臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

戊○○

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

己○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國95年11月29日台訴字第0950136179A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

壹、事實概要：緣原告係臺中市力行國民小學（下稱力行國小）退休教師，於民國（下同）93年8月退休（支領月退休金）並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,551,200元，全數存入臺灣銀行股份有限公司（下稱臺銀）臺中分公司，被告機關依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀臺中分公司之公保養老給付總額1,551,200元，高於得續存優惠存款之最高金額916,067元。被告機關乃以95年8月7日府人給字第0950159467函通知力行國小於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額916,067元辦理，並副知（同文號）原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分（臺中市政府95年8月7日府人給字第0950159467號函）均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

（一）本件被告機關所發審定函文確係行政處分無誤：本件被告機關以95年8月7日府人給字第0950159467號函審定原告儲存於臺銀臺中分行之公保養老給付優惠存款金額1,551,200元，調整為916,000元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要素與要件，從而，依訴願法第3條及行政程序法第92條之規定，被告機關上開片面審定原告存款數額之行為自屬行政處分無誤。

（二）按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1項定有明文。又公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約；其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。最高行政法院92年裁字第1549號裁定明揭斯旨，合先敘明。

（三）關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於60年11月3日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自63年11月1日起施行。64年2月3日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自63年11月1日起施行，並以財政部（64）台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款，併此敘明。

（四）次按「人民之財產權應予保障」，為憲法第15條所明定，且「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」司法院釋字第400號解釋闡釋綦詳；另「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第187號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義．．．」，鈞院93年度簡字第122號判決足資參照。

（五）復按「關於人民之權利、義務應以法律定之。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5條第2款及第6條所明定。另「．．．至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」為司法院釋字第443解釋在案。

（六）本件原告既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約（即行政契約）無疑，是故，原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部份，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145條至第147條之規定，應補償相對人（即原告）之損失始得為之。

（七）關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，基此，參酌前揭制度緣起係考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，復基於「文武衡平」的原則，可知其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸上開憲法暨大法官會議解釋之意旨，即應受憲法保障！甚者，揆諸上揭鈞院93年度簡字第122號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分，益徵，教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，方符憲法第167條獎勵教育事業之意旨。

（八）再者，公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，另按諸上揭司法院釋字第443號解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。然教育部僅以公保優存要點第3點之1之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及大法官會議解釋意旨相悖，彰彰明甚！

（九）被告機關答辯：「已退休教育人員於方案實施前，已領取之優惠存款利息，毋庸繳回，且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用新規定，並未溯及於該要點變更生效之前為適用」云云，試問，若無新規定，原告現在是否仍得領取23,268元之利息，而現在每月只能領取13,740元，怎能說沒有溯及既往？又其謂：「選擇支領月退休人員，其退休金加上公保養老給付金額優惠存款每月利息，高於同薪制現職人員之在職人員之在職每月所得不合理」等語，亦不符實情。按與原告同薪級現職人員每月可領91,371元，而退休後每月共計只能領81,925元而已，每月少領9,445元，並無超過比同薪級在職人員，由此可證。

（十）本件被告系爭處分，已然違反信賴保護原則甚明：

１、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。」司法院釋字第525號已釋明在案。又「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院釋字第529號亦有明示。

２、次按「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「．．．，亦即第3屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」最高行政法院88年度判字第3846號判決及司法院釋字第589號解釋文與解釋理由書復釋明在案。

３、教師與國家間成立者係行政契約已如前述，且自63年11月1日起所施行之「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」乃為照顧退休教職員之生活所由設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第1項之反面解釋足證，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146條第2項之規定補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。今教育部片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約，抑且，公保優存要點63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，教育部驟然實施本要點，其3點之1第2項之規定，使原告等在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告等原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，教育部此等作為顯與法治國家原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相扞格，違反信賴保護原則之情形顯然。

４、本件原告於被告機關在為本件處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，被告機關自不能因本件要點之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害，加之原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。被告機關竟無視上揭信賴保護原則之適用，更堅守法治國之憲法基本原則，逕予片面修正，任令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，從而被告機關系爭處分實已不足維持，著無庸疑。況原告與前開司法院釋字第589號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然本件被告機關竟率予審定並減少原告優惠存款金額，棄置原告已受憲法保障之公法上財產權利不顧，處分已然違法。

（）本件被告機關對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件處分，違法之處，彰彰明甚：按「人民之財產權應予保障。」憲法第15條定有明文。又「各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使」，司法院釋字第172號已釋明在案。惟本件要點在教育部擅斷修正下，已致使原告之優存給付利息發生鉅額減少，乃本件被告機關對於系爭要點之修正已然侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未予審酌，卻資為系爭處分之依據，衡諸上揭大法官解釋意旨所示，自有撤銷訴願決定及原處分之必要，以臻適法。

（）本件系爭處分援引之要點，已違反不溯及既往原則：１、茲「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。乃被告機關竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分之依據，已然違法，要無疑義。

２、第之「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院89年度判字第189號判決、92年度判字第1322號及臺北高等行政法院90年度訴字第6943號判決均有明釋。

３、觀諸公保優存要點第3點之1第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」第7項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」第8項本文復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，益徵，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。教育部徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」足證被告發布之此要點顯然違背禁止溯及既往之原則至灼！

４、本件原告係在本次公保優存要點修正前任職，並適用修正前之要點，依不溯及既往原則衡之，本件要點之修正自應向後發生，而非得溯及適用於原告，迺被告機關明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則，實有撤銷之必要。

（）本件被告機關依據修正要點之計算審定基準已然有誤：１、按學校教職員退休條例第5條第1項第2款規定：「．．．－月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。」另第8條第3項亦規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以，本薪加1倍：做為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。

２、惟被告機關對於教育部95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點第3點之1，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤，毋庸置疑。乃被告機關對此明顯重大之錯誤未予究明，率予作為本件計算審定之基準，處分當然違法。

（）本件被告機關未予補償，已然違法：本件被告機關對於考試院於94年11月10日第10屆15個次會議中決議略謂：「（二）公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告等已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行，而被告機關明知行政程序法第126條業已規定「原處分機關依第123條第4、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」迺被告機關竟無視補償規定及前揭司法院解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。

（）綜上所陳，被告機關之處分誠有違法不當之處，並損害原告之權益至鉅，請准予判決如訴之聲明。

二、被告主張之理由：

（一）按公保優存要點第2點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。

㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。同要點第3點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。

（二）次按教育部於95年1月27日以台人㈢字第0950010490C號函轉知，公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人㈢字第0950010490B號令修正發布，自95年2月16日生效。前開修正之要點第3點之1第1項規定略以，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。第2項規定略以，前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。第7項規定略以，本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。另第8項規定略以，前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。

（三）準此，被告機關依相關法令辦理審定原告於優惠存款期滿後其公保養老給付得續存金額為916,067元，依法有據。

理由

一、按公保優存要點第2點、第3點規定「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」同要點第3點之1第1項及第2項、第7項前段、第8項前段亦分別規定「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。（第1項）．．．。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」次按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．。」司法院釋字第525號闡明在案。準此，信賴保護乃指公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不論係授益行政處分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更，均有其適用，惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，且任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。

二、本件原告係力行國小退休教師，於93年8月退休（支領月退休金）並領取公保養老給付金額1,551,200元，全數存入臺銀臺中分公司，被告機關依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀臺中分公司之公保養老給付總額1,551,200元，高於得續存優惠存款之最高金額916,067元。被告機關乃以95年8月7日府人給字第0950159467函通知力行國小於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額916,067元辦理，並副知（同文號）原告及臺銀臺中分公司。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，為如事實欄所載之主張。

三、經查，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休金實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商解決之道，其決議內容為：「請主計處、財政部、銓敘部及國防部於一週內會商文武職退休給與之配合標準及切實可行之統計數字與國庫負擔能力，檢討到會，以便繼續審查」。銓敘部隨即於同月18日派員會同主計處與國防部人事參謀單位，就文武實際待遇及比照標準詳為研商，復由行政院秘書長及財政部次長會同主計長先後於同月18日及21日兩次會商國防部次長及人員司主管人員暨銓敘部部長等相關主管人員進行會商，最後決定原則八項及處理程序一項，呈請立法院法制委員會重行審查公務人員退休法修正草案。經立法院法制委員會議後，提請院會公決。前揭銓敘部所列舉的「八項原則」其中原則八載明：「為保障退休人員生活，其支領之退休待遇，准照軍方優利存款辦法辦理儲蓄」。49年1月1日考試院修正發布公務人員退休法施行細則時，增訂第31條規定退休人員支領之一次退休金得辦理優惠存款並授權由銓敘部會商財政部訂定「退休公務人員退休金優惠存款辦法」。49年10月31日銓敘部會同財政部公告發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，其優惠存款利率由財政部專案呈請行政院核定當時定為「存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十」，但並無最低優惠利率之下限規定。教育人員部分，始自52年7月31日由教育部發布的「學校教職員退休條例施行細則」第31條規定「退休人員支領之一次退休金自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」54年2月22日教育部與財政部會同發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」，其優惠利率比照公務人員。66年間，由於優惠存款利率機動調整，致年息僅達百分之十四．二五，且有繼續下滑之趨勢。銓敘部為照顧公務人員的退休生活，乃於68年7月5日修正「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，增訂優惠存款利率「不得低於年息百分之十四．二五」規定，自此優惠存款利率始有最低下限的保障。70年間，優惠存款利率一度高達年息百分之二一．七五，71年又降至百分之十四．二五。其後由於貨幣貶值，物價上漲，微薄的利息收入，使早期退休支領一次退休金人員生活漸感困難，銓敘部遂於73年5月16日再修正上開辦法，將下限規定改為「不得低於年息百分之十八」。「學校教職員退休金優惠存款辦法」亦均作相應修正。85年公務人員退休法修正，實施退撫新制，銓敘部暨財政部亦配合該次修法，於同年11月7日將「退休公務人員退休金優惠存款辦法」易名為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」。85年11月27日「學校教職員退休金優惠存款辦法」配合上述規定作相應修正，亦更名為「學校教職員一次退休金優惠存款辦法」，其適用對象則限定在「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金。」而關於保險養老給付部分的優惠存款制度，則首由國防部於60年11月3日公布之「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。銓敘部旋即參照退休金優惠存款制度精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神相同，基於「文武衡平」原則，宜比照軍保退伍給付優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1日起實施。嗣銓敘部並於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休金人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理之。該要點並溯及自63年11月1日起施行。64年2月3日財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」，溯自63年11月1日起施行，並函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。84年銓敘部配合「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」的修正，於同年11月18日亦修正「退休公務人員保險養老給付金額優惠存款要點」。而「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」亦於85年12月23日以行政院台85人政給字第43299號修正，將得享有優惠存款的對象限定為：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。從上優惠存款制度立法沿革，可知該優惠存款制度乃源於政府為照顧早期軍公教人員的薪俸偏低，退休條件尤不優渥，故以優惠存款作為調整退休給與之一種方式甚明。惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，軍公教人員待遇已大幅提昇，退休制度亦有所改善，比之其他行業，毫不遜色，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之情形，且國內金融市場利率也向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於95年1月27日修正增訂公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人㈢字第0950010490Ｂ號令修正發布，自95年2月16日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。然依前述學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款制度之時代背景，及該制度實施至今公教人員待遇與退休所得均有提昇，國內金融市場利率亦大幅向下調降，且部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，此一事實，為原告及一般公教人員所知悉，衡諸常情，原告對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。再者，公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，非由保險機關所收之保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用範圍。本件原告於93年8月1日退休，以領取之公保養老給付金額1,551,200元，存入臺銀臺中分公司，被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於上開要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額高於依前述計算方法計算得續存優惠存款之百分比，以95年8月7日府人給字第0950159467號函通知原告及臺銀臺中分公司，將原告優惠存款之金額減縮為916,067元，並無不合。又上開公保優存要點第3點之1新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。至於公保優存要點前揭變更是否影響人民依該修正前之法律所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得不低於現職所得之不合理情況，於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」已如上述；又原告陳稱其退休後每月領取之退休金額共計81,925元（同薪級現職人員每月可領91,371元），徵諸目前社會一般薪資水準、物價水平、原告之身分地位等，系爭優惠存款利息之減少，難謂對原告退休生活之維持及保障已產生重大損害。是本件衡量公益及原告之利益損害，尚難認原告有據信賴保護主張適用修正前公保優存要點規定之餘地。原告主張公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則、法律保留等法理，政府片面修改契約致有違誤等節，尚不足採。

四、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告得以信賴保護或不溯及既往原則之適用，主張仍適用修正前之公保優存要點規定。從而，被告以原處分，適用修正後之該要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨請求均予撤銷，難認有理由，應予駁回。至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　胡 國 棟