臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第五一六號

臺中高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五一六號

原告

甲○○

被告

台中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因都市計畫事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如左︰

主文

事實

一、事實概要：緣台中市八十公尺外環道路系統因部分路段屬東西向快速公路（彰濱台中線），且位於台中市優先與後期發展區，被告為配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容，特依都市計畫法第二十七條第一項第四款之規定提出變更都市計畫案，並以民國（下同）八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號函公告在案。原告於八十九年至九十年間獲贈坐落台中市○○路○○段三二六二地號及同段三二七二之一地號土地，係屬台中市第十二期重劃預定地，且屬上開都市計畫優先發展區○○道路用地，原告主張因原台中市都市計畫細部計畫係規定以市地重劃之方式來開發，惟被告上開變更計畫之公告卻變更為依徵收或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書而得保留土地重劃分配權之方式來取得上開道路用地土地，乃認該公告中「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違反法律保留原則，應屬無效，經原告於九十一年四月二日及五月九日向被告請求確認無效遭拒，遂提起確認之訴。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號公告內有關「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分違法且無效。

⒉請求被告依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告及確認該區目前只得用徵收方式來取得該道路用地。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、爭點整理：被告所為八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告是否屬行政處分？（即可否成為確認無效及違法之對象？）

四、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈按「行政行為之內容應明確。」、「行政行為應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第五條及第八條定有明文，本件被告所為「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」，並未表示其法律依據？如何保留？何時可實現此權利？土地分配之方式為何？人民基於信賴被告而出具土地使用同意書，惟有何保障？若無法分配土地時應如何處置？產生之損失及損害如何補償及賠償？故在內容應明確及誠實信用之原則下，被告應詳盡說明並以書面記載為憑，不應僅短短數字而已。

⒉次按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」都市計畫法第四十八條定有明文。原告查遍都市計畫法及其他相關法律條文，並無可用「土地使用同意書方式」來取得公共設施保留地，故被告用非法律規定之「土地使用同意書方式」來取得公共設施保留地，明顯違反法律保留原則。

⒊土地法第十四條第一項第五款規定：公共交通道路，不得為私有。若用「土地使用同意書方式」則會因道路已開闢但未分割，故土地所有權仍為私有，造成明確違反上述法律。同條後段並規定：前項土地已成為私有者，得依法徵收之。同法第二百零八條亦規定可依法徵收。既然依法可以徵收，被告如何可讓土地所有權人只因肯出具計畫道路開闢土地使用同意書，便得不被徵收且可保留土地重劃分配權？上述權利是依何法規定而可被保留？若重劃無法施行，該權利如何處理？又處理之法律為何？

⒋依憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第一、二款及第六條規定可知：有關人民之權利、義務，應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之。上述之「法律」依憲法第一百七十條及中央法規標準法第四條規定，係指經立法院通過，總統公布之法律，且依憲法第一百七十一條、第一百七十二條及中央法規標準法第十一條均規定：法律不得牴觸憲法或法律；法律與憲法牴觸者無效，命令與憲法或法律牴觸者無效。然本件被告取得公共設施保留地土地是用公權力剝奪人民應受憲法第十五條保障之私有財產權，本應遵守前述規定，但「土地使用同意書方式」不是經立法院通過，總統公布之法律，以此做為取得人民應受憲法第十五條保障之私有財產權（即公共設施保留地土地）的方式，明確違背、牴觸上開憲法及法律之規定，應屬無效。

⒌又按辦理市地重劃，主管機關得依平均地權條例及市地重劃實施辦法規定，主動辦理，其程序如下﹕擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之（平均地權條例第五十六條第二項）。於公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反封時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。前述平均地權條例之規定性質上屬「先斬後奏」，無論土地所有權人是否願意，主管機關均得為之（除非上級主管機關不肯核定），故土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書與是否保留土地重劃分配權兩者實無任何關連。若政府決定用市地重劃之方式，依法土地所有權人須共同負擔所有費用（含公共設施），此負擔不得超過其原持有土地面積百分之四十五，亦即至少可分回原有土地面積百分之五十五，若是不足最小建築面積則可折領現金。參照前論，能否重劃分配土地與政府是否採行重劃方式來開發及共同負擔是否超過法律規定有關，而與土地所有權人是否先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者無關。土地使用同意書只與被告取得道路用地有關。故被告用得保留土地重劃分配權來逼迫、誘騙土地所有權人，以便取得開闢計畫道路土地之使用同意書，明顯違反行政法上禁止不當連結原則。

⒍行政程序法第四條規定，行政行為應受法律及一般法律原則拘束。綜合前論，系爭公告中「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分已違反憲法第一百七十一條、第一百七十二條及中央法規標準法第十一條，應為無效；且違反依法行政原則（法律保留及法律優位原則）及禁止不當連結原則，具有重大瑕疵。依司法院釋字第一五六號解釋意旨，變更都市計畫視為一行政處分，又行政程序法第一百十一條規定：行政處分具有重大瑕疵者，無效。因此，「土地使用同意書方式」其有重大瑕疵並牴觸法律及憲法，應屬無效。而行政程序法第一百十二條有規定行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。系爭都市計畫變更實施公告函，在除去違法無效之部分，其餘部分仍是有效。

㈡被告答辯：

⒈本件被告所為八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告「變更台中都市計畫案」，係依都市計畫法第二十七條第一項規定及台灣省八十六年十一月二十日八六府建四字第一一二四七九號函核定內容辦理，其過程係依都市計畫法第二十八條、同法第十九條至第二十一條等規定辦理，經各級都市計畫委員會審議，符合都市計畫法第四十二條及第四十八條之公共設施用地設置、取得規定。

⒉有關原告針對該都市計畫說明書變更內容「為配合交通建設道路之連貫性，優先發展區○○道路之開闢，由土地所有權人先行提供土地使用同意書，得保留土地重劃分配權，或依都市計畫法第四十八條規定由該政府徵收方式取得」認為部分違反法律保留原則乙節，按徵收及市地重劃方式分別為都市計畫法第四十八條第一項第一款及第三款所規定之取得方式。本件依內政部八十三年八月三十日台內營字第八三八八三○五號函示：「都市計畫中屬後期發展區之土地都市計畫書，既規定以市地重劃方式整體開發，否則不得發照建築，自應依都市計畫書規定以市地重劃方式辦理。惟在實施市地重劃前。範圍內公共設施用地確有先行興闢之必要，又無法協調土地所有權人同意先行提供使用，擬以其他方式取得時，應先循都市計畫變更程序，修正計畫書所訂開發方式後為之。」，由於東西向快速道路建設計畫彰濱台中線，係屬中央核定之重大建設，且為台中生活圈道路交通系統建設計畫內容中之重要環線，故報經省政府核准依照都市計畫法第廿七條第一項第四款規定將有關優先與後期發展區○○道路予以解除前述之規定，並得依都市計畫法第四十八條規定，公共設施保留地由該政府依徵收方式取得，或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權，其係同時採用徵收及市地重劃方式辦理，應無逾越法律保留問題。

理由

一、按「原告之訴起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之」、又「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第六條第一項分別定有明文，故提起確認行政處分無效或違法之訴訟，均以所確認之對象係屬行政處分為要件。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

二、本件被告八十六年十二月五日府工都字第一六一三二六號公告「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案」乃依據都市計畫法第二十七條第一項第四款及台灣省政府八十六年十一月二十日八十六府建四字第一二四七九號函辦理，依該變更都市計畫案說明書四變更計畫理由及內容㈡所載「依內政部八十三年八月三十日台內營字第八三八八三○五號函示：『都市計畫中屬後期發展區之土地都市計畫書，既規定以市地重劃方式整體開發，否則不得發照建築，自應依都市計畫書規定以市地重劃方式辦理。惟在實施市地重劃前範圍內公共設施用地確有先行興闢之必要，又無法協調土地所有權人同意先行提供使用，擬以其他方式取得時，應先循都市計畫變更程序，修正計畫書所訂開發方式後為之。』，由於東西向快速道路建設計畫彰濱台中線，係屬中央核定之重大建設，且為台中生活圈道路交通系統建設計畫內容中之重要環線，故報經省政府核准依照都市計畫法第二十七條第一項第四款規定將有關優先與後期發展區○○道路予以解除前述之規定，並得依都市計畫法第四十八條規定公共設施保留地由該政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權。」，有該公告附本院卷可憑，足見該變更計畫範圍及於整個優先與後期發展區，並非僅使原告等特定多數人之權益遭受不當或違法之損害所作之個別變更，而係尚影響及其他優先與後期發展區內人民權益所作綜合性之變更，依據司法院釋字第一五六號解釋理由意旨，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，自不具行政處分性質。原告就非屬行政處分之前述公告內之「由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權」部分訴請確認其為違法及無效，顯非合法，應予駁回。其另請求被告依都市計畫法相關規定重新辦理變更並公告及確認該區目前只得用徵收方式來取得該道路用地，亦已失所附麗，應併予駁回。原告之訴既不合法，兩造所為實體上之訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。

三、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　胡　國　棟

法院書記官　邱　吉　雄