最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第553號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第553號

上訴人

高雄市政府

代表人

陳 菊

訴訟代理人

鄭君地

訴訟代理人

王存偉

訴訟代理人

邱持敬

被上訴人

陳禹卿

　 陳一民

　 藍素蘭

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國102年4月16日高雄高等行政法院102年度訴字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人陳一民所有坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段5901地號土地、被上訴人藍素蘭所有坐落同段5902地號土地及被上訴人陳禹卿所有坐落同段5903、5904地號土地（下合稱系爭土地），均屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲被上訴人等出租系爭土地供訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）堆置爐石（鐵渣），違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書裁處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令立即停止違法使用行為，且限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用，該文同時副知被上訴人等，請渠等善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰。嗣因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府乃分別以99年8月6日府建都字第0990207145B號、第0990207145C號及第0990207145D號裁處書裁處被上訴人等3人各6萬元罰鍰，並勒令立即停止違法使用行為，且限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用。嗣上訴人於101年5月17日執行聯合會勘，會勘結果為地勇公司應向上訴人提報改善計畫，並依期程按月執行，於半年內完成移除，嗣地勇公司提出農地堆置搬遷計畫，依場區範圍分6個期程完成，經上訴人以101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函同意該公司依計畫工作項目執行，其中系爭土地所在之「會結二場」應於101年7月25日前完成搬運。惟上訴人所屬環境保護局於101年7月26日派員前往系爭土地稽查，發現現場仍堆置鐵渣，並未依計畫期程完成搬遷，上訴人核認被上訴人等所有系爭土地非作農業使用，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函處地勇公司30萬元罰鍰，及勒令停止使用，並分別以101年9月18日高市府都發開字第10133489300號、第10133489500號及第10133489900號函裁處被上訴人等3人各9萬元罰鍰，並勒令停止使用。被上訴人等不服，分別提起訴願，亦遭內政部101年11月26日臺內訴字第1010358822號、101年12月22日臺內訴字第1010358823號及101年12月26日臺內訴字第1010358824號訴願決定書駁回，遂合併提起本件行政訴訟。又上訴人所屬環境保護局於101年10月2日再次派員前往系爭土地稽查，發現現場仍未依改善計畫完成搬遷，非作農業使用，上訴人乃再依都市計畫法第79條第1項規定，分別以101年11月9日高市府都發開字第10134445500號、第10134445600號及第10134445700號函裁處被上訴人等各9萬元罰鍰，並勒令停止使用。被上訴人等3人猶未甘服，分別提起訴願，亦分別遭內政部102年1月23日臺內訴字第1010402293號、102年1月24日臺內訴字第1010388032號及102年2月25日臺內訴字第1010402292號訴願決定書駁回，遂於102年3月15日合併追加起訴，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起上訴。

二、被上訴人等起訴主張：（一）被上訴人等於接獲99年度之裁罰書後，即積極要求地勇公司進行改善，地勇公司亦於101年與上訴人所屬都市發展局達成協議，分階段清理廢棄物，被上訴人等3人信任該項決議，認為系爭土地之違法情事將陸續排除。詎被上訴人等3人竟再次於101年收到裁罰，蓋上訴人既於101年6月15日作成高市府環廢管字第10136228100號函，容許地勇公司於101年12月7日前完成清運，則無理由再於101年9月18日裁罰被上訴人等3人，此非僅違背禁反言之誠實信用原則，亦不當損害被上訴人等3人對地勇公司與上訴人間協議之正當合理信賴，與行政程序法第8條之規定相悖，有違誠實信用及信賴保護原則。（二）上訴人向被上訴人等處罰，無法達到排除廢棄物違法堆置之狀態，被上訴人等仍僅能持續請求地勇公司儘速辦理（被上訴人等3人已於101年12月13日向地勇公司寄發存證信函，資為最終之警告。），則原處分對被上訴人等土地所有權人處罰，顯然並不具備充分、合理及適當之理由，且完全無助於目的之達成，有違比例原則。（三）上訴人作成處分前，從未就被上訴人等3人是否合於都市計畫法第79條之要件進行調查，更未查明被上訴人等3人主觀上對於地勇公司違法堆置廢鐵乙事是否有故意。被上訴人等「知悉」地勇公司違法堆置廢鐵，與被上訴人等3人是否「意欲」或「容任」該違法狀態之持續，尚有相當之差距，上訴人對於被上訴人等3人是否曾善盡監督義務，要求地勇公司改善或遷移，應再予查證。但上訴人未曾再為任何調查，甚至未曾給予被上訴人等3人任何陳述意見之機會，即遽為處分，顯有裁量怠惰之瑕疵。本件上訴人對被上訴人等課罰，係依據內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函，惟有關此一函釋造成主管機關不就所有權人是否確有共犯之犯行與故意進行調查，即逕予併罰，而有裁量怠惰及裁量濫用之不當等語，求為撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：地勇公司所提「農地堆置搬遷計畫」，其每一場址各定有完成改善期限，並非所有場址之完成改善期限皆為101年12月7日，而系爭土地所在之「會結二場」，其改善期限為101年7月25日，則上訴人於改善期限屆滿後之同年7月26日，再次派員至系爭土地稽查結果，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用而未改善，乃據以裁處，並無所謂違反誠實信用及信賴保護原則。系爭土地前於98年2月間即供地勇公司堆置爐石、砂石等非作農業使用，案經改制前高雄縣政府查得相關違規事實，於98年4月30日以府建都字第0980096328號函裁處使用人地勇公司6萬元罰鍰，並副知被上訴人等應善盡土地管理維護之責任，且應督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法之使用，否則將依法併罰。嗣因系爭土地違規使用行為仍未改善，改制前高雄縣政府乃於99年8月6日裁處被上訴人6萬元罰鍰在案。然上訴人於101年7月26日再次派員前往系爭土地稽查時，發現違規事實持續至今仍未改善，為達直接處罰嚇阻行為效果之行政目的，遂依內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋意旨，認定所有權人為共犯，遂對行為人及土地所有權人皆予以裁處罰鍰等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）訴外人地勇公司在系爭土地上堆置爐石（鐵渣）約3萬公噸，非被上訴人等以一己之力能搬遷；況且，鐵渣為地勇公司所有，被上訴人等未經地勇公司同意，亦不得任意加予處分或遷移，故縱使地勇公司承租系爭土地違法作非農業使用，被上訴人等得終止租約，然終止租約後，仍須地勇公司配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的，若地勇公司不配合回復原狀，被上訴人等仍須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，方能向法院民事執行處聲請強制執行，由法院以公權力介入處理解決，緩不濟急，反不如上訴人逕依都市計畫法第79條第1項規定，直接以公權力介入，並採取恢復原狀之措施，來得迅速有效率。則上訴人既可選擇處罰使用人即地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀，即可達成系爭土地恢復作農業使用之行政目的，依本院95年度1月份庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人即不得對土地所有權人即被上訴人為處罰。然上訴人除處罰地勇公司外，同時處罰土地所有人即被上訴人等，與前揭本院決議意旨不合，故上訴人對被上訴人等所為之系爭罰鍰處分，自應予撤銷。（二）再按95年2月5日施行之行政罰法第14條第1項所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由2以上行為人故意共同完成者而言。另所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。換言之，「狀態責任」係指人民依法規的規定，對某種狀態維持，具有義務，因違背此種義務，故須受到行政秩序罰之處罰，性質上是一種「結果責任」。都市計畫法第79條第1項規定就都市計畫範圍內土地或建築物違法使用，或從事建造、採取土石、變更地形者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得對其土地或建築物所有權人、使用人或管理人為處罰，是上述都市計畫法第79條第1項之處罰對象，除具有上開違規行為之行為人外，尚包括對發生危害之物具有事實管領力之土地或建築物所有人，上開土地或建築物所有人所負責任，乃屬實體法所規定之「狀態責任」，其與行為人間非屬行政罰法第14條第1項規定之共犯關係，故內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋意旨，顯已將「行為責任」「狀態責任」，與行政法上之「共犯」概念相混淆，自不能以該函釋意旨作為本件處罰之依據等語，因將訴願決定及原處分均撤銷。

五、上訴意旨略以：合併改制前高雄縣政府對被上訴人等於99年間業已裁處6萬元，罰鍰部分均已繳清，惟被上訴人等迄今仍有出租地勇公司違法使用之行為，其租金估計每月約5萬元，自99年9月至101年12月止，共28個月，計收取140萬元，上訴人乃以被上訴人等為土地所有權人仍應負有管理之責，故於101年再度裁處被上訴人等各9萬元2次，被上訴人等始正視該違規行為，於101年12月21日向訴外人提送存證信函，要求訴外人搬遷，並副知上訴人。上訴人對被上訴人等之裁罰，確有達到行政目的，且地勇公司於農業區違規使用地點共6處，所堆置物品重量達80萬公噸，若由上訴人依都市計畫法第79條規定介入，辦理之行政程序冗長，支出金額龐大，即便代執行完畢後，不一定可以收取該筆款項，有違公平正義原則，原審未審酌上訴人前開主張，有判決不備理由之違誤等語。

六、本院查：

（一）按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。…。」「農業區除農業外，不得為其他土地或建築物之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項及都市計畫法第79條第1項分別定有明文。

（二）復按都市計畫範圍內之建築物違規使用，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，固已授權行政機關對於裁處對象得為選擇之裁量，惟行政機關行使裁量，如有逾越權限及濫用權力之情事，亦屬違法，依行政訴訟法第201條規定，行政法院自得予撤銷。又建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；而行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，亦經本院95年度1月份庭長

（三）本件被上訴人等所有系爭土地，均屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲被上訴人等出租系爭土地供訴外人地勇公司堆置爐石（鐵渣），上訴人認地勇公司及被上訴人等均違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，多次予以處罰地勇公司及被上訴人等。原判決已論明上訴人固有裁量權，然上訴人未考量地勇公司在系爭土地上堆置爐石（鐵渣）約3萬公噸，非被上訴人等以一己之力能搬遷；況鐵渣為地勇公司所有，被上訴人等未經地勇公司同意，亦不得任意加予處分或遷移，上訴人既可選擇處罰使用人即地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀，即可達成系爭土地恢復作農業使用之行政目的，依本院95年度1月份庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人即不得對土地所有權人即被上訴人等為處罰，否則即有裁量濫用之違法，原判決因之將訴願決定及原處分均撤銷，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨謂被上訴人等對於99年間業所裁處罰鍰6萬元部分均已繳清，被上訴人等迄今仍有出租地勇公司違法使用之行為，至101年12月止計收取租金140萬元，上訴人以被上訴人等仍應負有管理之責，於101年再度裁處被上訴人等各9萬元2次，始達到行政目的，且地勇公司所堆置物品重量達80萬公噸，若由上訴人依都市計畫法第79條規定介入，辦理之行政程序冗長，支出金額龐大，即便代執行完畢後，不一定可以收取該筆款項，有違公平正義原則云云，洵非可採。

（四）末按判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就撤銷訴願決定及原處分所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異