最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1415號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1415號

上訴人

詹順貴

上訴人

鐘丁茂

上訴人

張豐年

上訴人

周有福

上訴人

蔡義興

上訴人

蔡妙鳳

上訴人

廖明田

上訴人

徐炳乾

上訴人

江翠娥

共同訴訟代理人

黃旭田律師

共同訴訟代理人

洪韶瑩律師

共同訴訟代理人

陸詩薇律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

陳修君律師

訴訟代理人

潘正芬律師

參加人

台灣電力股份有限公司

代表人

陳貴明

訴訟代理人

吳雨學律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國99年8月26日臺北高等行政法院98年度訴字第2173號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人經由經濟部提出「大甲溪發電廠青山分廠復建計畫」（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書送審，經被上訴人先後於96年1月23日現場勘查、96年2月14日、96年9月14日、97年1月21日3次召開專案小組初審會議，及於97年3月14日召開被上訴人所屬環境影響評估審查委員會（下稱審查委員會）第164次會議，決議請參加人依97年1月21日專案小組第3次初審會議結論2補充、修正，經有關委員及專家學者確認後，再提審查委員會討論，復於97年8月4日召開審查委員會第169次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，被上訴人並於97年9月12日以環署綜字第0970070223號公告系爭開發計畫環境影響說明書審查結論，其內容為本案有條件通過環境影響評估審查，參加人應依下列事項辦理：㈠應加強鄰近崩塌地的復育。㈡應訂定對環境衝擊最小之施工計畫，並據以執行。㈢應研訂大甲溪流域整體生態保育計畫，減少對生態環境衝擊，並於執行時擴大地方及相關團體參與。

㈣應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，參加人於施工前應送被上訴人備查。上訴人等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、本件開發行為顯然該當環境影響評估法施行細則第19條第2款「對環境資源或環境特性，有顯著不利影響者。」、第3款「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。」、第4款「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力」及第7款「對其他國家之環境，有顯著不利之影響者」等款，而符環境影響評估法第8條所稱之對環境影響有重大影響之虞，自應依法進行第二階段環評。原審查處分卻未慮此，作成有條件通過環評之審查結論，其裁量顯具瑕疵，應予撤銷。訴願決定猶以上訴人未提出具體且足資證明上述主張為真之佐證資料及數據，認上訴人主張一無可採，顯對環境影響評估法第8條，「對環境影響有重大影響之虞」要件之解釋適用，有所誤解，該訴願決定核同具違法不當，亦應撤銷。㈡、原處分謂參加人「應加強鄰近崩塌地的復育」云云，惟何謂鄰近崩塌地？其範圍為何？又應如何復育？相關復育計畫內容均付之闕如，亦未說明其法律依據何在，原處分違反行政程序法第5條所揭示之明確性原則。又何謂「對環境衝擊最小」顯屬不確定之概念，被上訴人僅籠統指示，則將來檢視監督之標準何在？原處分之內容不具預見可能，亦與明確性原則相悖，顯有違法不當之情事。㈢、被上訴人猶認原處分所附條件，未來開發單位僅需「是否」加強鄰近崩塌地之復育、「是否」訂定對環境衝擊最小之施工計畫及「有無」據以執行、「是否」研訂大甲溪流域整體生態保育計畫等」，即符合所附條件之要求，主管機關未來追蹤監督，亦僅以「是否」曾為此行為義務為限，並不及於具體落實成效為何。若如被上訴人所言，該等條件殊無意義，聊備一格，則原審查結論何不逕作成「無條件通過環評」之決議豈是環評委員附條件通過之本意。再者，被上訴人復稱「縱認系爭處分理由未盡鉅細靡遺，亦屬法所容許」，惟查本件所附者為「條件」，並非「理由」。且條件者，依行政訴訟法第96條第1項，屬行政處分之「應記載事項」，與理由迥然有異，更無所謂舉重得以明輕之法理，被上訴人所言，邏輯上容有謬誤。退步言之，該條件若具明確性，被上訴人或參加人既屬原處分機關及處分相對人，該條件所指「加強鄰近崩塌地的復育」、「訂定環境衝擊最小施工計畫」、「應研訂大甲溪流域整體生態保育計畫，減少對生態環境衝擊，並於執行時擴大地方及相關團體參與」、「有關鐘教授丁茂意見，請目的事業主管機關及開發單位參考辦理」之具體行為及監督義務為何，還望請其詳細說明。是以，原處分內容籠統模糊而不具預見可能性，顯見仍有諸多應進行第二階段環境影響評估始能釐清之事項未釐清，更與行政處分應具備明確性之原則相違，且亦未具體說明其相關之法令依據，顯有違法不當，應予撤銷。㈣、本件系爭環評審查結論行政處分為有條件通過，而97年8月4日169次環評審查委員會之全文可知，本件顯然尚有多項事實有待釐清，例如，何謂鐘丁茂教授之意見並未特定？其拘束力為何？其不符法律明確性原則。而上訴人鐘丁茂為環評委員中唯一在地且具有地質專業之委員，其提出諸多反對通過系爭環評審查通過之見解，顯見本件環評審查不應於第一階段環「說」之階段即逕行通過，而應依環境影響評估法第8條進入第二階段，俾主管機關、目的事業主管機關以外有關機關團體、學者、專家及居民代表得實質參與環境影響「評估」程序，然而本件環評結論卻於第一階段即逕行「有條件通過」，除其專業性顯有疑問外，更剝奪憲法保障前揭民眾團體之環境基本權，在此一情況下，環評委員會不再續行召開審查會議，逕以「先通過，再事後補充」之作法，更有違行政程序法第7條比例原則中之「最小侵害原則」甚明。㈤、青山分廠復建計畫可行性研究報告，係就開發行為之技術面、財務面是否可行所為之分析，屬是否進行復建之政策性決定，與本件「開發行為是否具環境影響評估法施行細則第19條各款，而應為第二階段環評」之爭點無涉。退步言之，青山電廠之復建，亦無參加人所稱之必要性。九二一地震發生後，大甲溪發電廠各分廠之「開關場」受創甚重，電力均無法外送，超高壓變壓器及斷路器幾乎全毀的情況下，全國電力供應不也安然無虞，且大甲溪發電廠之德基、青山、谷關、天輪分廠，在桃芝颱風、七二水災、艾利颱風肆虐下，青山、谷關兩分廠無法發電，而天輪與德基也曾停擺多年。這些年來，電力供應未嘗有不穩情事。參加人所稱青山電廠復建之功能，即嫌誇大。爰請判決撤銷訴願決定及原處分等語。

三、被上訴人則略以：㈠、本件於審查過程中，上訴人等所指鐘丁茂教授等之諸項意見係經參加人逐一回覆說明，委員亦將之納入考量，相關條件經參加人補充說明承諾後，委員會合議決定認尚不該當環境影響評估法施行細則第19條所例示之7款顯著不利之要件而毋須繼續進行第二階段環境影響評估，自係依專業判斷認定；另委員會認鐘丁茂教授意見寶貴，亦特別決議請目的事業主管機關及參加人參考，故無「無視該等建議」之情。況依環境影響評估法第8條所稱「前條『審查結論認為』有重大之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者」之法旨解釋，甚至應認審查結論認為有重大之虞時，本可裁量決定「繼續進行第二階段環境影響評估」或「有條件通過環境影響評估審查」，應「繼續進行第二階段環境影響評估」者始須續依環境影響評估法第8條進行相關程序。本件經「實質」審查有條件通過，毋須繼續進行第二階段環境影響評估，係經民眾參與與專業判斷依法合議為之，且已附加條件以預防及減輕開發行為對環境造成不良之影響，尚無違反判斷餘地之違法。㈡、系爭之處分，業已列明處分之依據及審查結論之綜合評述，並於審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之「條件」等，相對人對處分及其附款應得知其梗概並據而主張權益，利害關係人亦得依此提請相關救濟，並無因處分不明確致影響其認知或訴訟上攻擊、防禦之處，故實質上並無何違反行政程序法第5條之情事等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、參加人經由經濟部提出系爭開發計畫環境影響說明書送審，經被上訴人先後於96年1月23日現場勘查、96年2月14日、96年9月14日、97年1月21日3次召開專案小組初審會議，及於97年3月14日召開被上訴人所屬審查委員會第164次會議，決議請參加人依97年1月21日專案小組第3次初審會議結論2補充、修正，經有關委員及專家學者確認後，再提審查委員會討論，復於97年8月4日召開審查委員會第169次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，被上訴人並於97年9月12日以環署綜字第0970070223號公告系爭開發計畫環境影響說明書審查結論，其內容為本案有條件通過環境影響評估審查，參加人應依下列事項辦理：⑴應加強鄰近崩塌地的復育。⑵應訂定對環境衝擊最小之施工計畫，並據以執行。⑶應研訂大甲溪流域整體生態保育計畫，減少對生態環境衝擊，並於執行時擴大地方及相關團體參與。⑷應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，參加人於施工前應送被上訴人備查，核無不合。㈡、上訴人主張環境影響評估之審查，分為形式之環境影響說明及實質之環境影響評估，本件依法應行環境影響評估，其第一階段即做成通過環評之決議，該審查結論即違反判斷餘地云云。按環境影響評估法第4條第2款規定可知環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環評及審查、追蹤考核等程序，並無何者為形式的程序何者始為實質的程序之區分。再者，不論第一階段或第二階段環評，現行法皆有相關民眾參與及資訊公開之機制，且皆係主管機關組成專業之委員會進行實質判斷，俾決定審查結論；而個別開發行為是否進入第二階段環評，須視開發單位所提書件及評估、規劃是否完整與得否以相應條件進一步確保預防並減輕環境之不良影響而定。本件系爭復建計畫之第一階段環評，業經實質審查有條件通過，無須繼續進行第二階段環境影響評估，其第一階段之環評係經民眾參與及專業判斷依法合議為之，且已附加條件以預防及減輕開發行為對環境造成不良之影響，尚無違反判斷餘地之情事。上訴人所稱環境影響評估之審查，分為形式之環境影響說明及實質之環境影響評估云云，又稱依法應行環境影響評估者，若於第一階段即做成通過環評之決議，則該審查結論即違反判斷餘地云云，其將第一階段環評限於形式之環境影響說明，據以指摘本件第一階段做成通過環評之決議即未踐行實質之環境影響評估，其審查結論有違判斷餘地云云，核係對於環評制度以及本件環評程序之誤解，並非可採。㈢、上訴人主張本件環境影響評估之審查，有應為第二階段環評而未為之違法云云。經查，本件係大甲溪發電廠系列電廠中之既有青山分廠復建計畫，該青山分廠於59年已啟用運轉，非屬新建開發之水力發電廠。由於青山分廠既有結構物（如：青山壩、頭水隧道與平壓塔、壓力鋼管、地下廠房結構等主要設施）大部分仍可繼續使用，故其復建工程之開發量體與施工範圍有限，除廠區對外聯絡通道與尾水隧道延長段（均屬地面下之隧道工程）為新建外，其餘皆為施工所需之臨時附屬設施（如：施工便道、土石堆積場、施工平台等）。且參加人為避免青山分廠再度遭受颱風、暴雨及土石流災害等大自然外力之影響，已將本案復建工程設施儘可能設置於地面下，或儘量避開地質較不穩定之地區，以降低對當地環境之影響。上開各情，參加人於回復委員於第三次初審會之提問時，已確認說明，委員亦認「本開發計畫之主要目的在整修舊有電廠，提供水力再生能源……此外，設置之目的不在於引進人口與產業活動，應不會與中橫地區保育為主的政策目標衝突。」上訴人所稱「本件開發有引起土石流之虞」、「本件對外聯絡隧道穿越斷層，且處地震帶，對於環境有安全之顧慮」等對於當地沿線地體穩定度之疑慮及對於施工可能造成之影響云云。經查，參加人除於環境影響說明書第6章詳述地形及地質之環境保護對策、於第三次初審會補充修正資料詳述對環境衝擊最小之施工計畫外，亦於第三次初審會補充修正資料回復鐘丁茂教授關於沿線地體是否不穩等問題時表示「不論是921地震或是豪雨事件等……屬非常態性偶發事件……，故此時的岩體應屬較穩定的狀態。故整體來說，本復建工程所涵蓋區域的地體構造在現階段尚屬穩定的狀態」等語，故依上開調查資料所示，系爭復建計畫尚不致「對環境資源或環境特性有顯著不利之影響或影響之虞」或「使當地環境顯有逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力或逾越超過之虞」。上訴人所稱「本件開發將導致大甲溪『上游淤積，下游淘空』情況更為惡化」云云。經查，「由於大甲溪各系列壩體之上、下游河道沖淤情況一直在變動中，純係自然狀況，並無『上游淤積，下游淘空』，更與921地震災變禍首無關」等情，業據參加人於第3次初審會補充修正資料回復台灣生態學會意見時予以補充說明，上訴人所稱上情，核非有據。上訴人所稱「本件開發行為對當地保育類生態影響重大」云云。按並非開發行為周邊地區有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物，即屬「開發行為對當地保育類生態影響重大或影響重大之虞」。經查，參加人除於環境影響說明書第6章詳述陸域動植物生態之環境保護對策外，亦於第3次初審會補充修正資料回復陳光祖委員關於保育類動物進行長期監測之時程，應不至於「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響或影響之虞」。又參加人實際施工時，本應於施工前依水土保持法提報施工計畫，並依水保機關審核意見修正施作，俾對逐漸穩定之地表進行水土保護，自屬當然。綜上可知，本件青山分廠復建計畫，並非新建開發案，在參加人將工程設施僅可能設置於地面下並僅量避開地質較不穩定之地區之情況下，對於環境影響相對有限，委員會合議決定（無異議）認定尚不該當環境影響評估法施行細則第19條所例示之7款顯著不利之要件，毋須繼續進行第二階段環境影響評估，而決議本件為「有條件通過環境影響評估審查」，並無違誤。上訴人所稱本件環評審查，有應為第二階段環評而未為之違法云云，尚非可採。㈣、上訴人主張本件原處分不符合明確性原則，亦未具體說明相關之法令依據，明顯違法云云。經查，原處分即公告之審查結論，業已列明處分之依據（環境影響評估法第7條）及審查結論之綜合評述（有條件通過環境影響評估），並於審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之「條件」等，相對人（參加人）對處分及其附款應得知其梗概並據而主張權益，利害關係人亦得依此提請相關救濟，並無因處分不明確致影響其認知或訴訟上攻擊、防禦之處，故本件原處分核無違反明確性原則，亦無未具體說明相關法令依據之情事。此外，其中有條件通過之各項「條件」，可作為參加人未來執行之準繩及目的事業主管機關及主管機關未來追蹤、監督環境影響說明書及審查結論執行情形之主要依據，諸如參加人「是否」加強鄰近崩塌地之復育、「是否」訂定對環境衝擊最小之施工計畫及「有無」據以執行、「是否」研訂大甲溪流域整體生態保育計畫等，以確保得預防或減輕開發行為對環境造成不良影響。且本件參加人業於第164次委員會討論要求補充、修正後，於97年5月19日提送「專案小組第3次初審會補充修正資料」，復依被上訴人要求，於97年6月16日補正資料（將前述補充修正資料編入環境影響說明書相關章節內，含關於前揭條件之承諾與說明）到署，並經被上訴人轉送有關委員、專家學者確認（僅鐘丁茂教授不同意確認），由於該等條件（含參加人之承諾與說明）之措施確能預防及減輕對環境之不良影響且得於有效追蹤、監督（即得以該條件及參加人具體之承諾、說明檢視其是否依環境影響評估法第17條之環說書內容及審查結論切實執行），終經委員會大會合議討論後通過，審查結論有條件通過之各項「條件」，亦無上訴人所稱內容不明確之情事。上訴人上開主張，核不足採。㈤、上訴人主張原處分有違比例原則及裁量逾越云云。經查，本件審查程序嚴謹，並無上訴人指摘「先通過，再審補正資料」之情事。且本件係依「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」及「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」等規定，次第進行審查，為求慎重，曾於第164次委員會決議要求參加人補充修正並經委員、專家學者確認後再送第169次委員會審查，足證已為嚴謹之審查程序。又本件之第一階段環評，與第二階段環評皆採實質審查，是否應進入第二階段環評，應由委員會依法決議為之，非謂未進入第二階段環評即屬有違比例原則或裁量逾越。再者，本件復建計畫，經參加人進行可行性之研究，在復建必要性及占全國發電廠比例等方面，均符合成本效益原則。是以上訴人所稱原處分有違比例原則及裁量逾越云云，亦不足採。綜上，本件被上訴人公告「大甲溪發電廠青山分廠復建計畫環境影響說明書」審查結論，有條件通過環境影響評估審查，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、環境影響評估法之制度設計上，一階環評與二階環評性質顯有不同，系爭審查結論究竟是否適法，端視其是否有恣意濫用或其他違法情事，此種見解已為本院99年度判字第709號、99年度判字第30號、98年度判字第772號、98年度判字第708號、98年度判字第475號所採，亦已成為我國學界通通說。原判決僅執開發行為作業準則第5條之1、第10條之1逕行斷言一階與二階環評並無形式與實質之差異，誤解環境影響評估法之制度設計，且與實務見解、學界通說均背道而馳，適用法規顯有違誤。㈡、按一階環評之公眾參與機制，除環境影響評估法第7條第3項於「不須進入二階環評」之審查結論確定後，令開發單位舉辦公開說明會告知民眾外，其餘開發行為作業準則位階僅為行政規則；然反觀二階環評公眾參與之所有規範，均明文規範於環境影響評估法本文，再以同法施行細則為程序事項之詳盡補充，此亦可證二階環評公眾參與機制之法效性遠較一階環評為強。又查一階環評之行政實務上，被上訴人隨時得對民眾之程序參與權加以限制，諸如限制參與人數、發言人數、發言時間甚至以舉辦延續會議之方式，限制民眾與會；對照二階環評程序中民眾之程序參與權係受環境影響評估法明文保障，被上訴人無從禁止參與，亦不得以種種條件限制之。㈢、又評估書之應記載事項遠較說明書更深入而詳細，說明書僅要求記載「預測開發行為可能引起之環境影響」和「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」，評估書則將可能影響範圍區分為「主要及次要影響範圍」，除了亦要求「預測可能之影響」外，更進一步要求提出對此等預測影響之「分析及評定」；在減輕與預防措施之提出方面，說明書僅要求提出「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」，而評估書則除了摘要表以外，進一步要求提供較詳盡之「減輕或避免不利環境影響之對策」、「綜合環境管理計畫」；評估書另要求開發單位必須提供對有關機關意見之處理情形以及參考文獻。且環境影響評估法施行細則第23至26條，對於二階環評中公民參與與應記載事項之內涵與程序細節，均有更加縝密之規定。因此，無論形式或實質之要求，二階環評均較一階環評更形嚴格。原判決徒執開發行為作業準則第5條之1、第10條之1條規定，即謂一階環評、二階環評並無形式與實質之區分，適用法規顯有錯誤，與實務見解背道而馳。㈣、原處分謂開發機關「應加強鄰近崩塌地的復育」云云，然何謂鄰近崩塌地？其範圍為何？又應如何復育？相關復育計畫內容均付之闕如，顯與行政行為明確性原則有違，亦未說明其法律依據何在。又系爭處分謂開發機關「應訂定對環境衝擊最小之施工計畫，並據以執行」云云，然何謂「對環境衝擊最小」顯屬不確定之法律概念，被上訴人僅籠統指示，則將來檢視監督之標準何在？原處分之內容不具預見可能，與行政行為明確性原則相悖，亦未具體指稱其法律依據為何，顯有違法不當之情事。再言，系爭處分僅泛稱開發機關於執行時應擴大地方及相關團體參與，然並未具體化應擴及之團體性質、範圍等，且該團體之參應程度及角色定位亦模糊不明，系爭處分之內容與行政行為明確性原則亦有違背，原判決有違法不當之違法。㈤、參加人始終未能提出地質鑽探資料，以回應並釐清環評委員與專家諸多重大疑慮，若參加人無法舉出充足、具體之地質鑽探資料，客觀研究數據作為反證，釐清疑慮，說服環評委員開發設施「置於地下」及「避開地質較不穩定地區」確實能「降低對當地環境之影響」，則依照現有資料與環評委員現勘所見，本件已完全符合環境影響評估法施行細則第19條第2款「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」及第4款「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者」，而斷無不進入二階環評之理，被上訴人竟容任上開重大疑慮，懸而未決即草率以一階環評有條件通過，自有逾越裁量餘地，原判決有理由不備之違法。又原判決認定九二一地農等天災係屬非常態性偶發事件，且大甲溪上下游河道沖淤係屬自然狀況，本件開發並不致使其惡化。然原判決無視於本件已該當環境影響評估法施行細則第19條第2款、第4款之事由，且參加人所言毫無客觀數據研究支撐，原判決亦有不備理由之違法。㈥、參加人既無法依照委員會決議提出地質鑽探資料與剖面圖，亦未能提出其他具體資料回應環評委員諸多疑慮，依環境影響評估法施行細則第19條規定，本件已該當第2款「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」及第4款「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者」，而應進入二階環評審查。被上訴人之原處分，自有逾越裁量餘地，原審法院竟以參加人寥寥數語即認定被上訴人所稱「核非有據」，實有判決不備理由之違法等語。

六、本院查：（一）按「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……

二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」、「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」、「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……」、「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」行為時環境影響評估法第3條第1項、第5條第1項第2款、第6條第1項、第7條、第8條、第16條及第17條及環境影響評估法施行細則第19條分別定有明文。而本件參加人經由經濟部提出系爭開發計畫環境影響說明書送審，經被上訴人先後於現場勘查、召開專案小組初審會議，並於97年3月14日召開被上訴人所屬審查委員會會議，決議請參加人依97年1月21日專案小組第3次初審會議結論2補充、修正，經有關委員及專家學者確認後，再提審查委員會討論，復於97年8月4日召開審查委員會第169次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，被上訴人始於97年9月12日公告系爭開發計畫環境影響說明書審查結論，其內容為本案有條件通過環境影響評估審查，參加人應依下列事項辦理：⑴應加強鄰近崩塌地的復育。⑵應訂定對環境衝擊最小之施工計畫，並據以執行。⑶應研訂大甲溪流域整體生態保育計畫，減少對生態環境衝擊，並於執行時擴大地方及相關團體參與。⑷應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，參加人於施工前應送被上訴人備查。揆諸前開規定與說明，原處分尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。（二）由環評二階段審查機制立法源由及意旨觀之，第一階段、第二階段環評皆為環境主管機關審查程序，未有孰為「書面形式審查」或「實質審查」之分，此觀之環境影響評估法第4條第2款規定，環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環評及審查、追蹤考核等程序，並無孰始為「真正的」評估程序之區別自明。蓋不論第一階段或第二階段環評，且皆係主管機關組成專業之委員會進行實質判斷。再依開發行為環境影響評估作業準則第5條之1、第10條之1規定，皆有民眾參與及資訊公開之機制。況本件開發單位於作成環境影響說明書前，確依開發行為環境影響評估作業準則第10條之1條規定，邀請當地居民舉行系爭復建計畫之說明會，參加人員包括當地和平鄉鄉長、和平鄉代表會主席及多位代表、和平鄉半數以上村長及和平鄉各社區發展協會代表近40人，已實踐環評民眾參與之精神並善盡與居民溝通之責任，並未因本案未進入第二階段環評而有二致，此有95年8月10日系爭開發計畫說明會會議紀錄在卷可稽。至於上訴理由所引本院判決所指涉之環評審查結論，多係於開發行為作業準則第5條之1、第10條之1民眾參與、資訊公開等具體規定制定前所為，尚難比附援引。是原判決適用開發行為作業準則第5條之1、第10條之1，要無適用法規不當之違法。（三）原判決業已審認：本件係大甲溪發電廠系列電廠中之既有青山分廠復建計畫，該青山分廠於59年已啟用運轉，非屬新建開發之水力發電廠。由於青山分廠既有結構物大部分仍可繼續使用，故其復建工程之開發量體與施工範圍有限○○○區○○○○○道與尾水隧道延長段為新建外，其餘皆為施工所需之臨時附屬設施。且參加人為避免青山分廠再度遭受颱風、暴雨及土石流災害等大自然外力之影響，已將本案復建工程設施儘可能設置於地面下，或儘量避開地質較不穩定之地區，以降低對當地環境之影響。系爭復建計畫尚不致對環境資源或環境特性有顯著不利之影響或影響之虞或使當地環境顯有逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力或逾越超過之虞。再按並非開發行為周邊地區有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物，即屬開發行為對當地保育類生態影響重大或影響重大之虞。本件參加人除於環境影響說明書第6章詳述陸域動植物生態之環境保護對策外，亦於第3次初審會補充修正資料回復陳光祖委員關於保育類動物進行長期監測之時程，應不至於對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響或影響之虞。又參加人實際施工時，本應於施工前依水土保持法提報施工計畫，並依水保機關審核意見修正施作，俾對逐漸穩定之地表進行水土保護，自屬當然。綜上可知，本件青山分廠復建計畫，並非新建開發案，在參加人將工程設施僅可能設置於地面下並僅量避開地質較不穩定之地區之情況下，對於環境影響相對有限，委員會合議認定尚不該當環境影響評估法施行細則第19條所例示之7款顯著不利之要件，毋須繼續進行第二階段環境影響評估，而決議本件為有條件通過環境影響評估審查，並無違誤等情甚明。則上訴意旨指摘原判決無視於本件已該當環境影響評估法施行細則第19條第2款、第4款之事由，且參加人所言毫無客觀數據研究支撐，原判決有不備理由之違法云云，尚無可採。（四）原判決就本件爭點即上訴人主張環境影響評估之審查，分為形式之環境影響說明及實質之環境影響評估，本件第一階段做成通過環評之決議即未踐行實質之環境影響評估，其審查結論有違判斷餘地；本件環境影響評估之審查，有應為第二階段環評而未為之違法；本件開發將導致大甲溪上游淤積，下游淘空情況更為惡化；本件開發行為對當地保育類生態影響重大；原處分不符合明確性原則，亦未具體說明相關之法令依據，明顯違法；原處分有違比例原則及裁量逾越各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述，並與前開行為時環境影響評估法及同法施行細則等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。（五）綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異