查設計圖樣符合規定、發給同意變更文件，並核定施工期限等），進而進行施工乃至竣工，係屬客觀上具體信賴之表示行為，縱事後據以准駁之法規有所變更仍應保障其信賴利益。反之，後者之申請案件，其設計圖書及相關必要法定文件，尚在主管機關審查中，因任何法規皆非永久不能改變，且法規未來可能修改或廢止，受規範對象並非毫無預見，為衡平申請人權利之保護與新法規範目的之落實，中央法規標準法第18條訂有法規適用之原則與例外，則被告上開103年4月23日專案綜簽係按上開兩種性質不同之申請案件，而為不同差別處置，揆諸前揭規定、解釋及說明，尚無違信賴利益保護原則。查本件原告雖於103年2月6日都市計畫法自治條例第18條第22款訂定施行前之102年10月25日，即已向被告提出本件申請，惟如前述，被告以102年10月30日補正通知書，通知原告於1個月內補正，惟原告迄被告作成原處分前，仍有部分文件未補正（如：檢討項目簽證表、概要表、變更用途說明書等），致被告無從依法為具體審查並作成准駁決定，而無法即時審查系爭設計圖樣是否符合法令規定、應否發給同意變更文件，並核定施工期限等，是被告於都市計畫法自治條例103年2月6日施行後之103年5月23日以原處分否准原告本件申請，自無違反信賴保護原則之問題。是原告主張訴願決定、原處分有違上開司法院解釋意旨及信賴保護原則云云，顯有誤解，不足採取。又如前述，原告系爭申請程序既有上開遲滯之情形，故其指摘該案已達可以核准之程度，因被告本可控制之法制作業及審查作業，未儘速予以核准，恣意強加原告承擔不利之結果，違反憲法第15條之財產權保護原則云云，核與事實有間，亦難採取。

5、又按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在法律上一律平等。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7條及行政程序法第6條分別定有明文。有關憲法第7條揭櫫之平等原則，司法院於多號解釋強調，內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第565、596號等解釋意旨參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反（最高行政法院102年度判字第671號意旨參照）。查訴外人何儒奇於102年9月9日（參照本院卷第68頁其申請書右下方被告使用管理科之收文日期章，及第67頁被告下列102年10月17日函說明一記載之收文日期參照，惟兩造均誤載為102年10月18日）向被告申請臺中市○○區○○路○段○○○號建築物變更使用執照及室內裝修許可竣工審查乙案，經被告審查無訛後，以102年10月17日中市都管字第1020169280號函通知其變更使用及室內裝修許可「准予按圖施作」「並核定6個月」，有上開申請書及被告102年10月17日函附本院卷可稽。足見該案於都市計畫法自治條例103年2月6日施行前，訴外人何儒奇即已提出所有相關法定文件，經被告先行審查設計圖樣合格、發給同意變更文件，並核定施工期限，揆諸前揭規定及說明，訴外人何儒奇係信賴被告上開同意變更之意思表示，進而進行施工乃至竣工，係屬客觀上具體信賴之表示行為，縱於被告為上開同意變更之意思表示後，都市計畫法自治條例嗣於103年2月6日施行，仍應保障其信賴利益。惟如前述，本件原告系爭申請案於都市計畫法自治條例103年2月6日施行前，仍有部分文件未補正，因此可歸責於被告之事由，致被告無從依法為具體審查並作成准駁決定，而無法即時發給同意變更文件，並核定施工期限處分，則被告依上開103年4月23日專案綜簽內容，按上開2件申請案件之性質不同，而分別為不同差別處置，揆諸前揭規定及說明，核與平等原則尚無違背。

6、另按建築法第36條規定：「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」此係針對同法第35條：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」有關申請建造執照或雜項執照案件補正通知之規定。而本件係屬申請變更使用執照與室內裝修圖審事件，兩者之事務本質已有不同。再者，依建築法第73條第4項授權訂定之「建築使用類組及變更使用辦法」中，並無規定一階圖審補正期限之規定。又被告就類此案件，均係一律定期一個月通知申請人補正，已據被告提出另案訴外人之補正通知書及函文共5份附本院卷（第90-94頁）可稽，被告此項通知補正之行政事實亦無違反平等原則。原告援引上開建築法第36條規定，主張被告定期一個月通知其補正依法有誤，且違反平等原則云云，均有誤解，亦非可採。又本件原告所申請者為「變更使用執照」，另於申請書備註欄中記載「併案辦理室內裝修許可」，已如前述，故其申請之主體為「變更使用執照」，而非單純之「申請室內裝修許可」。縱「臺中市建築物室內裝修審核及查驗要點」第10點規定，有關「建築物室內裝修管理辦法」第24條所定改正期限為6個月屬實，惟此係純就「室內裝修圖說」之事項所定之改正期限，核與本件原告申請事項並非全然相同，自難相提並論，而指摘被告上開通知補正期限有誤，亦甚明確，故原告此項主張，即有誤解，不能採取。

五、綜上所述，原告主張俱非可採。本件被告以原處分否准原告之系爭申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由。又原告提起本件課予義務訴訟，本院綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，因原告申請事項已遭新法規（即103年2月6日公布施行之都市計畫法自治條例）所禁止，本院自不得再依循舊法規許可原告之請求，故原告訴請本院判決：被告應依其102年10月25日申請書之申請，作成准予核發系爭建物變更使用用途為供美容瘦身中心（D-1）用之行政處分，依法無據，均應予駁回。又本件事證已臻明確，原告雖請求被告承辦人邱子銓到庭作證，惟邱子銓已受委任為被告之訴訟代理人，而於本院103年12月17日言詞辯論時到場就原告所提出之問題為陳述明確；另原告請求其於原申請程序中所委任承辦人張尉國到庭作證（本院卷第116頁），經本院審核原告於103年11月6日所提出之行政訴訟準備（一）狀及相關附件（本院卷第114-187頁），已就系爭申請程序所提出之相關文件供證綦詳，故已無再傳訊該證人之必要；兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭