最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1119號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1119號

上訴人

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

林其春

訴訟代理人

張明憲

訴訟代理人

張奕群 律師

被上訴人

黃煙評

被上訴人

謝永陽

共同訴訟代理人

許燦奎 律師

上列當事人間未依核定事業擴展計劃使用事件，上訴人對於中華民國98年12月23日臺中高等行政法院98年度訴字第95號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）因設置污染防治設施所需，申請使用毗連坐落彰化縣和美鎮○○段2439地號之非都市土地（面積4,573平方公尺、原編定為「農牧用地」、下稱系爭毗連地）與原設廠用地相連接，經經濟部工業局(下稱工業局)以民國89年1月11日工(89)中字第560021號函准予發給工業用地證明書（下稱系爭准許函），並於89年6月3日申請將該土地變更地目為丁種建築用地在案。嗣系爭毗連地所有權人林春木於89年8月2日將該土地分割為同段2439、2439之1及2439之2地號等3筆土地，其中2439地號土地於89年9月1日售予勝泰公司；另2439之1、2439之2地號土地於95年1月11日經法院拍賣由訴外人林宇俊拍定取得後，合併分割為同段2439之1、2439之3～2439之9地號等8筆土地，分別於95年3月至同年10月間，將其中2439之8地號售予被上訴人黃煙評、2349之9地號土地售予被上訴人謝永陽(以上2筆土地合稱系爭土地)；其餘土地分別售予訴外人黃宗賢（2349之1、2349之3至2349之5地號）、葉雅雪（2439之6、2439之7地號)。嗣上訴人以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14以府建工字第0970412222號函(即原處分）廢止系爭核准函發給系爭毗連地工業用地證明書之核定，並通知彰化縣和美地政事務所(下稱和美地政所)恢復系爭毗連地原編定地目。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，及命上訴人應通知和美地政所將系爭土地之使用地類別回復登記為丁種建築用地。上訴人不服，遂提起本件上訴（黃宗賢、葉雅雪另提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第72、117號判決後，上訴人提起上訴中)。

二、被上訴人起訴主張：訴外人勝泰公司因設置污染防治設施之需，申請增加系爭毗連地作為防治污染設備設施之用，經工業局以系爭准許函核准發給工業用地證明書在案，依非都市土地使用管制規則第54條規定，上訴人應檢查其有無依核定計畫使用，詎上訴人遲至93年8月24日，始發現該公司未依核定計畫使用；竟又遲至97年7月14日始以原處分廢止系爭准許函，顯逾行政程序法第124條所定2年除斥期間。又被上訴人係信賴土地登記標示系爭土地使用類別為「丁種建築用地」，始買受該土地並興建廠房，故被上訴人之經濟上利益並未小於上訴人廢止系爭准許函所欲維護土地核定用途相符之公益，自應維持上開授益處分，以保護善意之第三人。況且，處理上開相關事務之權限，雖因法令修正於89年11月15日移轉予上訴人，但上訴人針對工業局在權限移轉前作成之處分，應無廢止之權利等語，而求為判決：1.先位聲明：訴願決定及原處分關於系爭土地部分應予撤銷。上訴人應將系爭土地之使用地類別回復為丁種建築用地；並應通知地政機關將該2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別，均回復為丁種建築用地。2.備位聲明：確認原處分無效。

三、上訴人則以：(一)上訴人以原處分廢止系爭准許函發給工業用地證明書之核定，並未直接對被上訴人發生具體之法律效果；且上訴人函請和美地政所恢復原地目編定登記，係本於上級機關監督權限，對於下級機關所為之指示，亦非行政處分。(二)上訴人雖多次會勘，發現勝泰公司未依核定計畫使用，但當時法令並未規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法效如何。而93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，嗣最終於96年3月7日再度會勘時，上訴人才查知系爭毗連地已經分割並移轉予第三人，始確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。故上訴人於97年7月14日作成原處分，並未逾2年期間。(二)被上訴人買受系爭土地其主張之信賴利益僅屬經濟上之利益，上訴人以原處分廢止系爭准函所欲維護之利益，乃涉及行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性，被上訴人之信賴利益並不大於原處分所欲維護之公益，應無信賴保護之適用等語，資為抗辯。

四、原審係以：(一)先位聲明部分：按行政程序法第124條規定之廢止權行使期間，應自「廢止原因發生後」2年內為之，不問有廢止權之機關是否知悉廢止原因已發生。查工業局以系爭准許函發給工業用地證明書時，已依申請人提報計畫書載明完工日期89年12月31日，上訴人於93年8月24日至現場會勘時，已發現勝泰公司未依核定計畫設置污染防治設施之事實；況系爭毗連地經分割後，除其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司，供興建供辦公、廠房及倉庫使用之建築物外，其餘分割後同段2439之1及2439之2地號土地，亦於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地，並分別出售予被上訴人及訴外人黃宗賢、葉雅雪，該部分土地因所有權轉移，顯不可能再依核定計畫完成防治污染設備，惟上訴人遲至97年7月14日始以原處分廢止系爭准許函，不論以93年8月24日會勘時或95年1月11日經法院拍賣上開土地起算，均已逾2年之除斥期間。再系爭土地如維持使用地類別為丁種建築用地，因該土地有應作「設置污染防治設備」之使用管制，被上訴人仍應受上開管制之限制，自無違反行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之問題，即難認撤銷原處分對於公益有重大損害。又上訴人作成原處分後，已函請地政機關將系爭土地變更為農牧用地，原處分雖已執行完畢，然其執行結果狀態仍存在，且此執行結果之狀態，如經除去，尚屬能回復，故被上訴人依行政訴訟法第196條規定，請求上訴人應通知地政機關將系爭土地之使用地類別回復登記為丁種建築用地，自屬回復原狀之必要處置，亦有理由，應予准許。(二)備位聲明部分：因被上訴人所為先位聲明之請求為有理由，對於其請求之備位聲明部分，自無庸審究等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：

(一)按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條前段、第18條定有明文；再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」可知，不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，即得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。被上訴人之系爭土地係自系爭毗連地分割而來，為原審依法確認之事實，則上訴人以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，而將系爭毗連地之使用類別由「丁種建築用地」恢復原編定之「農牧用地」，已限制被上訴人本於所有權對於系爭土地之使用收益，被上訴人對於原處分自有法律上之利害關係，揆諸前揭說明，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之。

(二)次按，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條、第124條分別定有明文。另「(第1項)興辦工業人因……設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……(第5項)第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」及「(第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……(第5項)工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣(市)政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」復為88年12月31日修正公布之促進產業升級條例(已於99年5月12日廢止、下稱促產條例)第53條第1項、第5項(88年12月31日修正前係規定於同條例第32條之1第1項、第4項)及非都市土地使用管制規則第31條、第54條所明定。又經濟部依上述促產條例之授權，於87年1月21日修訂之興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法（下稱毗連地審查辦法、已於99年5月12日廢止）第9條原規定：「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件……向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」嗣依89年11月15日修訂後同辦法第12條之規定，已將興辦工業人申請增加毗連地之核定及核發工業用地證明書之權限移轉予土地所在地之地方工業主管機關辦理。是以，系爭准許函雖係工業局於89年1月11日核發給訴外人勝泰公司，上訴人非作成該准許函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則訴外人勝泰公司是否未履行系爭准許函課予之負擔，上訴人自有審認及廢止系爭准許函之權限，均合先敘明。

(三)原判決以上訴人於93年8月24日至勝泰公司會勘時，已發現該公司未依申請計畫設置污染防治設施；且系爭毗連地分割後之上開2439之1及2439之2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，故不論以93年8月24日或95年1月11日起算，上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，均已逾2年除斥期間，固非無見。惟查，訴外人勝泰公司因設置污染防治設備，申請增加系爭毗連地，依工業局核發之系爭准許函載明：「……說明：……五、其他事項：……(五)貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。」等語，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭准許函為附負擔之授益行政處分，業據原審認定甚明。準此，勝泰公司就系爭准許函應履行之負擔，包括系爭毗連地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。又上訴人於93年8月24日至勝泰公司會勘申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該公司不但逾預定完工時間未完成使用，且在該土地上建築廠房及辦公室使用，嗣上訴人分別於94年9月5日、95年8月5日及96年3月7日至現場會勘結果，勝泰公司上開違規建築之廠房及辦公室仍使用中等情，亦為原審所確定之事實，足認訴外人勝泰公司確有未履行系爭准許函課予系爭毗連地「不得移作他用」之負擔情形；而上訴人最後一次於96年3月7日至勝泰公司會勘時，該公司違規在系爭毗連地建築之廠房及辦公室既仍繼續使用中，則勝泰公司因未履行系爭准許函所課予不得將該毗連地移作他用之負擔，所生系爭准許函廢止之原因事實似仍處於持續發生之狀態。故縱依原判決謂被上訴人93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於上開2439之1及2439之2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，即應開始起算2年之除斥期間。惟依前述，系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，即未逾2年除斥期間。

(四)又按，毗連地審查辦法第17條第1、2項規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」係該審查辦法於97年7月11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範；另上引促產條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且本件系爭准許函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；復參以興辦工業人依上引促產條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施或增闢必要通路，均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止原核准發給之工業用地證明，容有過苛，亦無以達成促產條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，實有必要，此參照上述毗連地審查辦法97年7月11日修正時，於同辦法第17條2項亦增訂如興辦工業人未能於取得工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成者，得報請核准展延，但以1次為限，並不得超過1年，俾兼顧興辦工業人權益及公共利益之達成。則本件訴外人勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31日完工，能否謂即構成未履行系爭准許函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔；或主管機關本於義務裁量得否准予延期完工或給予必要改正期間，非無審究之餘地。而查，上訴人主張於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，雖查獲勝泰公司未依核定計畫使用，但因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款：「行政行為應採取之方法應有助於目的達成」之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，並未逾期等語，業已提出歷次會勘製作之會勘處理報告表及通知函為證(見原審卷第64至78頁)，揆諸上揭說明，即非全然無據。原審對於上訴人上開重要攻擊防禦方法及證據未予調查審認，逕謂其主張與行政訴訟法第124條規定意旨不合，自難採據，即嫌速斷，並有理由不備之違法。

(五)另按，民事訴訟法第388條規定：「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」依行政訴訟法第218條規定，於行政訴訟準用之。經查，被上訴人於原審起訴之先位聲明第1項，已表明請求判決原處分所為廢止系爭准許函核發工業用地證明書關於被上訴人之系爭土地部分及該部分訴願決定均撤銷，此有被上訴人98年9月11日行政訴訟辯論意旨狀、原審98年9月30日言詞辯論筆錄可佐（見原審卷第345、356頁），則原判決主文第1項諭知「訴願決定及原處分均撤銷。」已超過被上訴人聲明請求判決事項之範圍，亦構成訴外裁判之違法。

(六)綜上所述，原判決既有上述判決不適用法規、適用法規不當及不備理由之違背法令事由，上訴人求予廢棄，為有理由，因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又被上訴人主張應有信賴保護原則之適用一節，原審法院更為審理時，對於被上訴人有無值得保護之信賴基礎？其信賴基礎為何？及原處分廢止系爭准許函所欲維護之公益是否大於被上訴人之信賴利益？應予調查審認之，併予指明。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異