臺中高等行政法院判決

106年3月1日辯論終結

原告

榮成紙業股份有限公司

代表人

鄭瑛彬

訴訟代理人

王士豪 律師

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷

訴訟代理人

張亦淳

簡汝珊

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年5月18日環署訴字第0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告從事造紙業，其位於門牌號碼彰化縣○○鎮○○里○○巷0○0號廠房內鍋爐汽電共生程序（M01）、廢棄物焚化處理程序（M04）分別為行政院環境保護署（下稱環保署）公告第1批、第2批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，均必須申請主管機關准予核發固定污染源設置及操作許可證，且應依許可證內容進行設置、變更及操作。原告前檢具相關書證向被告申請在坐落彰化縣二林鎮天和段254至268、274至280、293至296、297之1、298之1、299至302等32筆地號土地（下稱系爭設置基地）上設置鍋爐汽電共生程序（M01）之防制設備：靜電集塵器（A001）、濕式脫硫設備（A004）、排放管道（P004）及廢棄物焚化處理程序（M04）之防制設備：脈動式袋式集塵器（A403）、排放管道（P402）等設施（下稱固定污染源操作設施），並經被告依據其申請內容准予核發固定污染源設置及操作許可證（證號：府授環空設證字第N1172-00號、第N0881-00號；府授環空操證字第N2028-02號、第N1633-04號）在案。惟原告未將上開固定污染源操作設施設置於系爭設置基地範圍內，擅自變更設置於非核准申請之坐落彰化縣○○鎮○○段000○000○號土地上，經被告所屬環境保護局（下稱彰化縣環保局）派員會同彰化縣二林地政事務所人員於民國104年6月26日到場稽查發現上開情事，核認原告有未依固定污染源設置及操作許可證內容設置及操作，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定之情事，被告乃適用同法第56條第1項、第2項規定，作成104年9月8日府授環空字第1040299031號裁處書（下稱基礎處分）對原告裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於104年11月23日前取得固定污染源實際設置之目的主管機關核准登記或營運之許可文件，並依空氣污染防制法第24條之規定完成許可證之變更或異動，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作，原告就該基礎處分未提起行政爭訟，且未遵期補正。然原告於期限屆滿後仍未完成補正，經彰化縣環保局於104年11月24日查認屬實，被告乃依空氣污染防制法第56條第2項及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則規定，自104年11月25日至105年2月19日止（合計87日），作成如附表所示裁處書，逐日對原告裁處10萬元罰鍰，合計金額870萬元，原告就附表所示裁處書分成4批次提起訴願，經環保署分別以105年5月18日環署訴字第0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號訴願決定駁回，原告則合併提起本件撤銷訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：

㈠原告領取之（M01）、（M04）操作許可證記載內容，係就鍋爐汽電共生程序（M01）與廢棄物焚化處理程序（M04）等固定污染源之具體操作條件為規範，以防制空氣污染，並無關於其坐落土地地號。觀諸空氣污染防制法之立法目的，應認空氣污染防制法第24條第2項規定之許可證內容，限於與防制空氣污染有關，故所謂許可證內容應係指（M01）、（M04）操作許可證記載內容之具體操作條件規定而言。

㈡參照環保署98年5月14日環署空字第0980042049號、100年6月23日環署空字第1000048230號、102年9月18日環署空字第1020078211號及103年2月6日環署空字第1030005552號函釋意旨，可知，公私場所申請核發固定污染源操作許可證，所檢具之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係作為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源之用，而非作為許可證內容之一部分。又土地是否得合法使用，係目的事業主管機關審核核發核准設立、登記或營運證明文件之事項之一，土地若未合法使用，亦僅影響目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，而與許可證內容無關。

㈢依環保署103年5月16日環署空字第1030035613號函釋要旨，許可證審查核發之目的，係為確保公私場所固定污染源應符合空氣污染防制法相關管制規定，並經審核機關就其所申請資料審查核定明載於許可證，作為許可核定規範內容，公私場所始得依許可核定內容為之。若申請資料未經登載於固定污染源設置或操作許可證內，則不得以現場查核與其原申請資料不符，即認定屬未依操作許可證內容進行操作。本件中，原告申請固定污染源設置及操作許可證時所檢附之申請資料，上雖載有工廠地號，惟申請文件並未載明工廠地號即係固定污染源之實際坐落地號，甚且，該申請資料並未經審查機關核定為操作許可證內容，被告逕以系爭固定污染源實際坐落位置與申請文件中廠區坐落地號不符，即認原告屬未依操作許可證內容進行操作，自嫌速斷。

㈣原告為履行系爭土地合法申請之義務，早於104年5月21日即向被告辦理臨時工廠登記申請，惟登記申請程序，須依被告之規定辦理，非原告所得控制，原告並已全力配合臨時工廠登記申請之相關查驗程序，原告實無怠於履行義務之情事，且被告亦已於105年2月4日函知原告補辦臨時工廠登記業已核定。從而參照環保署103年11月5日環署空字第1030086594號函釋意旨，被告未考量臨時工廠登記申請之實際作業時程需求，遽認原告怠於履行義務，實有誤會。

㈤原告二林廠鍋爐汽電共生程序（M01）與廢棄物焚化處理程序（M04），自87年起即依法向被告申請公私場所固定空氣污染源設置、操作許可，並經被告核發許可在案。且原告於上述設備之許可申請表中，均依法提供公私場所基本資料表、公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說等文件。原告之上述防制設備，自87年設置起，其實際位置均與原告歷次申請提供之公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說相符，迄今仍未變更。

㈥原告（M01）操作許可證之防制設備靜電集塵器（A001）、濕式脫硫設備（A004）及排放管道（P004），與M04操作許可證之防制設備脈動式袋式集塵器（A403）及排放管道（P402）所坐落之彰化縣○○鎮○○段000○000○號土地，及鍋爐汽電共生程序（M01）及（M05）許可證共同煤堆置場（X001）所坐落彰化縣○○鎮○○段000○000○號土地，前皆因違反非都市土地容許使用，遭被告依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定分別裁處罰鍰在案，原告之同一行為，復又遭被告認定違反空氣污染防制法而再行裁處。依行政罰法第24條第1、2項之規定，被告依區域計畫法所為之裁處，已足以達成行政目的，被告自不應重複裁處。且原告僅有違反非都市土地容許使用之一行為，參照司法院釋字第503號解釋意旨，被告不得併予處罰。另原告違反非都市土地容許使用之行為，亦經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官依區域計畫法第22條規定，向臺灣彰化地方法院聲請簡易判決處刑，現正由臺灣彰化地方法院審理中，依行政罰法第26條第1項前段之規定，應依刑事法律處罰之，在無罪、免訴、不受理、免刑、緩刑之裁判確定前，被告亦不得先行裁處。

㈦系爭處分違反處罰法定主義：

1.被告以原告違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，未依許可證內容設置、變更或操作為由，據以作成原處分即如附表所示各裁處書，然固定污染源設置與操作許可證管理辦法第19條已明定操作許可內容，上開操作許可內容與系爭（M01）、（M04）操作許可證記載內容，並無關於坐落土地地號規定。因此，坐落土地地號為何，是否登載錯誤，空氣污染防制法並無處罰之明文規定。被告以此為由作成原處分，不但有違處罰法定原則，亦與法律保留原則有違。

2.參照臺灣彰化地方法院105年度簡字第20號判決意旨所示，依土地法第40條規定，可知土地之地號僅為地籍管理單位，是地號尚與空氣污染之防制及監督無涉。地號不同於地點，本件之固定污染源防制設施其所在地點，於申請操作許可證之前、後均無更動，亦無逸出操作許可證所標示之地址，應無違反操作許可證內容，而地號僅與地籍管理使用相關，與污染防制無關，亦非許可證審查時之審查範圍，被告徒以原告之（M01）及（M04）之部分防制設備實際位置有與操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置地號不符，裁處原告基礎處分，不無與空氣污染防制法之空氣污染防制及監督之目的無正當合理關聯之嫌，且橫加要件，不但有違行政行為明確性原則，亦與行政程序法第8條前段之誠信原則扞格。

3.被告雖援引彰化縣道路命名及門牌編定自治條例第10條第1項之規定，作為擴充解釋地址之法令依據。然空氣污染防制法規定操作許可證內容包含地址之立法目的，係為使主管機關掌握固定污染源之位置，以達管制之目的，而被告核發許可證前，已知系爭防制設備之坐落位置，故系爭防制設備之坐落地號對於主管機關之管制目的並無任何影響。且該自治條例之立法目的係為統一彰化縣政府各鄉鎮市戶政事務所道路命名及門牌編釘作業之用，則該自治條例與空氣污染防制法之空氣污染防制及監督之目的並無任何正當合理關聯，自不得依據該條例逕自為擴張解釋。且違反行政法上義務之處罰，必須符合處罰法定主義，若其業管法規並無處罰規定，則不應在無法律明文規定之情形下，逕自擴張解釋「許可證內容」而予以裁罰。

㈧原告二林廠鍋爐汽電共生程序（M01）與廢棄物焚化處理程序（M04），自87年起即依法向被告申請公私場所固定空氣污染源設置、操作許可，並經被告核發許可在案。且原告於上述設備之許可申請表中，均依法提供公私場所基本資料表、公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說等文件。原告之上述防制設備，自87年設置起，其實際位置均與原告歷次申請提供之公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說相符，迄今仍未變更，故被告並非不知系爭防制設備之實際坐落位置，被告遽爾為原處分，實亦與行政程序法第8條所揭示之信賴保護原則有違。

㈨原處分之性質為秩序罰，而非行政執行手段：

1.按秩序罰係對於過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，須具備過去違反行政法上義務，主管機關之措施具有裁罰性及不利處分之要件。所謂裁罰性是指對過去違反行政法上義務之行為，做出非難之譴責，以警告違法者未來不得再犯所做成不利處分之制裁。按日連續處罰，通常是在義務人違法後，為促其將來改善，主管機關先為限期改善的告誡，此種告誡係以將來改善為目的，因此具執行手段之性質。但對於未能期限內完成改善時，主管機關得按日連續處罰並徵收按日連續處罰之金額，此種性質對未能期限內改善之行為，每日處罰對義務人而言，已非僅是執行措施而已，似具有非難譴責之裁罰性質。而此依強烈之制裁性質，已非單純秩序行政性質之執行處罰。

2.按日連續處罰是否屬於行政執行法第31條第2項但書所稱之例外情形，目前實務之見解並非一致。但按日連續處罰在結果上，卻是比行政執行法之怠金更為激烈之手段。雖然最高行政法院見解較為傾向執行罰說，但此種一次告誡多次之連續處罰，已屬裁罰性質的不利處分，而與一次告誡處予一次的怠金應有所區別。連續處予怠金是執行罰最明顯的特徵，執行罰得連續處罰，本無待法律規定；秩序罰欲連續處罰，必須法有明文規定，只要法律條文有連續處罰規定，應視為秩序罰而非執行罰。主管機關每次依法律所課予之限期改善義務，均屬一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政罰；法律規定按日連續處罰，當係指主管機關得每日課予限期改善義務並就違反義務之行為處罰而言。是故，上開法律規定之按日連續處罰之性質，當係行政罰，而非行政執行之方法（執行罰）。

3.主管機關對於有無違反行政法上義務，應逐一依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基礎，而非不逐次查驗，即「按日」予以處罰。是有關按日連續處罰之規定，在法制上建議修正為「按次處罰」（104年2月4日修正公布之水污染防治法已將「按日連續處罰」修正為「按次處罰」可資參照），顯見在立法原意上，按日連罰本質上屬於行政罰之性質。

4.觀諸附表所示裁處書，其裁處時間均在記載違反時間之後，且完全無督促義務人履行將來法定義務之意旨，顯見系爭處分係對於過去違反行政法義務之行為，所為之秩序罰，而非行政執行手段。

5.綜上所述，基於對人民權利保障之基本原則，究竟為行政執行手段或行政罰之性質，存有爭議時，亦應解為行政處罰，對於人民權利保障，方屬完備。系爭處分顯係針對過去違反行政法上義務之行為而裁罰，屬於秩序罰，而非執行罰，顯見系爭處分之真意，並非將之作為行政執行上之怠金性質，而係認定為罰鍰處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略謂：

㈠空氣污染防制法下之固定污染源，相較於移動污染源，本質上即應固定於特定位置，固定污染源設置及操作許可證之核發，自以業者所申請坐落於特定地點之固定污染源為基礎，換言之，該特定地點實乃許可內容之基本要件。又主管機關核發固定污染源設置及操作許可證，係以業者之申請文件為基礎，經審查符合相關規定後，即以之為許可內容。該申請文件既係業者自行提出，業者自應受該內容拘束，否則顯然喪失申請制度事先審核之意義。本案原告之固定污染源鍋爐汽電共生程序（M01)與廢棄物焚化處理程序（M04)共有三項污染防制設備及兩座排放管道實際設置於彰化縣○○鎮○○段○000○000○號土地上，與其固定污染源設置及操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置不符，顯然未依固定污染源設置及操作許可證內容設置及操作，構成違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定。況本案原處分乃基於限期改善未履行後之按日連續處罰，原告既未對屬本件基礎之限期改善處分，即被告104年9月8日府授環空字第1040299031號書函附裁處書提起爭訟，可見原告就其違反許可證一節，並不否認。

㈡關於原告主張其已積極辦理臨時工廠登記乙節，核環保法規中之許可制度，均須於機關核准業者之申請後，事業始得依核准內容進行操作，並無申請中可先行操作之例外。本件原告既已違反固定污染源設置與操作管理辦法，被告即依空氣污染防制法第56條及第72條第1項規定命限期改善，原告未能於期限內完成改善事項，得以自報停工之方式尋求更長之改善期間，惟原告並未為之，依同法第56條第2項，被告即應執行按日連續處罰，並無裁量權限。復依同法第71條第2項授權訂定之違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則，本案亦無得暫停按日連續處罰之情形。又原告依其他行政法規為相關申請所需之行政時間，尚非屬不可抗力，無從將該時間扣除或暫停改善期間，是被告依法裁處，並無違誤。

㈢關於原告訴稱本件一行為同時違反數法規，依區域計畫法裁處或刑事處理已足達成行政目的乙節，惟參照最高行政法院102年度判字第797號判決意旨，空氣污染防制法與區域計畫法，二者所欲達成之立法目的、管制目的、法規之構成要件均不相同，與行政罰法第24條第1項，因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的之情形不同。是本件縱曾經依區域計畫法處分，亦不影響本案原處分之效力，且原告指摘重複處罰云云，其理由係屬對基礎處分有所爭執，尚與本件按日連續處罰無涉。至於原告所述刑事案件，被告為自然人，與本案原處分對象為法人不同，顯不具同一性，原告之主張自無可採等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為：被告審認原告因有未依准許申請設置之場址設置固定污染源操作設施之情事，已據被告依空氣污染防制法第24條第1項、第2項、第56條第1項、第2項規定作成基礎處分裁處罰鍰10萬元，命其於104年11月23日前取得固定污染源實際設置之目的主管機關核准登記或營運之許可文件，並依空氣污染防制法第24條之規定完成許可證之變更或異動，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作，原告就該基礎處分未提起行政爭訟，惟未遵依期限補正，乃於命補正期限屆滿後，依空氣污染防制法第56條第2項及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則規定，自104年11月25日至105年2月19日止，逐日對原告裁處10萬元罰鍰，認事用法有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠按空氣污染防制法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第24條第1項及第2項規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」第56條第1項及第2項規定：「（第1項）公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」第71條第2項規定：「未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報或改善者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」第72條第1項規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，以90日為限。因天災或其他不可抗力事由致未能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於15日內，以書面敘明理由，檢具相關資料，向主管機關申請核定改善期限。」第76條規定：「公私場所具有依第24條第1項指定公告之固定污染源，且該固定污染源，係於公告前設立者，應自公告之日起2年內，依本法第24條第2項申請操作許可證。」固定污染源設置與操作許可證管理辦法第5條規定：「（第1項）公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱審核機關）為之。（第2項）審核機關得調閱前項依環境工程技師或其他相關專業技師簽證規定彙訂而成之工作底稿影本。」第6條規定：「前條所稱之空氣污染防制計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫目標。二、污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說。三、廠場設施平面配置圖說。四、生產製程流程圖說及產製期程。五、與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之種類、成分及用量，產品種類及生產量。六、與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之輸送、貯存及堆置方式。

七、排放空氣污染物之種類、成分、濃度及其排放量。八、空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說。九、空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之設置經費及進度。十、公私場所設立施工期間採取之污染防制設施。十一、其他經主管機關指定之事項。」第12條規定：「公私場所依本法第24條第2項規定，申請固定污染源操作許可證時，應填具申請表，並檢具下列文件，向審核機關為之：一、目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本。」違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第71條第2項規定訂定之。」第2條規定：「主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期補正、改善或申報者，應載明補正、改善或申報內容、期限，完成補正、改善或申報之應檢具證明文件，及屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定。」第3條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。但經目的事業主管機關依法命其停工、停業、歇業或自報停工、停業進行改善經主管機關查驗屬實者，不在此限。二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自期限屆滿之翌日起算；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」第8條規定：「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」

㈡復按環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函釋要旨：固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條所稱「符合本法相關證明文件」及「經審查符合規定者」之範圍，係指能證明製程於正常操作運轉時，符合操作許可證內容及空氣污染防制法相關規定而言。又申請操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關文件。100年6月23日環署空字第1000048230號函釋要旨：關於預拌混凝土廠申請固定污染源操作許可證，其堆置場地址與公司地址未在同一地點時，應檢具包含目的事業主管機關針對該土石堆置場核發之土地使用編定管制或地目容許使用項目等及其他法令規定所需之證明文件，據以領取固定污染源操作許可證，並應於核發之操作許可證上註明非位於同一地址之堆置場地址及相關資料。102年9月18日環署空字第1020078211號函釋要旨：環保主管機關辦理固定污染源操作許可證之核發，係以合法設立之固定污染源為對象。依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第12條第1項第1款及第16條第1項第3款規定，公私場所依空氣污染防制法第24條第2項規定申請操作許可證者，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向審核機關申請核發操作許可證。前揭規定公私場所申請核發固定污染源操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證。103年2月6日環署空字第1030005552號函釋意旨：另其實際設置地號如非屬其工廠登記證之登載範圍，是否得設置燃煤鍋爐等污染源，涉及相關目的事業主管機關管制規定，請貴府本權責查明後逕行處置，並督促該廠儘速取得污染源實際設置地號之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，以供貴府本權責辦理其原核發之固定污染源設置及操作許可證後續事宜。

㈢經查：本件原告於87年間檢具相關書證載明在系爭設置基地上設置廠房固定污染源操作設施，而向被告申請核發公私場所固定空氣污染源設置、操作許可證，已據被告依其申請准予核發證號：府授環空設證字第N1172-00號、第N0881-00號；府授環空操證字第N2028-02號、第N1633-04號等件固定污染源設置及操作許可證在案。嗣經彰化縣環保局於104年6月26日到場稽查發覺原告未將上開固定污染源操作設施設置於系爭設置基地範圍內，擅自設置於坐落彰化縣○○鎮○○段000○000○號土地上等情事，被告乃據以作成基礎處分裁處原告罰鍰10萬元，並限於104年11月23日前取得固定污染源實際設置之目的主管機關核准登記或營運之許可文件，並依空氣污染防制法第24條規定，完成許可證之變更或異動，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作，惟原告於基礎處分所訂補正期限屆至後，仍未予補正，被告遂自104年11月25日至105年2月19日止，作成附表所示各裁罰處分，按日對原告裁處10萬元罰鍰，並經訴願決定予以維持等情，有卷附原告申請固定污染源操作許可證書表（見本院卷第208至216頁）、被告核發之103年7月3日府授環空操證字第N2028-02號、103年7月3日府授環空操證字第N1633-04號固定污染源操作許可證（分見本院卷第17至24頁、第25至34頁）、彰化縣二林地政事務所測繪之土地複丈成果圖（見本院卷第132頁反面）、彰化縣政府環保局空氣品質科環境稽查工作紀錄（見本院卷第133頁）、被告之基礎處分即被告104年9月8日府授環空字第1040299031號裁處書（見本院卷第128至129頁）、原處分即附表所示各裁罰處分（見本院卷第35至37頁）、環保署105年5月18日環署訴字第1050013536號、105年5月18日環署訴字第1050013537號、105年5月18日環署訴字第1050022544號及105年5月18日環署訴字第1050023037號訴願決定（分見本院卷第134至139頁、第140至145頁、第146至151頁及第152至157頁）等件可稽，堪予認定。

㈣原告雖以上開情詞指摘原處分構成違法應予撤銷云云。惟：1.揆諸前引空氣污染防制法第56條第1項及第2項規定，可見公私場所違反空氣污染防制法第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作者，經主管機關裁處罰鍰，並命限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。再者，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加以處罰；第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故空氣污染防制法第56條第2項之「按日連續處罰」係以行為人已有同條第1項之違章行為並受裁罰為其構成要件，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在（最高行政法院100年度判字第773號及101年度判字第236號判決意旨參照）。

2.按公法上具體事件經主管機關作成行政處分規制其權利義務關係，經過救濟期間後，即具形式存續力，除已據權限機關依法撤銷或變更外，原處分機關、相對人及利害關係人俱應受其拘束，且基於權力分立原則及權限專屬法定原則，行政法院對於非屬本案訴訟標的之行政處分，必須予以尊重，無從逕自否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項規定意旨可明（最高行政法院101年度判字第484號判決及102年度判字第573號判決意旨參照）。易言之，行政法院受理撤銷訴訟僅得就原告請求撤銷之行政處分審查其適法性，至於構成其先決前提或基礎事實之其他行政處分，因已發生形式存續力者，自具構成要件效力，非屬本案撤銷訴訟之標的範圍，行政法院無從逕行否定其已規制之法律效果。

3.查本件原告乃就附表所示各裁罰處分提起訴願未獲變更，而提起本件撤銷訴訟請求撤銷，至於被告先前對原告裁罰並限期命補正改善之基礎處分，並不在本件撤銷訴訟之標的範圍，核諸上開說明，上開被告之基礎處分既未經權限機關撤銷或變更，兩造及本院俱應受其拘束，無從否定其規制效力。是以原告就非屬本案訴訟標的之上開基礎處分爭執其適法性，進而資為指摘原處分即附表所示各裁罰處分違法之論據，自有未洽，無從採取。況且，稽之空氣污染防制法第76條規定，公私場所之固定污染源係於主管機關公告管制前設立者，仍應自公告之日起2年內，依同法第24條第2項申請操作許可證。而觀諸固定污染源設置與操作許可證管理辦法第5條、第6條及12條規定，暨環保署98年5月14日環署空字第0980042049號、100年6月23日環署空字第1000048230號、102年9月18日環署空字第1020078211號及103年2月6日環署空字第1030005552號函釋意旨，申請操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關文件。其固定污染源操作措施設置之場址與公司地址不同一者，應檢具包含目的事業主管機關就該設置場址核發之土地使用編定管制或地目容許使用項目等及其他法令規定所需之證明文件，始據以領取固定污染源操作許可證，主管機關並應於核發之操作許可證上註明非位於同一地址之場址及相關資料。易言之，公私場所依空氣污染防制法第24條第2項規定，申請固定污染源設置及操作許可證時，應提出空氣污染防制計畫，該計畫內容應包括污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說及廠場設施平面配置圖說，且應於公私場所之基本資料表內填載其場所使用之土地地號，以明公私場所使用或管理之周界。且應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，主管機關須確認公私場所污染源係屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證。是以，主管機關係以申請人申請固定污染源操作許可證所填報使用之土地範圍具適法性及合理性為基礎，而核准固定污染源操作許可證，申請人自負有申請土地範圍內設置固定污染源操作設施之義務，此屬於固定污染源操作許可證規制之效果內容，申請人擅自在未經申請准許之土地上設置固定污染源操作設施，即構成違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項之規定。從而，本件原告既在被告核准發給固定污染源操作許可證之土地範圍外設置固定污染源操作設施，被告作成基礎處分予以裁罰並限期命補正及改善，殊難認有違法之情事，附此敘明。

4.又按行政上之比例原則係指國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則而言。而基於依法行政原則，行政機關必須經法規之授權，始有決定處罰與否之裁量權可言，無從恣意為之。稽之空氣污染防制法第56條第2項之規定，足見公私場所違反同法第22條第1項規定，經依第56條第1項處以罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，主管機關即應按日連續處罰，並無處罰與否之裁量權限。故被告對於原告上開符合處罰要件之違規行為，並無不予處罰之裁量餘地，且其所作成附表所示各裁罰處分，均從法定最低罰鍰額度處以10萬元，顯無違反比例原則可言。

5.至於原告主張其因將廠房之固定污染源操作設施設置於坐落彰化縣○○鎮○○段000○000○000○000○號土地上之行為，已經被告依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定裁處罰鍰在案，被告適用空氣污染防制法重複裁處，違反行政罰法第24條第1項及第2項之規定；再者，原告違反非都市土地容許使用之行為，亦經檢察官依區域計畫法第22條規定之罪名，向臺灣彰化地方法院聲請簡易判決處刑，被告再予裁罰，違反行政罰法第26條第1項前段規定云云。觀諸行政罰第24條第1項及第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」而同法第26條第1項前段規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」足見無論行政罰法第24條第1項、第2項或第26條前段規定之適用，均應以同一行為為其前提基礎，若行為人受裁罰之違規行為與其他違規行為或犯罪行為在本質上係屬不同之行為者，即無上開各規定適用之餘地。查原告如附表所示各裁罰處分之違規行為本質為其違反被告基礎處分命於期限內補正及改善之作為義務，核與原告違反區域計畫法第15條第1項關於違反非都市土地容許使用規定，而經被告依同法第21條第1項規定予以裁罰之違規行為，明顯非屬同一行為。至於原告二林廠廠長陳宗業個人違反區域計畫法第15條第1項規定之刑事犯罪行為，不但行為本質非同一，且行為主體互異。故原告上開主張顯有謬誤，委無足取。

6.是故，本件原告因有違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定之情事，已據被告作成基礎處分裁罰並限期通知其補正改善，原告屆期仍未予補正及完成改善，被告自104年11月25日至105年2月19日止，作成附表所示各裁處書，按日對原告裁處10萬元罰鍰，自屬適法有據。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。本件被告作成原處分即附表所示各裁罰處分，按日對原告裁罰10萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭