最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第854號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第854號

上訴人

呂培瑲

上訴人

呂培彰

上訴人

呂竹晴（民國91年4月11日生）

上訴人

呂竹茹（民國91年4月11日生）

上訴人

呂哲緯（民國96年12月17日生）

兼上三人

法定代理人

呂美絲

共同訴訟代理人

蔡進良 律師

被上訴人

內政部

代表人

李鴻源

訴訟代理人

陳淑芬 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

蘇家明

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國101年2月9日臺北高等行政法院99年度訴更二字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人桃園縣政府（下稱桃園縣政府）辦理變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案，經桃園縣政府於民國91年7月1日以府城鄉字第0910140695號函檢陳依決議修正後之計畫書及圖報請被上訴人內政部（下稱內政部）91年7月4日台內中營字第0910084989號函核定後，桃園縣政府以91年7月8日府城鄉字第09101449582號公告自91年7月10日起生效實施。旋參加人為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長至蘆竹鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段213-1地號等23筆土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經內政部以91年11月13日台內地字第0910062119號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，嗣由桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532712號公告徵收，並以同日府地用字第09102532715號函知各所有權人。上訴人不服，遂以內政部為被告，循序提起行政訴訟，請求撤銷系爭都市計畫個別變更核定，及就上訴人所有坐落桃園市○○段216-1、321-1地號土地之徵收處分。經原審法院以93年度訴字第2755號判決後，兩造均不服，分別提起上訴，嗣經本院以98年度判字第509號判決，將原審法院93年度訴字第2755號判決廢棄，發回原審法院重新審理。原審法院嗣以98年度訴更一字第68號裁定駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起抗告，經本院以98年度裁字第3404號裁定，廢棄原裁定，發回原審法院重新審理。上訴人於訴訟中追加桃園縣政府為共同被告，並聲明追加撤銷桃園縣政府91年7月8日府城鄉字第09101449582號公告暨請求損害賠償，嗣經原審判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提其本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人參酌原審法院91年度訴字第5299號判決，原以核定機關內政部作為原處分機關提起本件撤銷訴訟，惟上訴人訴請撤銷之標的於形式上固係內政部91年7月4日核定處分，然於實質上包含桃園縣政府91年7月8日系爭都市計畫個別變更之公告行為。內政部91年7月4日核定處分及桃園縣政府91年7月8日公告，均未教示救濟期間及訴願受理機關，上訴人於91年8月30日參與桃園市公所舉行之用地取得協調會議始知悉內政部核定之路線與桃園縣政府原先公告路線不同而當場質疑，並於91年10月4日起迭次提出陳情，足見上訴人已於法定期間內為不服之表示，桃園縣政府理應將其視為訴願處理，卻逕依「陳情書」之文義以陳情案處理，上訴人於92年10月15日再以訴願之方式聲明不服，並由訴願機關行政院行言詞辯論，就系爭都市計畫變更之處分為實體審議及決定，訴願並未逾期，且亦不得謂系爭都市計畫變更之處分未經訴願程序。（二）內政部以91年11月13日函核准徵收上訴人土地，經桃園縣政府以91年11月15日函公告，上訴人於公告期滿前向桃園縣政府就該徵收公告提出陳情書，實已有不服徵收補償處分之意思表示，系爭徵收公告暨通知既未就訴願管轄機關為教示，致上訴人向無管轄權之桃園縣政府為之，仍應認上訴人已有訴願之提起，故上訴人此部分之訴願並未逾期，應屬合法。（三）桃園縣政府報請內政部核定之計畫道路路線，顯非其都市計畫委員會90年12月14日之審議結果（決議路線），內政部未查桃園縣政府報核之計畫（道路路線）書圖不符該管都市計畫委員會審議結果，即於91年7月4日逕予核定，顯然與都市計畫法第28條準用第19條應經「公開展覽」並經「各該管政府都市計畫委員會審議」及「依審議結果報核」之規定相牴觸，內政部91年7月4日之核定自屬違法，其後桃園縣政府於91年7月8日據以所為之都市計畫變更案之發布及實施行為，亦屬違法，且基於違法性承繼之法理，內政部據以核准徵收，即屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定、內政部91年7月4日核定處分與桃園縣政府91年7月8日公告都市計畫個別變更處分關於桃園市○○路尾至中山高速公路以南路段部分，以及內政部91年11月13日核准徵收處分關於上訴人所有系爭土地部分；被上訴人並應賠償上訴人新臺幣56,074,995元及利息。

三、被上訴人內政部則以：（一）系爭都市計畫通盤檢討或個案變更之規劃程序，皆係由桃園縣政府主導辦理並審決，內政部依法雖負核定之權限，惟此核定行為，主要係對於桃園縣政府就其所為之都市計畫擬定行為之適當性或適法性，予以監督審核，僅係行政內部程序中所為之同意權，在桃園縣政府對外公告前，尚未發生效力，並非行政處分，故上訴人本無從對該項協力行為提起行政爭訟。縱認上訴人得就內政部此項核定提起行政訴訟，則內政部係在91年7月4日核定系爭變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地），而桃園縣政府係於91年7月8日公告上開都市計畫案，並於91年7月10日起生效實施，上訴人遲至92年10月15日始向內政部遞出訴願書，顯已逾訴願期限。（二）內政部就桃園縣桃園市公所辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長至蘆竹鄉南工路接台四線（桃園市轄部分）工程，申請徵收桃園縣桃園市○○段213-1地號等23筆土地，並一併徵收其土地改良物乙案，以內政部91年11月13日函同意核准徵收，並經桃園縣政府以91年11月15日函公告上開土地暨地上改良物之徵收，同時通知上訴人，已說明上訴人系爭土地暨地上物均已依法報准徵收，且依法明確指示行政救濟程序，上訴人並未依法在上開公告期間內向桃園縣政府提出異議，已生失權之效果，而不得再就本件徵收處分提起行政爭訟。縱認上訴人91年12月12日陳情書，有對桃園縣政府表示不服之意思，惟依訴願法第57條之規定，則上訴人遲至92年10月15日始向內政部提出訴願書，顯已逾訴願期間，上訴人依法應無權再提起本件之行政訴訟程序。（三）上訴人主張桃園縣政府變更新市鎮都市計畫書後所附之「實測圖」，未經公開展覽程序，也非縣都委會審議通過之路線圖云云，係誤將「實測圖」當成法定必備之「都市計畫圖」所致。內政部未曾向被上訴人作出任何行政處分，內政部對於桃園縣政府准予徵收之同意，並無違法性承繼法理之適用，且查上訴人早已領取徵收補償費在案。故上訴人合併提起之損害賠償請求，即難認為適法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、被上訴人桃園縣政府以：（一）按都市計畫依都市計畫法第21條規定辦理係屬發布實施性質。又都市計畫擬定後依同法第19條規定辦理公開展覽30天及舉行說明會，任何公民團體提出意見由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請桃園縣政府核定之。且實務上經修正後之計畫書圖經由多次公開展覽程序使公民團體可提出意見，另依都市計畫法第19條第3項規定：「該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」。經查臺灣省各都市計畫發布實施無須教示救濟期間及訴願受理機關。（二）上訴人所提「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案」陳情意見，桃園縣政府業錄案並提請桃園縣都市計畫委員會第13屆第23次會議審議。桃園縣政府91年7月8日公告系爭都市計畫案符合都市計畫法定程序，上訴人因該公告而權益受損在法律上顯無理由等語，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）內政部依地方制度法及都市計畫法規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟內政部之「核定」僅為預防性之監督，以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。縣（市）轄區內之一般人民，即使因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，依司法院釋字第156號解釋意旨，縣（市）政府所發布實施之都市計畫，為發布實施之主管機關之行政處分，相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟，非得主張因內政部對於都市計畫之核定違法而損害其權利或法律上利益。蓋內政部核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益（本院100年度判字第2015號判決理由參照）。故本件上訴人主張因內政部對於都市計畫變更之核定違法，致損害其權利或法律上利益，而訴請撤銷或確認違法，尚難認其有訴訟利益，是上訴人就此部分聲明訴請撤銷訴願決定及內政部91年7月4日核定處分關於桃園市○○路尾至中山高速公路以南路段部分，為無理由，自難准許。（二）上訴人就系爭都市計畫變更部分，追加桃園縣政府為被告，及追加補正桃園縣政府91年7月8日變更都市計畫公告為撤銷及確認違法之標的，是否合法一節，經查，上訴人於桃園縣政府為系爭都市計畫變更發布實施公告後，雖以訴願書就被上訴人內政部就系爭都市計畫變更之核定，提起訴願，然實際上其所不服者，乃係桃園縣政府發布實施之都市計畫變更內容，是上訴人顯已就系爭都市計畫變更向桃園縣政府表示不服之意。且系爭都市計畫變更之公告，雖具有行政處分之性質，然未如一般行政處分有救濟期間及管轄機關之記載，經參酌行政程序法第98條第3項之規定，上訴人就桃園縣政府系爭都市計畫變更之處分，已行起訴前置之訴願程序且未逾期，爰依行政訴訟法第111條第1項但書規定准許追加，而併為實體裁判。（三）土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。另土地徵收公告之附記事項之記載，係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，此有本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議可資參照，是土地權利人不服內政部徵收處分，應向行政院提起訴願，此與土地權利關係人對徵收補償價額不服，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出異議後循序救濟之程序有別。本件上訴人係於91年11月18日收受桃園縣政府所為徵收處分及補償費之通知後，即於91年12月12日提出陳情書，顯就徵收處分已有不服，桃園縣政府非徵收處分之主管機關，復未究明上訴人真意或依訴願法第61條之規定，將上訴人陳情移送於原行政處分機關即內政部，而逕依陳情案處理，尚有未合，是上訴人於92年10月15日向行政院提出訴願書，訴願機關亦注意及此，未以逾期訴願而不受理，並為實體審議決定，應屬有據，從而內政部主張上訴人就徵收處分部分之起訴為不合法，尚難憑採。

（四）依系爭都市計畫變更緣由及經過，桃園縣政府將經都委會第13屆第28次會議記錄決議通過之「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）」計畫書圖，送請內政部核定後，由桃園縣政府依核定修正書圖後再行送核，經內政部核定後，始由桃園縣政府發布實施，故桃園縣政府主張系爭都市計畫變更均依規定辦理，洵非無據。上訴人雖主張桃園縣政府報請內政部核定變更之都市○○道路路線，未經公開展覽，且未經桃園縣政府都委會審議（即與其審議結果路線不符），而有違法部分，經查：桃園縣政府都委會第13屆第24次會議決議原則採丙案之決議，顯然仍保留參酌公開展覽後民眾意見之條件，桃園縣政府都委會於第13屆第27次會議決議請業務單位再詳細分析3案優缺點及民眾所提意見，並請專案小組再提具體意見，且於第28次會議再重行決議改採修正81年公展路線，故其重為決議係為考量民眾意見，並未違反先前第24次會議決議之意旨。依據都市計畫法第74條第2項規定授權訂定之各級都市計畫委員會組織規程第9條規定，此項都市計畫委員會審議之規定，並未特別就審議變更決議時，設有別於一般審議之特別程序，是上訴人主張應適用會議規範進行復議或重行審議，已難認屬有據。況前開都委會第24次會議決議，已明文保留參酌公開展覽後民眾意見之條件，則都委會重行研商審議後另為決議，自難認係違法。（五）上訴人復主張桃園縣政府送請內政部核定之計畫路線，未經公開展覽，顯屬違法一節，然依都市計畫法第19條第3項之規定，經該管政府都市計畫委員會審議修正者，免再公開展覽及舉行說明會。本件桃園縣都市計畫委員會於90年12月14日第13屆第28次會議決議前，既就丙案（90年9月公展路線）經公開展覽及說明會程序，審議時再參酌前經公開展覽之甲案（81年公展路線）及乙案（90年6月公展路線），綜合考量後決議採取修正甲案（即自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過）之路線，核與都市計畫變更之法定程序並無不合，且依都市計畫法第19條第3項之規定，此項修正內容亦免再經公開展覽等程序甚明。若依上訴人主張認都委會決議內容，只要與公開展覽內容有所不同，即屬未經公開展覽程序而違法，則明顯限制都委會本於其職權進行通盤考量，亦與都市計畫程序之規範意旨不合。況本件都委會考量之甲乙丙三案，前均經公開展覽程序，上訴人亦於90年6月個案變更計畫道路路線之公開展覽期間，提出建議供相關權責單位研究，是以上訴人就系爭都市計畫變更之意見，並非未曾經公開展覽程序而未被審酌，亦可認定。（六）依都市計畫書圖製作規則第2條、第8條規定，都市計畫圖有其法定製作格式，且須經送核之縣市政府及核定之內政部加蓋印信，實測圖並非送請核定之法定計畫圖。且桃園縣政府於本件更審審理中，提出標明桃園縣政府91年7月1日發文，並蓋有桃園縣政府、內政部印信之都市計畫圖原本，足見桃園縣政府送核之都市計畫圖，並非上訴人所述之實測圖，應可認定。而上訴人所稱之實測圖，雖亦列為前開送核之都市計畫書圖之附件四，僅係反映現況之實測結果，以作為送核之輔助參考資料。則系爭實測圖並非送審之法定都市計畫圖，僅係以不同比例繪製之現況實測圖以供核定機關參考，故亦無實測圖路線未經公開展覽而有違法之問題。至於上訴人主張實測圖與81年公展路線所示中山高速公路以南至中正路路尾路段為順彎具有自然曲率之路線不同云云，此乃因桃園縣政府送核之都市計畫變更案，其係原則依81年公展路線，惟自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃之修正案，而非全盤採用81年公展路線所致，而實測圖既係依都委會決議路線進行現況實測，其路線即不可能同於81年公展路線。另原審法院於審理中，命桃園縣政府就81年公展路線與公告實施路線通過上訴人土地情形繪圖對照，據覆二路線均通過上訴人所有土地，僅通過土地之面積有所差異，故被上訴人主張此乃因系爭都市計畫變更，係採81年公展路線之修正案，足堪採認。上訴人主張桃園縣政府發布實施之系爭都市計畫違法，應非可採，是其請求撤銷此部分之原處分及訴願決定，均無理由。（七）上訴人雖主張系爭徵收處分未經合法變更都市計畫而屬違法云云，惟桃園縣政府既已依法為系爭都市計畫之變更，則內政部據以核定本件徵收，自無違反都市計畫法及相關法令之規定，上訴人主張內政部之徵收核定，承繼系爭都市計畫變更核定之違法性一節，應非可採。且本件徵收前，參加人亦邀集含上訴人在內之被徵收土地所有權人及相關單位，依法進行協議價購先行程序，上訴人嗣亦向桃園縣政府申請領取徵收補償費，則本件徵收處分業依土地徵收條例等相關法令程序辦理完竣，上訴人主張應予撤銷，尚非可採。（八）本件桃園縣政府系爭都市計畫變更處分及內政部徵收核定，既無違誤，則自無行政訴訟法第199條第1項規定所稱原處分違法但撤銷有害公益而應予賠償之情形，是上訴人請求被上訴人損害賠償及遲延利息部分，亦無理由等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、本院：按「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。……」「(第1項)主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。(第2項)前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。(第3項)該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」都市計畫法第18條、第19條分別定有明文。經查原南崁新市鎮都市計畫發佈實施後，桃園縣政府為解決南崁交流道交通擁擠情形，並促進地方發展，曾於81年間依都市計畫法第26條規定，進行「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤檢討」，當時即規劃30米計劃道路，作為連接桃園市○○路至機場之聯絡道路，並由被上訴人桃園縣政府於81年1月14日將公開展覽、說明會日期、地點登報周知。惟被上訴人桃園縣政府嗣為配合交通部「桃園航空城客○○○區○○道路系統建設修正計畫」中之優先辦理路線，即台四線平行線之新建（桃園市○○路延長銜接蘆竹南工路），被上訴人桃園縣政府即行趕辦前開通盤檢討個案變更之重新規劃程序。並於完成個案變更規劃後，於90年6月26、27、28三日，將公開展覽、說明會日期、地點登報周知，而該案變更計畫經被上訴人桃園縣政府都委會專案小組會勘討論，並擬定3種方案供縣都委會審議參考，經縣都委會第13屆第24次會議審議決議，規劃路線原則採丙案辦理，並儘速重新辦理公開展覽，如民眾無反對意見，准由業務單位將計畫書圖逕行層報內政部核定，被上訴人桃園縣政府其後即於90年9月24、25、26日公告依縣都委會決議辦理公開展覽及說明會，嗣被上訴人桃園縣政府都委會於90年11月22日復決議由業務單位再詳細分析3案優缺點及民眾所提意見，並請專案小組審查後提具體意見予委員會審議，縣都委會專案小組即於90年12月3日研商決議：「中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之規畫路線辦理。

（二）本計畫道路與南竹路交會處之槽化設計，同意依照地方要求取消設置，按一般道路截角標準辦理。……」縣都委會並於90年12月14日第13屆第28次委員會會議決議：「一、本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。……三、重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過。」被上訴人桃園縣政府即將前開經都委會第13屆第28次會議記錄決議通過之「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）」計畫書圖，送經被上訴人內政部核定，由被上訴人桃園縣政府依核定修正書圖後再行送核，經被上訴人內政部核定後，始由被上訴人桃園縣政府發布實施，因而原判決認被上訴人系爭都市計畫變更均依規定辦理，依法並非不合。而被上訴人桃園縣政府都委會於第13屆第24次會議審議前，係先由組成專案小組會勘，並提出3個方案供委員會審議，其中甲案為原81年變更南崁地區都市計畫第二次通盤檢討所公開展覽之路線（下稱81年公展路線）；乙案為被上訴人桃園縣政府專案辦理個案變更公開展覽（90年6月26日，下稱90年6月公展路線）後稍作調整之路線；丙案則為經被上訴人桃園縣政府都委會決議採取及重行公開展覽（90年9月24日，下稱90年9月公展路線）之路線。而桃園縣都市計畫委員會於90年12月14日第13屆第28次會議決議前，既就丙案（90年9月公展路線）經公開展覽及說明會程序，審議時再參酌前經公開展覽之甲案（81年公展路線）及乙案（90年6月公展路線），綜合考量後決議採取修正甲案（即自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。……三、重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過）之路線，核與都市計畫變更之法定程序並無不合，且依都市計畫法第19條第3項之規定，此項修正內容亦免再經公開展覽等程序，從而被上訴人桃園縣政府遂於91年1月14日以府城鄉字第0910009230號函檢送該計畫案公開書、圖，桃園縣政府都委會第13屆第28次會議紀錄、計畫書、圖，報請內政部查核，復經內政部依91年5月14日都市計畫委員會第533次會議決議准照該部都市計畫委員會專案小組審查意見所提意見作修正通過，並請被上訴人桃園縣政府依照修正計畫書、圖後報請內政部逕予核定，免再提會討論。經被上訴人桃園縣政府修正書、圖再行送核，並經內政部核定後，始由被上訴人桃園縣政府於91年7月8日發布公告實施，並附貼本案計畫、圖，因而被上訴人91年7月8日發布之計畫書、圖，乃係依其91年1月14 日送請內政部查核之計畫書、圖為修正後所作，固有部分與被上訴人桃園縣政府原依該縣都委會第13屆第28次會議有所決定之計畫圖路線有所差異，惟該計畫書、圖，既經內政部核定，自無違都市計畫程序之規定，上訴意旨以被上訴人桃園縣政府都委會審議通過之路線，與內政部最後所核之實際路線有異，有違都市計畫之程序，原判決未論以違法，亦有判決理由矛盾之違法云云，即無可採。另原審曾就被上訴人桃園縣政府81年公展路線與公告實施路線通過上訴人土地情形繪圖對照，據覆二路線均通過上訴人所有土地，且依公告實施路線通過上訴人之土地面積尚較原81年公展路線為少，此有被上訴人桃園縣政府檢送之套繪圖附卷可稽(見原審更二審卷一第213頁、第二卷第10頁)，對上訴人而言尚屬有利，本件公告實施路線對上訴人既屬有利，自與被上訴人桃園縣政府91年1月14日檢送之計畫圖路線與該縣都委會決議之路線，究有無差異，即無關本件判決之結果，附此敘明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異