最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第48號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第48號

上訴人

蘇家宏

訴訟代理人

蕭萬龍 律師

訴訟代理人

胡宗典 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國101年9月6日臺北高等行政法院101年度訴字第233號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國90年8月27日就坐落桃園縣大溪鎮○○段○○○○段327-64地號土地（為原住民保留地，下稱系爭土地）設定耕作權，嗣以設定耕作權滿5年為由，申請辦理所有權移轉登記。案於96年6月份經桃園縣復興鄉公所召開原住民保留地土地權利審查委員會（下稱土審會）審查通過，並於備註欄附記「建物約20棟含鄉立托兒所，為查明上開建物及土地利用情形，本案申請人及用戶檢附相關資料並提出說明，另召開協調會審議」，而將會議結果送被上訴人核定。被上訴人旋以96年8月16日府原經字第0960270111號函（下稱96年8月16日函）准予辦理所有權移轉登記。嗣行政院原住民族委員會（下稱原民會）向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）訴請塗銷上訴人就系爭土地之所有權登記，經桃園地院於100年5月27日以100年度重訴字第6號民事判決認上訴人取得系爭土地所有權登記係基於被上訴人之行政處分，於該行政處分未依法撤銷前，行政院原住民族委員會訴請塗銷系爭土地所有權登記為無理由而駁回訴訟。被上訴人即以前開核准所有權移轉登記處分違法為由，以100年7月12日府原產字第1000274758號函（下稱原處分），撤銷該核准處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人就系爭土地以耕作權期間屆滿向復興鄉公所申請所有權移轉，程序完全符合原住民保留地開發管理辦法等相關規定，並無任何違法之處。上訴人之申請既經土審會決議通過，自已符合法律規定之程序，至該土審會另有備註須另召開協調會審議，僅係另於法律所規定外自行決定召開之非必要程序，不影響依法已決議通過並送請被上訴人核定之本件申請，是被上訴人未依行政程序法第102條之規定給予上訴人陳述意見之機會，亦未依同法第96條之規定記載救濟之教示，逕以系爭核准處分為違法行政處分，並依行政程序法第117條之規定撤銷該核准處分，顯屬違法。㈡、又被上訴人於96年7月20日即知悉系爭土地利用現況為「20幾棟建物含鄉立托兒所」，於是時已知所謂應予撤銷之違法原因存在。則被上訴人遲至100年7月12日始以原處分撤銷前核准登記處分，顯已逾行使撤銷權之2年除斥期間。㈢、上訴人取得系爭土地之耕作權係繼承自上訴人先父蘇治米，其早於57年即申請取得耕作權，且有用作非農用經營之事實，此並非可歸責於上訴人之原因所致，而為復興鄉公所多年來所明知，被上訴人不得認上訴人有信賴不值得保護之情形等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠、上訴人於系爭土地上設定耕作權，卻始終未於該土地上自行農用經營，原處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，被上訴人自得撤銷原核准所有權移轉登記處分。上訴人並無何信賴利益存在。㈡、又桃園地院100年度重訴字第6號民事判決以無審判權為由，駁回原民會所提塗銷所有權登記訴訟，復興鄉公所因於100年6月16日以復鄉農業觀光字第1000011374號函知被上訴人，建請被上訴人撤銷系爭核准處分，經被上訴人查核後，依據原住民保留地開發管理辦法第17條規定，逕以100年（原判決誤載為101年）6月22日府原產字第1000237787號函（下稱被上訴人100年6月22日函）通知大溪地政事務所予以撤銷，副本並送上訴人，再以原處分通知上訴人，並未逾2年之除斥期間等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、依山坡地保育利用條例第37條、原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定可知，欲於原住民保留地上登記為所有權人者，須先取得原住民保留地之耕作權，並自行繼續經營或自用滿5年。查上訴人取得系爭土地之耕作權，係繼承自其父蘇治米而來，並於90年8月27日完成登記；惟系爭土地上有「20幾棟建物含鄉立托兒所」，上訴人並未自行農用經營，是上訴人並不符合上述取得耕作權登記後「繼續自行經營或自用滿5年」之要件。被上訴人以96年8月16日函准予辦理系爭土地所有權移轉，於法即有違誤。㈡、次依行政程序法第117條、第119條、第121條第1項規定，該法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知曉有撤銷處分原因時，作為起算點（本院96年度判字第646號判決參照）。查復興鄉公所前雖以97年12月10日復鄉農業觀字第0970023495號函（下稱復興鄉公所97年12月10日函）被上訴人說明有關上訴人取得系爭土地過程之相關行政疏失情形，惟經核該函說明二略以：「…書面資料因承辦人未詳細審查現況使用情形，亦未依本鄉土地審查委員會決議通知現住人召開協調會議，致行政作業程序確未完備…。」說明五略以：「…建議鈞府依據內政部85年7月18日台（85）內地字第8506828號函釋略以『原住民保留地因鄉公所承辦人員疏失，誤將土地所有權登記於非實際耕作人名下，應訴請法院判決塗銷確定後，再據以辦理塗銷其所有權』方式審酌、研議補救之道。」惟被上訴人雖得知本案涉有行政疏失，惟相關事實是否應循民事訴訟途徑訴請塗銷所有權登記，抑或合於行政程序法第117條撤銷違法行政處分之要件，仍待進一步審酌，尚難認斯時被上訴人已明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因。嗣經系爭土地之管理機關原民會向桃園地院起訴請求上訴人塗銷該所有權移轉登記，經該院於100年5月27日以100年度重訴字第6號民事判決認上訴人取得系爭土地所有權登記係基於被上訴人之行政處分，於該行政處分未依法撤銷前，原民會訴請塗銷系爭土地所有權登記為無理由而駁回其訴。復興鄉公所旋以100年6月16日復鄉農業觀光字第1000011374號函被上訴人，以桃園地院民事判決意旨，建請被上訴人撤銷該處分。經被上訴人查核後，依據原住民保留地開發管理辦法第17條規定，以其100年6月22日函通知大溪地政事務所撤銷原核准所有權移轉登記處分，副本同時函送上訴人，再以原處分通知上訴人撤銷前核准所有權移轉之違法行政處分。準此，應認被上訴人於復興鄉公所以100年6月16日函送達時，始確知原核准所有權移轉處分有撤銷之原因，是原處分尚未逾2年之除斥期間。㈢、再查上訴人於系爭土地設定耕作權，卻未於該土地上自行農用經營，顯與前開原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定有違，上訴人明知此情，自已構成行政程序法第119條第3款所示信賴不值得保護之事由。上訴人固主張系爭土地非農用經營之事實，並非可歸責於上訴人之原因所致，係其先父配合復興鄉公所發展建設基礎工程云云，惟並未舉證以實其說，已難憑採。原核准移轉所有權處分之撤銷，並無對公益有重大危害之情形，是被上訴人以原處分予以撤銷，自屬有據。另原處分說明五已記載「…台端若不服本府之行政處分，可依上述規定於文到30日內向本府提起訴願」等語，上訴人謂無救濟之教示一節，顯有誤會；又前核准所有權移轉處分違法之事實既已臻明確，依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，亦得不給予陳述意見之機會，是上訴人就此指摘，亦無可採，原處分並無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：原處分係以96年6月份土審會會議紀錄第47案備註所示，系爭土地之地上建物約20棟含鄉立托兒所為由，認上訴人顯無耕作之事實。惟被上訴人前於96年8月16日作成核准系爭保留地所有權移轉處分，即以該函作為核准之基礎資料；而由復興鄉公所97年12月10日函意旨亦可知，被上訴人至遲於接獲復興鄉公所上開函時，亦得知上開核准處分有違法之「撤銷原因」。原處分僅憑上述土審會之會議紀錄為據，未別為「撤銷原因」之其他查證動作，依本院96年度判字第646號判決意旨，即應以97年12月10日，作為被上訴人明知及確實知曉有撤銷違法處分原因之時點。原判決未正確適用上開本院判決揭示之判斷標準，依行政程序法第121條第1項規定，認被上訴人於100年7月12日作成原處分時，已逾該條項規定之2年之期間，乃有不適用行政程序法第121條第1項規定之違法等語。

六、本院查：

㈠、按「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」山坡地保育利用條例第37條定有明文。又行政院據此授權訂定之原住民保留地開發管理辦法第2條第1項、第3項、第6條第1項、第4項、第17條第1項規定：「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。…（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」、「（第1項）原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。…（第4項）鄉（鎮、市、區）公所應將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」、「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」是依此辦法取得原住民保留地之耕作權或地上權登記者，須經土審會查明其繼續自行經營或自用滿5年，始具申請移轉該原住民保留地所有權之資格要件。

㈡、次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。

三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條、第119條分別著有規定。是違法之授益處分，縱已因法定救濟期間經過而確定，原處分機關或其上級機關於知悉有撤銷原因時起2年內，原則上仍得依職權為全部或一部之撤銷；除非撤銷對公益有重大危害，或受益人無同法第119條所列信賴不值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。又同法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」該2年則屬除斥期間性質，旨在使法律關係早日確定，以維法秩序之安定；所稱「知有撤銷原因」應係指明知及確實知悉授益處分有違法情事，倘僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，尚難謂知有撤銷原因。

㈢、查上訴人取得系爭土地之耕作權，係繼承自其父蘇治米而來，並於90年8月27日完成登記；惟系爭土地上有「20幾棟建物含鄉立托兒所」，上訴人於取得耕作權登記後，並未自行農用經營，乃原審合法認定之事實。又復興鄉公所97年12月10日函雖稱其承辦人未詳細審查現況使用情形，亦未依土審會決議通知現住人召開協調會議，致上訴人取得系爭土地所有權之過程，確有行政疏失，恐有因而侵害現住人之虞，而建請被上訴人審酌、研議補救之道等語（見原審卷第33頁），然未指明上訴人有何於取得耕作權登記後，未自行農用經營系爭土地之事實；而被上訴人訴訟代理人於原審業陳明：被上訴人係經復興鄉公所通知，並檢附中央主管機關原民會對上訴人興訟之上述民事判決，再調閱90、95、99年之空照圖始確知原核准系爭土地所有權之移轉處分係屬違法等語在卷（見原審卷第98頁準備程序筆錄），是原審依其調查證據之辯論結果，論明：上訴人於系爭土地設定耕作權，卻未於該土地上自行農用經營，乃其所明知，且原核准移轉所有權處分之撤銷，並無對公益有重大危害之情形，故被上訴人以原處分予以撤銷，自屬有據。至復興鄉公所前雖以97年12月10日函被上訴人說明有關上訴人取得系爭土地過程之相關行政疏失情形，惟被上訴人雖得知本案涉有行政疏失，惟是否合於行政程序法第117條撤銷違法行政處分之要件，仍待進一步審酌，尚難認斯時被上訴人已明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因。嗣經系爭土地之管理機關原民會向桃園地院起訴請求上訴人塗銷該所有權移轉登記，經該院於100年5月27日以100年度重訴字第6號民事判決認上訴人取得系爭土地所有權登記係基於被上訴人之行政處分，於該行政處分未依法撤銷前，原民會訴請塗銷系爭土地所有權登記為無理由而駁回其訴。復興鄉公所因檢附該民事判決，以100年6月16日復鄉農業觀光字第1000011374號函建請被上訴人撤銷原核准所有權移轉登記之處分，經被上訴人查核後，乃以其100年6月22日函通知大溪地政事務所撤銷原核准所有權移轉登記處分，副本同時函送上訴人，再以原處分通知上訴人撤銷前核准登記之違法行政處分，是應認被上訴人於復興鄉公所以100年6月16日函送達時，始確知原核准登記處分有撤銷之原因，原處分尚未逾2年之除斥期間等得心證之理由，經核尚無違誤。至復興鄉公所96年6月土審會就「通過」上訴人申請系爭土地所有權移轉乙案，於其審查資料備註欄記載「建物約20棟含鄉立托兒所，為查明上開建物及土地使用情形，本案請申請人及用戶檢附相關資料並提出說明，另召開協調會審議」（見原審卷第32頁），並未認上訴人無耕作系爭土地之事實，而係以另行召開協調會審議方式，查明其有無耕作乙事，是自難執此稱被上訴人於接獲該土審會資料當時，即知上訴人未耕作系爭土地，而謂原判決有關被上訴人行使系爭撤銷權並未逾除斥期間之認定，係有違誤。又被上訴人為原處分前，復調閱系爭土地90、95、99年之空照圖始確知原核准系爭土地所有權之移轉處分係屬違法，並非如上訴人所言徒憑上開土審會備註欄記載，而未再另行查證，前且述及，故上訴意旨對原判決之上開指摘，顯有誤解，洵非可採。另原判決於論述被上訴人接獲復興鄉公所97年12月10日函當時，尚難認斯時被上訴人即明確知曉有撤銷違法核准處分之原因過程，兼敘及：訴請塗銷所有權登記，亦待進一步審酌等語，核與被上訴人知有撤銷原因之判斷無涉，乃屬贅述，雖有未妥，惟不影響判決之結果，爰併此敘明。

㈣、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異