最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第184號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第184號

上訴人

李綜合醫療社團法人苑裡李綜合醫院

代表人

李順安

訴訟代理人

黃清濱 律師

被上訴人

行政院衛生署中央健康保險局

代表人

黃三桂

訴訟代理人

林家祺 律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國101年11月29日臺北高等行政法院101年度訴字第876號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人依臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）

查結果，發現上訴人於98年1月1日至5月7日期間，有容留未具醫師資格人員龍起宏從事看診、開立處方箋等醫療業務，並以其他醫師名義向被上訴人申報醫療費用逾25萬點之情事，乃依行為時（即裁處時）全民健康保險法第72條、裁處時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第38條第1項第2款、第4款、第44條第1項等規定，以99年9月23日健保醫字第0990073451號函，處上訴人自99年12月1日起停止急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年，其負責醫師甲○○於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付（下稱原核定）。上訴人不服，申請複核，經被上訴人重行審核後，僅將負責醫師甲○○部分，改為於停約期間，對保險對象提供之急診醫學科醫療業務及急診業務醫事服務費用，不予支付；對於上訴人部分，則仍維持原核定，並同意暫緩執行。上訴人不服，循序先向全民健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，繼向行政院衛生署提起訴願，遞遭審定及決定駁回；上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠本件所據之特約及管理辦法第38條，係以命令增加裁罰性法律所未規定之處罰，已逾越全民健康保險法第55條第2項授權之範圍，違反憲法第23條之法律保留原則，應不予適用。又本案之訪問紀錄並無相應之程序以確保其真實性，被上訴人所屬之訪查員及受訪者均未受過正規法律之專業訓練，故詢問之方式、地點、時間、對象之智識程度等，均會影響受訪者之回答內容及其真實性；況訪查紀錄係由訪問者單方記錄，是否詳實完整記錄訪查過程，或有無忽略有利醫療院所之部分，均影響訪查紀錄所呈現之事實；且該訪查紀錄並未經程序擔保，顯係有瑕疵而不具證據能力。㈡上訴人係受龍起宏假冒劉永隆醫師之名義，以欺瞞之手段詐騙上訴人，致上訴人誤認其為合法醫師資格之人而加以僱用，經檢察官調查明確無訛，並為爭議審定及訴願決定肯認上訴人不該當特約及管理辦法第38條第1項第4款之構成要件；又龍起宏至案發前均遲未完成支援醫師報備手續，然而龍起宏於看診時或看診後，均會由上訴人其他醫師協助或再確認，此有護士林姿嫻調查筆錄之證詞足證；故上訴人以另值班主治醫師名義申報，此為醫療實務上合法之行為，且經被上訴人認可（被上訴人94年9月12日健保醫字第0940024715號函），並無以故意不正當行為申報醫療費用之情事。查上訴人因醫療業務之需要，對外招募小兒專科醫師及急診專科醫師，並於97年12月4日通知當時冒名頂替劉永隆醫師之龍起宏前來面試，當天龍起宏於上訴人新進人員面談資料表填入劉永隆醫師相關姓名、年籍等資料並偽簽劉永隆姓名，且提出載有劉永隆醫師姓名之急診醫學專科醫師證書，上訴人係比照一般合格醫師之給付標準，並以受款人劉永隆彰化商業銀行支票支付薪水，足證上訴人係誤認龍起宏為具有合法醫師資格之人而加以僱用，上訴人主觀上並無容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行診療或處方之故意或過失。㈢被上訴人主張特約及管理辦法之處分並非行政罰，不以行為人具有故意或過失之可歸責任要件為必要，顯非的論；被上訴人若僅單純以此具有「保全性質」之不利行政處分，而認定不以行為人具有故意或過失之可歸責要件為必要，則顯然有違平等原則、比例原則、誠實信用原則。又有關支援醫師應完成報備手續之報備義務人，係為醫療機構之執業醫師本人，而非醫療機構，龍起宏至上訴人醫院上班後，上訴人多次要求其提出支援報備之文件，已盡管理監督之責；上訴人係於98年5月26日，上訴人所屬之人員至臺南地檢署製作筆錄時，始知悉龍起宏冒用劉永隆醫師之名義從事醫療行為之情事；上訴人既非報備義務人，且已多次督促其提出支援報備文件，顯已盡監督管理之責，亦無過失之情事，詎被上訴人原核定竟仍未審酌上訴人不知情且已盡監督義務等事實，僅以事後結果推定上訴人有不當申報醫療費用之違規情事，有失公允，且顯有未盡調查之處。況上訴人主觀上非屬惡意，且在相關機關進行訪查前，亦已繳回相關費用，核與社會通念所認識之情節重大顯屬有間。㈣本件既已依特約及管理辦法第38條對上訴人之急診醫學科醫療業務停約1年，而此停約處分業已達到被上訴人之裁罰目的，則被上訴人對上訴人負責醫師甲○○併罰於停約期間對保險對象提供之急診醫學科醫療業務及急診業務醫事服務費用亦不予支付之處分，顯已逾越實現目的之必要性程度，且採取之方法所造成之損害與欲達成之目的顯失均衡，有違比例原則等語，為此請求判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本院99年度判字第824號判決已肯認特約及管理辦法位階與所授權之法律相同，並非無法律授權依據或未經法律明確授權或逾越母法，故特約及管理辦法未違反法律保留原則。且訪問人員進行詢問時，均明白告知受訪對象訪問之目的，全程錄音錄影，並提示相關資料，訪查過程係在受訪對象自由意識下，且無其他主、客觀因素干擾或有任何顧慮，以自身實際經驗、記憶就系爭問題所為之陳述，並同步製作陳述意見紀錄，經受訪者親自閱覽無誤後始簽名確認。又被上訴人所為之訪問紀錄係由公務員依法製作之公文書，其內容復經受訪人簽名承認屬實，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，推定其為真正（本院87年度判字第2778號判決參照）。㈡刑事判決與行政處分原可各自認定事實，行政決定並不受刑事判決之拘束。本件被上訴人係綜合訪問紀錄及上訴人之說明等相關資料綜合研判後，認定上訴人確有「過失容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方」，與「故意以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用」等違規事實，臺南地檢署檢察官之起訴書僅就訴外人龍起宏等人是否符合刑事犯罪構成要件所為判斷，對於本件違規事實之認定，尚不生影響。依醫療法第18條第1項前段及第57條之規定，上訴人無論立於負責醫師或醫療機構之地位，均應對所屬醫事人員醫療業務上之行為負督導之責；上訴人未善盡督導之責，任由訴外人龍起宏（冒名頂替劉永隆醫師）未依各該醫事專門職業法規執行業務，自有過失；另依行政罰法第7條第2項之規定，亦可推定上訴人醫院之過失。且查上訴人前於99年7月29日及8月6日之說明，可知上訴人亦自承有過失；上訴人並於爭議審議中自承「龍起宏看診時還在病歷上簽名簽『劉永隆』，因為檢察官來搜索過，其醫院已知龍起宏是密醫，恐慌害怕下蓋上其他醫師章，事後覺得很後悔」等語，可知上訴人有偽刻其他醫師之職名章加蓋於病歷、以其他醫師章蓋於龍起宏看診之病歷，以及規避劉永隆醫師（龍起宏假冒）未向衛生局完成報備手續，而改由甲○○等14位醫生名義，申報醫療費用共414,626點。是以，上訴人該當特約及管理辦法第38條第1項第2款懲處之構成要件，事證至為明確。㈢依司法院釋字第612號解釋理由書及本院101年度判字第542號判決理由，系爭特約及管理辦法之處分並非行政罰，自不以行為人具有故意或過失之可歸責要件為必要。退步言之，縱使認定系爭辦法為行政罰，本件上訴人亦具有過失責任。經查，醫師若欲執業，必須依醫師法第8條第1項及第8條之2規定之程序辦理，於招募急診室醫師時，醫院（上訴人）即必須檢視進用醫師之畢業證書、醫師證書及核對身分證件與執業執照等相關證明文件，且上訴人為專業設立之醫療診所，故本件上訴人未核對相關證件資料，以致僱用龍起宏，擔任上訴人兼職醫師於急診室執行診療或處方，實有過失。㈣本件上訴人前述違約虛報之醫療費用點數遠超過特約及管理辦法第40條規定之250,000點，被上訴人並無裁量餘地。又上訴人同時有偽刻其他醫師之職名章加蓋於病歷，及以其他醫師章蓋於龍起宏看診之病歷等犯行，亦可認定其係故意違犯特約及管理辦法第38條第1項第2款之規定，並無上訴人所稱主觀上非惡意、情節輕微或其他不可歸責之情形。被上訴人基於上開經行政調查所確認之事實，依特約及管理辦法處以停約上訴人醫院急診醫學科醫療業務1年，並不予支付急診業務1年之處分，即無違反比例原則或不當之問題。且被上訴人為避免上開違規之事件再度發生，致戕害保險對象之生命財產安全，經詳細審酌後，方決定同時處罰上訴人醫院與負責醫師，令上訴人醫院與負責醫師心生警惕，要未違反比例原則等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠行為時全民健康保險法第55條第2項授權主管機關行政院衛生署訂定特約及管理辦法以為規範，其性質為法規命令，而其位階與所授權之法律相同，並非無法律授權依據或未經法律明確授權。且依司法院釋字第612號解釋及全民健康保險法第55條第2項之授權意旨，就保險人與醫事服務機構間之特約、不予特約、停止特約、終止特約、不得特約等事項，客觀上亦屬管理之必要方法，且保險人如於醫事服務機構或其從業人員有嚴重危害健保財務健全之重大違法行為時，無從就特約繼續與否有可供運用之手段或處置，而僅得依一般契約規定從事，顯無從達到即時有效之管理目的，故上訴人主張被上訴人於特約及管理辦法中規範終止特約、停約之規定，逾越授權目的，應有誤解。且查，依全民健康保險法第72條規定，已明文規定虛報醫療費用係全民健康保險法所明文禁止之行為，而特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款所列情事，其內涵無超過以不正當行為虛報醫療費用之範疇，是其並無逾母法授權意旨而加諸法律所無之限制，況依全民健康保險特約醫事服務機構合約，均明文約定簽約之醫事服務機構，應依特約及管理辦法辦理全民健康保險業務，故該辦法之規定，亦為醫事服務機構於締結特約時所得預見，並無因授權不明而無從預見管理內容情事，從而上訴人主張特約及管理辦法之規定，違反法律保留及授權明確性原則，而認原處分違法，尚非可採。㈡上訴人並不爭執龍起宏不具醫師資格，及龍起宏看診部分係以其他醫師名義申報之事實，故被上訴人依調查結果依前揭法條，對上訴人處以停止急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年，其負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用不予支付，洵非無據。另查被上訴人所製作之陳述意見紀錄，性質上係屬公務員依法製作之公文書，其內容復經陳述意見人簽名承認屬實，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，推定其為真正，至於受訪人之陳述是否與事實相符，得否參採，乃證據力之問題，非不得與訴訟中其他調查證據之結果併予審酌判斷，故上訴人主張被上訴人之訪問紀錄均無證據能力云云，尚非可採。㈢上訴人雖稱龍起宏係經由正式甄試程序而聘用為急診室兼職醫師，惟上訴人並未查證其所聘醫師先前執業詳情，並依醫師法申請執業登記或為會診、支援之報備程序，此由上訴人陳述報告中自承曾多次請龍起宏提出支援報備函等情可知，上訴人於龍起宏依醫師法辦理執行業務相關程序前，實已容留龍起宏實際從事醫療業務，上訴人依醫療法規定，既應注意督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務，且依本案情形，亦無不能注意之情事，竟未落實執行醫師法相關規定，致未能及時發現龍起宏為未具醫事人員資格之人員，而使不具醫師資格之龍起宏，為保險對象執行醫師之業務，影響保險對象就醫權益，實難認上訴人已依法盡其注意義務，故上訴人主張其已盡監督管理之責，顯難憑採。又依上訴人向被上訴人陳報，龍起宏於上訴人醫院看診總計14次，申報件數263件，共計414,626點醫療費用部分，均係以該院其他醫師名義申報，上訴人既知龍起宏未完成執業登錄或支援報備前之醫療費用，不能以龍起宏名義（或其偽冒之劉永隆名義）申報，顯見上訴人明確知悉依其與被上訴人之特約，被上訴人就上訴人未依法聘任之醫事人員所從事之業務，依約不負給付醫療費用之責，而上訴人偽以非實際提供醫療服務之醫師名義，申報龍起宏部分之醫療費用，顯屬不正當之行為，應有虛偽申報醫療費用之違規。況依上訴人醫院部分醫師於被上訴人訪談時亦陳述其等並未與龍起宏進行會診；或部分病歷非其所為等情，此亦有陳述意見紀錄附於原處分卷可稽，是上訴人所稱龍起宏看診部分係進行會診，並擇一醫師名義進行申報云云，顯不足採，故被上訴人認定上訴人有以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大之行為，應屬有據。㈣被上訴人依特約及管理辦法第38條規定所為之終止特約，係剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，屬不利益處分，惟此項公法上應為不利處置之強制規定，依其規範之取向及目的，乃保險人基於職權，排除因保險醫事服務機構從事特定情事所發生之危害及避免擴大，並督促未來義務履行之目的，故其性質應屬具有排除公共秩序與安全危害，回復秩序與安全目的之措施；與對於違法而有責之行為，給予應報性處罰性質之行政罰不同（如現行全民健康保險法罰則之各項罰鍰規定），故上訴人主張應有行政罰法上故意過失之適用，已有未合。本件終止特約不予給付醫療費用之處分，縱如上訴人所述為行政罰性質，則上訴人依特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款所負之公法上義務，即不得為不正當及虛偽申報醫療費用；及不得容留未具醫事人員資格者從事業務等義務，然上訴人自稱其已多次督促龍起宏提出支援報備文件，姑不論龍起宏未具醫師資格，本不得提供醫療服務，縱上訴人誤認龍起宏具合法醫師資格，詎其自始均未完成支援醫師報備作業，仍不符提供醫療服務之規定，上訴人容留龍起宏為保險對象提供醫療服務，已難謂其對龍起宏醫師資格有無之確認，全無過失；況上訴人明知龍起宏未完成報備支援作業，竟改以其他醫師名義申報費用，益見其有虛偽申報之故意。㈤本件上訴人違約虛報之醫療費用點數已逾特約及管理辦法第40條規定之250,000點，被上訴人認定本件屬情節重大情事，並無違比例原則；且上訴人自承迄至刑事調查進行後始查知前情，足見其內部控管並未落實，故被上訴人就其急診醫學科以停約處分，使上訴人重行檢討其監督機制，核其使用之方法並無違其所欲達成之目的，且亦無顯失均衡之情形；又本件上訴人醫院前開違規容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方、及以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用等違規情事，均係因上訴人就聘任醫師程序，未依相關醫師法之規定，而便宜行事所致，故負責醫師自難免其督導不週之責，是以被上訴人就負責醫師於停業期間對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，以促其警惕並善盡督導責任，核亦無違反比例原則等語。

五、上訴意旨略謂：㈠特約及管理辦法第38條第1項之規定，實已涉及侵犯保險醫事服務機構之工作權及財產權，係屬限制人民自由權利之制裁性條款，顯已逾越母法所授權之就細節性、技術性事項加以規定之範圍，而違背憲法第23條法律保留原則，應不予適用，故原審判決認定特約及管理辦法之規定，並無違反法律保留及授權明確性原則，顯屬判決適用法則不當之情事。㈡本件仍應衡酌上訴人之故意過失情節，然原審判決卻認定本件僅屬不利益處分，僅為不利處置之強制規定，顯屬判決適用法則不當之情事。蓋行政機關之行政行為，仍受一般法律原則之拘束，包含平等原則、比例原則、誠實信用原則等，若行政機關作成處分完全無庸考慮被處分人有無故意或過失，則其如何衡量個案間之平等及比例關係；再以特約及管理辦法第38條第1項第2款為例，被上訴人機關認定情節重大，僅係以申報點數超過25萬點以上為基準，則今若一家超過25萬點，而另一家超過100萬點，如此不考量其中之故意或過失情事，卻均處以相同之停約3個月處分，又豈不違反平等原則及比例原則之精神？㈢特約及管理辦法第38條第1項第4款規定之「容留」未具醫事人員資格者，所稱「容留」應以故意為限，而非包含過失在內。蓋「容留」一詞多使用於具有刑罰規定之相關法規定中，例如人口販運防制法第33條、刑法第231條、第233條及兒童及少年性交易防制條例第23條第1項規定，上開「容留」規定之情事，並無處罰過失行為之特別規定，從而，「容留」之情事，必須有主觀上之故意，始足以處罰之；基於法規之體系解釋原則，特約及管理辦法第38條第1項第4款規定所稱「容留」應以故意為限，而應排除過失。故原審判決逕行認定上訴人顯有容留之過失情節，其認事用法顯有違誤之處，而顯有判決違背法令之情事。㈣原審判決仍漏未審酌起訴書中認定上訴人醫院「不知情」之主觀事實，而上訴人確實已盡監督義務，仍無法避免此情事發生，故原審判決實有判決不備理由及理由矛盾之處。另衡酌本案上訴人醫院誤向健保局申報醫療費用，均係以上訴人醫院認為龍起宏係具合法醫師資格之人之前提下為之，主觀上已非屬惡意，且龍起宏假冒劉永隆醫師之名義在上訴人醫院支援期間甚短，次數不多，又上訴人醫院在相關機關進行訪查前，亦已繳回相關費用，核與社會通念所認識之情節重大顯屬有間；然原審判決認定無違比例原則，顯不符合法治國原則之要求，而有違背法令之違誤。

㈤縱認本件仍該當特約及管理辦法第38條第1項之規定，然該對負責醫師之處分亦已違反比例原則。本件既已依特約管理辦法第38條對上訴人醫院之急診醫學科醫療業務停約1年，而此停約處分業已達到原處分機關之裁罰目的，則其在對上訴人醫院負責醫師甲○○醫師併罰於停約期間對保險對象提供之急診醫學科醫療業務及急診業務醫事服務費用亦不予支付之處分，顯已逾越實現目的之必要性程度，且採取之方法所造成之損害與欲達成之目的顯失均衡，已有違比例原則；原審判決顯然未審酌比例原則之真諦，亦有判決適用法則不當之情事等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定、爭議審定及原處分。

六、本院查：

㈠本件行為時全民健康保險法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」；行為時特約及管理辦法第67條第1項第2款、第4款規定：「保險醫事服務機構有下列情事之一者，應予終止特約，或就特約醫院違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約一年：…二、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，其情節重大。…四、特約醫院及診所容留未具醫師資格之人員為保險對象診療或處方。」、第68條第1項第4款規定：「前條第一項第二款所稱情節重大，係指有下列情事之一者：…

四、違約總虛報金額超過新臺幣二十五萬元。」、第70條前段規定：「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起一年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。」；裁處時特約及管理辦法（99年9月15日修正發布全文49條）第38條第1項第2款、第4款規定：「服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約一年：…二、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。…四、容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務。」、第40條第4款規定：「第三十八條第一項第二款所稱情節重大，指下列情事之一：…四、違約虛報點數超過二十五萬點。」、第44條規定：「服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起一年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付；於受部分服務項目或科別停約或終止特約者，不予支付該服務項目或科別之費用。前項受不予支付處分之醫事人員，其所受之處分視為受停約或終止特約之處分。」；行為時醫療法第18條第1項前段規定：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。…」、第57條規定：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」；醫師法第8條第1項規定：「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」、第8條之2規定：「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」及同法施行細則第4條規定：「醫師執業，其登記執業之醫療機構以一處為限。」

㈡次按全民健康保險為強制性之社會保險，以行政院衛生署中央健康保險局為保險人，保險對象分為被保險人及其眷屬，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由保險醫事服務機構提供醫療服務，再依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。此觀行為時全民健康保險法第1條、第2條、第6條、第7條、第31條及第50條規定自明。復依行為時全民健康保險法第55條規定：「保險醫事服務機構如下：一、特約醫院及診所。二、特約藥局。三、特約醫事檢驗機構。四、其他經主管機關指定之特約醫事服務機構。前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」可知醫事服務機構欲成為全民健康保險醫事服務機構，係採取與保險人訂立特約（行政契約）的方式為之，則關於雙方的權利義務內容、履約的方法及違約的處理，基於契約自由原則，本得由雙方當事人合意訂立。且契約之履行，難免發生終止或停止契約效力的問題，一方當事人於何種條件下可以片面終止特約或停止特約（及停約期限為何），只要不違反法律強制或禁止規定、公共秩序或善良風俗，自得以契約訂定之，無須經由法律明文或其授權制定的行政命令加以規定，易言之，終止特約或停止特約的權利屬於契約自由的範圍，並非法律保留之事項。從而「全民健康保險特約醫事服務機構合約」第1條第1項及第20條約定略以：「甲乙雙方（即被上訴人、醫事服務機構）應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約辦理全民健康保險醫療業務」、「乙方（即醫事服務機構）有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第65條、第66條及第67條所列情事之一者，甲方（即被上訴人）應分別予以扣減醫療費用、停止特約或終止特約。」並由行政院衛生署依行為時全民健康保險法第55條第2項之授權，制定前揭特約及管理辦法，俾供被上訴人（即全民健康保險之保險人）與醫事服務機構作為辦理全民健康保險醫療業務之準據，及訂立特約的內容，為醫事服務機構於締結特約時所得預見，自無違法律保留原則。何況行為時全民健康保險法第72條規定已明文禁止「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」，而前揭裁處時特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款（相當於行為時特約及管理辦法第67條第1項第2款、第4款至第11款）所列情事，其內涵無超過以不正當行為或虛偽之方式申報醫療費用之範疇，是其並未逾越母法授權意旨而加諸法律所無之限制。是上訴人主張前揭裁處時特約及管理辦法之規定，違反法律保留及授權明確性原則，而認原處分違法云云，尚非可採。

㈢再按前揭應予停止特約的處分，固具有剝奪保險醫事服務機構及醫事人員於停約期間，對全民健康保險對象提供醫療服務而向保險人請領醫療費用給付權利之法律效果，但其目的在排除因該保險醫事服務機構從事特定違規（即違約）行為所發生對於國民健康之危害或全民健康保險財務的風險，並防止該危害或風險之發生及擴大，故屬具有「保全性質」之措施，其性質屬管制性不利行政處分，而非對於違反行政法上義務而可歸責（故意或過失）之行為，所施予應報性處罰性質之行政罰；上訴人主張前揭裁處時特約及管理辦法第38條第1項第2款之適用應以故意或過失為要件，同條項第4款之適用應以故意為限云云，亦不足採。

㈣原判決以前揭特約及管理辦法並未違反法律保留原則；被上訴人所為之訪查紀錄得作為原核定之依據；上訴人主張就聘用龍起宏為醫師已盡查證義務，其並無容留未具醫事人員資格者，或虛偽申報醫療費用之故意或過失，不足採信；被上訴人依前揭裁處時特約及管理辦法處以停止上訴人醫院急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年之處分，並無違比例原則等語為由，將原訴願決定、爭議審定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。經核其認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由及法律上意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。又裁處時特約及管理辦法第38條第1項第4款規定相當於行為時特約及管理辦法第67條第1項第4款至第11款規定；另龍起宏於上訴人醫院看診總計14次，申報件數263件，共計414,626點醫療費用部分，均係以該院其他醫師名義申報，其違約虛報之醫療費用達新臺幣397,105元（99年第1季之平均點值0.00000000元×414,626點），無論適用裁處時特約及管理辦法第40條第4款或行為時特約及管理辦法第68條第1項第4款規定，均屬情節重大，故原核定適用裁處時特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款規定，對於上訴人而言，並未產生較不利的結果。觀諸前開上訴理由，無非重述其在原審起訴狀之主張，並以其主觀歧異之見解，對原審認定事實、適用法律職權之正當行使，指摘為適用法規或法則不當，或對原審論駁其主張之理由，泛言判決理由矛盾或理由不備云云，均無可採。

㈤末按李綜合醫療社團法人苑裡李綜合醫院與其負責醫師甲○○分別為不同的權利主體，故原處分關於負責醫師甲○○，於停約期間，對保險對象提供之急診醫學科醫療業務及急診業務醫事服務費用，不予支付部分，對於上訴人（李綜合醫療社團法人苑裡李綜合醫院）而言，並無直接的法律上利害關係，甲○○如有不服，本應由其個人提起行政爭訟，然本件行政訴訟僅以上訴人之名義為之，此有起訴狀附原審卷可稽，自難謂其就原處分關於甲○○部分，具有訴之利益。原判決對於此部分訴訟逕從實體加以審究，其理由雖與本院見解不同，但結論尚無不合。

㈥綜上所述，原審並無上訴意旨所謂判決適用法規（或法則）不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形，上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異