最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第632號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第632號

上訴人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

被上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

蔡金保 律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國102年6月20日臺北高等行政法院101年度訴字第1977號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國100年6月13日派員赴被上訴人之麥寮三廠（輕油裂解二廠）辦理督察，發現A002廢氣燃燒塔母火已熄滅，且廢氣燃燒塔歲修未依規定向雲林縣環境保護局報備，另廢氣燃燒塔母火實際燃料用量僅為0.02Ton/hr，與其固定污染源操作許可內容母火燃料用量0.3-0.6Ton/hr不符等情事，違反空氣污染防制法第23條第2項、第24條第2項、揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱排放標準）第5條及第42條規定，爰以100年7月6日環署督字第1000056775號、同年9月7日環署督字第1000077597號及同年10月5日環署督字第1000086284號函請被上訴人限期說明。嗣上訴人以被上訴人於100年7月18日、同年9月16日及10月12日函送陳述意見書及相關資料，仍無法提出相關事證反駁違反空氣污染防制法規定之事實，乃依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，以101年3月2日環署督字第1010017299號函附同號裁處書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元、10萬元（合計40萬元）及4小時之環境講習，並限期於101年3月30日前改善完成。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，案經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：上訴人非本件之主管機關，其裁罰顯非適法，故本件縱應予以處罰，依空氣污染防制法第3條、第73條及其施行細則第39條規定，因廢氣燃燒塔設置在雲林縣，操作許可證之核發機關亦為雲林縣政府，是否違反操作許可規定，雲林縣政府較為清楚，上訴人逕予裁罰，僭越地方主管機關權限，並影響被上訴人應赴何法院訴訟救濟基本權之行使。且被上訴人亦無上訴人所指違章行為等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）依空氣污染防制法第3條、第43條、第73條及其施行細則第5條、行政院環境保護署組織條例第17條之3第1項、行政院環境保護署環境督察總隊處理違反環保法令案件裁處標準作業程序第2點等規定，其雖為中央環境決策機關，但與地方主管機關同為執行機關，基於監督下級機關之權責，應得自為處分。（二）再就空氣污染防制法施行細則第39條第1項觀之，其所強調之重點為第1款，亦即「執行本法第62條第2項、第65條、第70條之規定及第66條對交通工具製造者或進口商之處罰」之管轄權，專屬於行政院環境保護署，直轄市政府及縣（市）政府不得為之，此實可謂空氣污染防制法第73條所稱之「另有規定」；而該條項第2款僅重申執行本法第51條至第61條、第62條第1項、第63條至第64條、第67條至第69條及第66條對汽車所有人或使用人之處罰，「在直轄市由直轄市政府為之」，「在縣（市）由縣（市）政府為之」，文義上並未排除母法「在中央由行政院環境保護署為之」之規範。（三）此外就空氣污染防制法之目的與體系解釋而言，若係「中央主管機關」檢查或鑑定遭規避、妨礙或拒絕，中央主管機關自然得加以處罰，而非因同法施行細則第39條第1項第2款中包括第69條，而須改由直轄市政府或縣（市）政府為之，否則將紊亂權責且無效率等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按空氣污染防制法第3條固規定上訴人為該法之中央主管機關，縣（市）政府則為縣（市）主管機關。惟同法第73條已明定該法所定之處罰，「除另有規定外」，在中央由上訴人為之，在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之；而空氣污染防制法第85條授權訂定之同法施行細則第39條第1項第2款，業就同法第73條所定之處罰機關，明文規定執行同法第56條之處罰，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之，即明文排除上訴人執行同法第56條之處罰權限。再者，上訴人既為空氣污染防制法之中央主管機關，與地方主管機關之雲林縣政府，要無可能發生空氣污染防制法施行細則第5條第12款所定「涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或執行事項」而須由上訴人為處罰之情形，且上訴人既無執行空氣污染防制法第56條之處罰權限，當亦無行政程序法第13條第1項所稱權限衝突而由先受理機關管轄之規定適用。此外，上訴人於本件言詞辯論終結後，提出書狀主張參照行政程序法第115條之精神，本件原處分亦無須撤銷乙節，然行政程序法第115條係就違反土地管轄之效果為規定，尚與本件上訴人不具執行空氣污染防制法第56條處罰權限之情形有別，所訴於法尚嫌無據，並無可採。（二）另按行政院環境保護署組織條例第17條之3第1項係規定，上訴人為「加強督導直轄市、縣（市）環境保護執行事項」，設環境督察總隊，其下分設北、中、南三區環境督察大隊；故不得遽爾謂上訴人依此可排除空氣污染防制法第85條授權訂定之同法施行細則第39條第1項第2款明文由直轄市、縣（市）政府執行同法第56條處罰權限之規定，或謂上訴人有監督（督導）之權責，即可自為處分。再者，行政院環境保護署組織條例第3條已賦予上訴人對於直轄市、縣（市）政府之處分，認為有違背法令或逾越權限，或應執行法令而不執行者，得報請行政院停止、撤銷或處理之；情事緊急時，上訴人並得發布署令先行停止、撤銷或處理之。然上訴人就本案並未說明其有何「情事緊急」而須由上訴人處理之情形，自難認上訴人因此而取得管轄權。（三）再按空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款規定，係將執行同法第69條對汽車所有人或使用人之處罰，交由直轄市、縣（市）政府為之，不及於同法第69條對公私場所之執行處罰事項。是本件仍難以遽認上訴人有執行空氣污染防制法第56條之處罰之管轄權。此外，上訴人所引原審法院99年度訴字第660號及第2451號判決、原審法院96年度訴字第1842號判決及本院100年度判字第2175號判決，均與本件案情有別，自難執上開判決作為有利於上訴人之論據。（四）綜上所述，上訴人所為原處分中關於依空氣污染防制法第56條所為之罰鍰及通知限期改善部分，依法係缺乏事務權限，且原處分中關於依環境教育法第23條第2款規定所為令被上訴人接受環境講習部分，依環境教育法第23條第2款之規定，亦應由有權處分機關為之。是為保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，上訴人所為本件原處分，依法自屬無從維持。從而，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷。又原處分既因欠缺事務權限而撤銷，則兩造所為關於實體事項之主張，原審法院即無庸審酌，倘上訴人認被上訴人仍有違反空氣污染防制法情事，依行政程序法第17條第1項規定，應即移送有管轄權之機關，並通知被上訴人等語，資為其判斷之論據。

五、上訴意旨略謂：（一）本案被上訴人違反空氣污染防制法之裁罰，無論係應由上訴人管轄、訴外人雲林縣政府管轄，或上訴人與雲林縣政府皆有管轄權，皆非事務（物）管轄權限有無之問題，而係層級管轄歸屬之問題，不得以欠缺事務權限為由認定原處分無效或撤銷之，蓋上訴人（中央主管機關）與各地方主管機關依空氣污染防制法，皆有執行「空氣污染防制」特定行政任務之權利及義務。原判決已有適用行政程序法第111條第6款及本院100年度判字第2237號判決不當之違法。（二）觀空氣污染防制法第73條，足見中央與直轄市、縣(市)之管轄尚有交集，與藥事法第100條，明文排除中央主管機關裁罰權之立法體例有所不同。然原判決卻反認空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款「……在直轄市由直轄市政府為之、在縣（市）由縣（市）政府為之」係「明文」排除上訴人執行同法第56條之處罰權限，明顯有不適用及適用法規不當之違法。（三）另空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款，亦係針對執行本法第51條至第61條、第62條第1項、第63條至第64條、第67條至第69條（第69條包含公私場所及交通工具使用人或所有人）及第66條對汽車所有人或使用人（此可對照施行細則第39條第1項第1款則係規範執行「第66條對交通工具製造者或進口商」）處罰時直轄市、縣（市）層級主管機關之管轄權限。非如原判決所稱「空污法施行細則第39條第1項第2款……不及於同法第69條對公私場所之處罰事項」，原判決顯違論理法則。（四）被上訴人位於國內石化工業區內，為上訴人法規所明定之空氣品質監測之管轄，原判決未查明石化工業區是否屬空氣污染防制法施行細則所指之「涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或執行事項」及「全國性空氣污染防制事項」，而判定上訴人「有缺乏事務權限之違法」，亦有判決不適用法令及未盡職權調查義務之違法。（五）退步言之，觀行政訴訟法第1條及行政程序法第1條、第115條所揭櫫之立法目的及精神，本署既有監督之權責，亦應可自為處分等語，求為判決廢棄原判決並駁回被上訴人於原審之訴。

六、本院查：

（一）按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法第11條第1項定有明文。依此規定，行政機關除須具有抽象之事務管轄權外，仍應依法具有法定管轄權。如行政機關雖非無事務管轄權，然欠缺具體法定管轄權時，基於人民行使行政程序之便利，以及保護人民行使行政救濟程序之經濟，仍屬適用法規錯誤之違法。依據行政院環境保護署組織條例第1條、第2條規定：「行政院環境保護署主管全國環境保護行政事務。」「本署對於直轄市、縣(市)環境保護機關執行本署主管事務有指示、監督之責。」可知本件上訴人就空氣污染防制法有關防制規定，為其監督主管之事務，具有抽象之事務管轄，固不待言。但於具體事件是否具有法定管轄權，依上開規定，仍應依其組織法規或其他行政法規定之。依同條例第6條所定：「空氣品質保護及噪音管制處掌理左列事項：一、關於空氣品質保護及噪音、振動管制之政策、法規之研訂事項。二、關於噪音、振動管制之策劃、指導及監督事項。三、關於惡臭及固定污染源空氣污染防治之策劃、指導及監督事項。四、關於交通工具空氣污染防治之策劃、指導及監督事項。五、關於非屬原子能游離輻射污染之輻射污染防治之策劃、指導及監督事項。六、關於其他空氣品質保護及噪音、振動管制事項。」均屬政策、法規之制訂，以及防制事項指導及監督事項，均未規定上訴人具有對違章人處罰之具體管轄權。查上訴人組織法既無對本件是否有法定管轄權之規定，依上引行政程序法之規定，自應依空氣污染防制法及其附屬法規之規定，據以審酌上訴人是否對本件處分具有法定管轄權。合先敘明。

（二）次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」又「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之。」空氣污染防制法第3條、第73條分別定有明文。復按同法施行細則第5條規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：一、全國性空氣污染防制政策、方案與計畫之規劃、訂定、督導及執行事項。二、全國性空氣污染防制法規之訂定、研議及釋示事項。三、全國性空氣品質之監測、監測資料之提供、監測品質保證及其規範之訂定事項。四、空氣品質惡化潛勢預測、資料發布及空氣品質惡化緊急防制之輔導、監督事項。五、總量管制區內各直轄市、縣（市）管制目標、措施、執行步驟、時程之規劃、協調整合及督導事項。六、空氣污染物檢驗測定機構之許可及管理事項。七、機器腳踏車排放空氣污染物檢驗站之督導及管理事項。八、汽車排放空氣污染物不定期檢驗站之督導及管理事項。九、汽車排放空氣污染物之新車型審驗及新車抽驗事項。十、公私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定事項。十一、地方空氣污染防制、監測工作之監督、輔導及核定事項。十二、涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或執行事項。十

三、全國性空氣污染防制年報之編撰事項。十四、全球大氣品質維護之推動及協調事項。十五、空氣污染防制之國際合作、研究發展、宣導及人員之訓練與管理事項。十六、其他有關全國性空氣污染防制事項。」同法施行細則第6條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：一、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項。二、直轄市、縣（市）空氣污染防制法規、規章之訂定及釋示事項。三、直轄市、縣（市）空氣品質之監測、監測品質保證、空氣品質惡化警告之發布及緊急防制措施之執行事項。四、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作及總量管制措施之推行與糾紛之協調處理事項。五、空氣污染防制費之查核及催繳事項。六、固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項。七、公私場所申報紀錄之審核及連線資料之統計分析事項。八、公私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定事項。九、轄境內使用中機器腳踏車排放空氣污染物檢驗業務之執行及檢驗站之認可及管理事項。十、轄境內汽車排放空氣污染物不定期檢驗業務之執行及檢驗站之認可及管理事項。十

一、直轄市、縣（市）空氣污染防制統計資料之製作及陳報事項。十二、直轄市、縣（市）空氣污染防制之研究發展、宣導及人員之訓練與講習事項。十三、其他有關直轄市、縣（市）空氣污染防制事項。」以及同法施行細則第39條第1項規定：「本法第73條所定之處罰機關如下：一、執行本法第62條第2項、第65條、第70條之規定及第66條對交通工具製造者或進口商之處罰，由行政院環境保護署為之。二、執行本法第51條至第61條、第62條第1項、第63條至第64條、第67條至第69條及第66條對汽車所有人或使用人之處罰，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」

（三）查空氣污染防制法施行細則為依據空氣污染防制法第85條授權中央主管機關即上訴人定之，係就執行空氣污染防制法之技術性、細節性之事項加以訂定，為有法律授權依據之法規命令。依上引施行細則第5條、第6條所定關於中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關之主管事項觀之，歸納該二條內容，原則上，有關全國性空氣污染防制事項、空氣污染防制之國際合作以及涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或或執行事項，屬於中央主管機關主管事項。反之，如不具全國性之事項，而有關直轄市、縣（市）空氣污染防制事項，則屬於直轄市、縣（市）主管機關之主管事項。故同法施行細則第39條就同法第73條就處罰機關所定之標準，亦係依是否具有全國性空氣污染防制事項加以區分，是該施行細則第39條之規定核與母法規定意旨相符，自得加以適用。而由該施行細則第39條第1項第1款及第2款分別規定由行政院環境保護署或由直轄市、縣（市）政府處罰之事項，從其規定形式觀之，屬於第1款者為中央主管機關之處罰權，地方主管機管依法不得為之，屬於第2款者為地方主管機關之處罰權，中央主管機關則依法不得為之。此乃該規定之當然解釋。是以原判決以空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款所定「在直轄市由直轄市政府為之、在縣（市）由縣（市）政府為之」係「明文」排除上訴人執行同法第56條之處罰權限，尚無不合。上訴意旨謂：觀空氣污染防制法第73條，足見中央與直轄市、縣(市)之管轄尚有交集，與藥事法第100條，明文排除中央主管機關裁罰權之立法體例有所不同。然原判決卻反認空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款規定係「明文」排除上訴人執行同法第56條之處罰權限，明顯有不適用及適用法規不當之違法等情，無非係其主觀上法律歧異見解，尚難認原判決有違背法令情事。

（四）原判決理由中所述：「上訴人所為原處分中關於依空氣污染防制法第56條所為之罰鍰及通知限期改善部分，依法係缺乏事務權限」乙節，所稱「依法係缺乏事務權限」一詞，依上開說明，尚屬誤解。是上訴意旨以：被上訴人違反空氣污染防制法之裁罰，無論係應由上訴人管轄、訴外人雲林縣政府管轄，或上訴人與雲林縣政府皆有管轄權，皆非事務（物）管轄權限有無之問題，而係層級管轄歸屬之問題云云，固非無據。然上訴人依法欠缺法定管轄權，其所為之處罰處分因欠缺法定管轄權而仍屬違法，已詳如前述，是原判決上述誤解因與判決結果不生影響，仍難遽認原判決有違背法令情事。又原判決以：空氣污染防制法施行細則第39條第1項第2款規定，係將執行同法第69條對汽車所有人或使用人之處罰，交由直轄市、縣（市）政府為之，不及於同法第69條對公私場所之執行處罰事項。是本件仍難以遽認上訴人有執行空氣污染防制法第56條之處罰之管轄權乙節，經核尚無不合。上訴意旨仍執詞加以爭執，亦難認有理。

（五）上訴人其餘主張，均經原判決詳予指駁在案，上訴意旨猶執原詞表示不服，無非係其主觀法律歧異見解，均難認原判決有違背法令情事。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予撤銷，並敘明倘上訴人認被上訴人仍有違反空氣污染防制法情事，依行政程序法第17條第1項規定，應即移送有管轄權之機關，並通知被上訴人。核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異