最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第725號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第725號

上訴人

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

楊丕銘 律師

被上訴人

鄭憲宗

訴訟代理人

鄭玉鈴 律師

上列當事人間雜項執照事件，上訴人對於中華民國102年6月25日高雄高等行政法院101年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人持臺南縣官田鄉（前臺南縣於民國99年12月25日與前臺南市合併改制為直轄市臺南市，前臺南縣官田鄉隨之改制為臺南市官田區，下稱官田區）社子段637-9地號等15筆山坡地之土地（下稱系爭土地）辦理「嘉南花園住宅社區開發計畫」（下稱系爭開發計畫），其開發計畫書經內政部以92年2月17日台內營字第0920084400號函核定開發許可，並經上訴人以92年8月4日府地用字第0920123269號公告在案。依行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第23條規定，被上訴人應於收受許可通知之日起1年內申請雜項執照，因故未能於期限內申請雜項執照或水土保持施工許可者，得敘明理由申請展期，展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限。被上訴人分別於93年2月13日、94年1月25日函請上訴人准予展期至94年2月17日、95年2月17日。期間被上訴人於95年1月12日委託能碩工程顧問有限公司（下稱能碩公司）檢送雜項執照申請書圖向上訴人申請核發雜項執照，經上訴人審認申請書圖與規定不符，分別於95年8月14日、97年4月30日、97年7月2日、97年9月15日函請被上訴人依規定改正後再送核辦，被上訴人雖分別於95年7月4日、97年5月8日、97年8月22日、98年9月11日函送修正後雜項執照計畫書圖，但經上訴人審查被上訴人98年9月11日申請書，並於99年4月7日召開雜項執照審查會議，由所屬「加強山坡地雜項執照審查小組」（下稱審查小組）審查後，以上訴人99年5月24日府工管字第0990120544號函送會議紀錄予被上訴人。嗣上訴人承辦人多次口頭通知被上訴人補正，惟被上訴人均未補正資料，上訴人遂以99年12月23日府工管字第0990330545號函（下稱原處分），依建築法第36條規定，以本件自上訴人第1次通知被上訴人改正之日起（95年8月14日）已逾6個月，被上訴人屆期未送復審又復審仍不合規定為由，而駁回系爭申請案。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第459號判決駁回，被上訴人提起上訴，本院以101年度判字第767號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以101年度訴更一字第24號判決將訴願決定及原處分均撤銷；並命上訴人對於被上訴人95年1月12日之申請，應依判決之法律見解另為適法之處分；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人駁回系爭申請案前，未依行政程序法第102條及第104條規定給予被上訴人陳述意見之機會，於法未合。又上訴人於99年5月24日府工管字第0990120544號函（下稱上訴人99年5月24日函）中，未要求被上訴人應予補件或改正之期限，且原處分之內容，亦非以被上訴人未依97年9月15日府工管字第0970188412號函（下稱上訴人97年9月15日函），或上訴人99年5月24日函之通知改正為由，而將系爭申請案予以駁回，是上訴人以原處分駁回系爭申請案自屬合法正當云云，自非可採。另兩次審查會議後，上訴人未具體整理歸納被上訴人應補正之事項，已違反行政行為應明確之原則；尤以原處分僅區區數語，未明確說明被上訴人未補正事項而應駁回之具體事實為何，顯然欠缺處分明確性之要求。且原處分未教示被上訴人不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等，其處分亦欠缺必要記載事項，不符明確性之要求。（二）依建築法第35條、第36條規定，主管機關對人民申請建造執照或雜項執照案件認有應改正之處，應於法定期限內詳為列舉，一次通知起造人，令其改正，起造人未於接獲第1次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審，或復審仍不合規定時，主管建築機關始得將該申請案件予以駁回。又「加強山坡地雜項執照審查及施工查驗執行要點」（下稱執行要點）並無關於審查退補件期限及逾期駁回申請之規定；且本件申請案非僅面積廣大，又有山坡地水土保持等多重因素，涉甚多審查項目，若主管機關先後多次通知起造人改正，其實際作為已然准許起造人得延長改正之期間，依本院95年度判字第114號判決意旨，已形成申請人有可為不定期補正之認知與信賴，自不得恣意回溯。另依上訴人97年9月15日函之意旨，被上訴人業已向上訴人申請同意俟環保署審查核可後再予補正，並已依法補正完竣，縱該函列載建築法第36條規定內容，惟此時早已逾第1次通知之日起之6個月期限；且該函文中，僅於說明欄引列建築法第36條條文內容，並無相關說明，上訴人亦未曾因被上訴人未依該函示通知改正之日起6個月內送請復審，而將系爭申請案駁回，故該函縱使列載建築法第36條條文，惟並不因此發生期限催告之效果。況上訴人兩度依審查會議結論通知改正，文中未指及有無建築法第36條規定，益證上訴人非有以前開函文作為期限催告之意思。（三）被上訴人於申請雜項執照起，至上訴人原處分之作成，歷經4年餘，其中第1次審查會議至第2次審查會議，期間達207日之久，顯然怠忽職責。又證人吳宗奇於102年5月16日準備程序中證稱，上訴人係以縣市合併清理積案作為駁回被上訴人申請之主要考量，可證行政機關未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，即屬裁量權之濫用，應予撤銷。

（四）本件雜項執照申請書圖文件應依執行要點附表1之山坡地雜項執照審查表，及附表2申請山坡地雜項執照工程圖樣及說明書查核表之規定製作，均未要求檢附建築線指示圖，可見建築線指示圖核非申請山坡地雜項執照應檢附之必要書圖文件。又依本院98年度判字第853號判決見解可知，本件建築線縱有欠缺，被上訴人於99年12月8日提出建築線指示（定）申請，且經上訴人受理，並於99年12月22日實際辦理測量建築線，有關建築線之瑕疵已經補正而治癒，惟上訴人逕以原處分駁回系爭申請案，自應予撤銷。另都市計畫外之建築線指定業務，究係上訴人早已收回該權限自行辦理，或98年間由官田鄉公所發文將之還給上訴人處理，抑或係在102年4月縣市合併後，始由上訴人發文官田鄉公所辦理都市計畫外之建築線指定等情，證人黃啟勝與吳宗奇說法互異，亦與上訴人在審判中之主張迥異，惟此乃屬上訴人與下屬單位之內部分工問題，非被上訴人所能置喙。（五）本件初始未指定建築線，乃上訴人及其下屬機構對都市計畫外土地指定建築線法律見解歧異；官田鄉公所95年1月9日函未說明有無受上訴人委託辦理，或申請人可否向其他機關申請之指示，參諸官田鄉公所自98年6月起不再承辦該項建築線指定業務，可證縱使被上訴人未能於第2次審查會議或上訴人將申請案駁回前提出「建築線指定（示）圖」，仍不得歸責於被上訴人。又上訴人以97年7月2日函送第1次審查小組會議紀錄予被上訴人，被上訴人於97年8月22日即檢送雜項執照計畫書圖（修正本）予上訴人，總計修正委員意見及製作裝訂書圖時間為51天，顯見被上訴人絕無故意拖延之情事。另上訴人以99年5月24日函送第2次審查小組會議紀錄，若非麻豆地政事務所鑑界複丈作業有誤，導致指定建築線作業拖延，被上訴人確無拖延期程。另於第2次審查會中另由多名新任審查委員提出新的審查意見而要求被上訴人改正，以致被上訴人必須再依第2次審查會審查委員之意見另為改正，足見被上訴人不可歸責等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人應依其95年1月12日之申請，作成核發雜項執照之處分。

三、上訴人則以：（一）本件並非裁罰性案件，且被上訴人逾期未完成復審之事實在客觀上明白而足以確認；又本件依建築法第36條規定，被上訴人應以申請復審為其先行程序，則上訴人依行政程序法第103條第5款、第7款等規定，處分前未給予被上訴人陳述意見之機會，並未違法。（二）被上訴人取得系爭開發計畫之開發許可後，經被上訴人兩度辦理展延至95年2月17日，嗣被上訴人於95年1月12日委託第三人能碩公司檢送雜項執照申請書圖向上訴人申請核發雜項執照，經上訴人初審後告知申請書圖與規定不符應為修正，被上訴人再於95年7月4日函送修正後雜項執照計畫書圖，上訴人於95年8月14日函予被上訴人明示「補正製作計劃書圖」，被上訴人則於96年5月23日函送修正後雜項執照計畫書圖。惟依建築法第36條規定，被上訴人應於96年2月14日前改正完竣並送請復審，且復審必須符合規定，然被上訴人未於期限內改正，且逾期後所提送經過修正之雜項執照計畫書圖仍不符規定，上訴人自96年2月14日即得駁回系爭申請案。又上訴人於97年9月15日已函知被上訴人應依環保署公告實施環境現況差異分析及對策檢討報告後再行辦理雜項執照申請，並告知建築法第36條關於逾期仍未改正完成之駁回申請之規定內容，故被上訴人不得謂其有信賴可言。且上訴人99年5月24日函最後1次通知被上訴人，於修正完成後，再行辦理後續作業，並請被上訴人提供內政部區域計畫委員會核定之開發計畫書圖定稿本，及環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本，則縱以此最後1次通知補正之時點起算，被上訴人須於99年11月24日前改正完竣送請復審，且在該期限內其改正必須符合規定。另依執行要點規定及其附表1「山坡地雜項執照審查表」所載可知，山坡地雜項執照之審查分為「建築審查（係審查文件是否齊備）」及「審查小組會審」，則建築法第36條所稱「接獲第1次通知改正」當然係包含「建築審查」及「審查小組會審」之通知改正。且執行要點、山坡地建築管理辦法均未就建築法第97條之1所稱之「山坡地建築之審查許可」規定其審查之程序及應行注意之事項，自應回歸適用建築法之規定至明。（三）上訴人於99年4月7日召開第2次審查會議，依審查當時所適用之管制規則第23條、建築法第28條第1項第2款、前台南縣建築管理自治條例第12條（下稱自治條例）規定，該次審查會議紀錄之委員意見㈤第5小點乃具體指明：「本件無建築線指示圖……。」是建築線指定圖乃屬本件雜項執照依法所應審查之項目。（四）被上訴人曾於94年12月8日委託能碩公司就系爭土地向官田鄉公所申請指定建築線，足見被上訴人早於94年12月8日即知其應提出建築線指定；被上訴人之建築線指定申請雖遭官田鄉公所駁回，然被上訴人在委請專業人士辦理之情況下，就其關涉自身權益重大之事項竟拖延4年7個月，顯然故意拖延（或至少係有重大過失）。又上訴人於97年7月2日以府工管字第0970145677號函送97年6月9日（第1次）審查小組審查會議紀錄決議予被上訴人後，被上訴人既已向官田鄉公所詢問，該公所承辦人員絕無可能不告知可依自治條例第4條第3項規定，改向上訴人申請組成巷道評議小組評議指定建築線，且被上訴人於97年6月間既向官田鄉公所再度詢問並獲告知仍無法辦理後，拖延2年2個月始向上訴人詢問，顯故意拖延審查程序。另建築線之指定，就本件雜項執照之申請係屬必要之項目（但非充分），且建築線指定又非屬不能解決之問題，被上訴人就系爭申請案復已委請建築師等諸多專業人士，自無不知解決該建築線指定之方法之理；縱被上訴人於97年8月22日函送修正後雜項執照計畫書圖（第4次）時，確有檢附官田鄉公所95年1月9日函文，亦不得謂上訴人業已同意免附建築線指定圖。且被上訴人早於95年1月9日接獲官田鄉公所函復時，即知建築線指定之問題，何以拖延至99年5月24日接獲上訴人函文後，始詢問證人吳宗奇解決之道，足見被上訴人拖延意圖至為顯然；證人吳宗奇仍多次口頭通知被上訴人應依規定補正，是上訴人未同意被上訴人之做法。（五）上訴人99年5月24日函，係送審查會議之會議紀錄予被上訴人請其依委員修正意見修正完成後再行辦理後續作業，由於應修正之事項除建築線指定外尚有多項，而被上訴人於建築法第36條所規定之6個月期限內不但就建築線指定之應修正事項遲未改正完竣送請復審，就建築線以外之其他諸多應修正事項亦遲未改正完竣送請復審，加諸被上訴人有刻意拖延情事，經承辦人員多次口頭通知被上訴人補正未果後，始於99年12月23日駁回本件之申請，尚與縣市合併、被上訴人已向上訴人提出建築線指定之申請等情無涉；縱不論「建築線指定」、「環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本之提供」等2項，被上訴人至少仍有15項逾期未改正送審，且亦不得僅於期限內口頭通知其已改正完成，上訴人亦未同意被上訴人以口頭通知代替「將業已完成改正之事項送請復審」，則上訴人以原處分駁回本件申請，實無違法可言。又上訴人「請被上訴人提供行政院環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本供主辦業務單位核對相關內容」乙項，其所稱被上訴人所應提供者，係指「被上訴人依環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本所擬定之實施計畫書定稿本」；其所稱供主辦業務單位核對相關內容，則係指「就被上訴人依環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本所擬定之實施計畫書定稿本、與環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本核對其相關內容是否相符」，則被上訴人就環保署核定之環境影響差異分析報告定稿本，並未提供其所擬定之實施計畫書定稿本，是被上訴人亦有逾期未改正送審之違法。而證人吳宗奇簽呈時縱使極為勉強地可以認定被上訴人業已補正建築線者，然被上訴人尚有其他16項重要事項仍逾期並未補正，致上訴人仍會駁回系爭申請等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）綜合建築法第33、35及36條規定整體觀察，主管建築機關欲依建築法第36條規定駁回其申請案件者，主管建築機關應先依同法第33條規定進行審查，次將申請人申請事項不合規範之處詳為列舉，一次通知申請人令其改正，並清楚告知應改正之時程或不改正之法律效果；若主管建築機關未依同法第33條規定之期限作成審查，且其函覆申請人補正之文件，復未表明補正緣由、明白列舉應補正事項、應補正之期限或不補正之法律效果，即逕依同法第36條以申請人未於6個月內將補正事項送請復審為由，駁回其申請案件，則其駁回處分顯有違行政程序法第5條之行政行為明確性原則，且有未踐行法定程序之違法情事存在。（二）上訴人95年8月14日府工管字第0950141764號函、97年4月30日府工管字第0970093967號函、97年7月2日府工管字第0970145677號函、99年5月24日函等性質，僅單純為補正通知，且無表明補正期限或不補正法律效果之教示，非屬建築法第35條所為之通知；上訴人97年9月15日函之內容，始就應補正事項及其補正期間均有清楚之通知。（三）「開發計畫書圖」定稿本早於92年2月間即經內政部依區域計畫法審核通過，並於92年2月27日以台內營字第0920084400號函逕送及由被上訴人另行提出予上訴人；另「環境影響差異分析報告」定稿本亦於98年9月7日、同年月11日分別由環保署及被上訴人寄交予上訴人，則上訴人99年5月24日函文既無詳細列舉應補正文件之字義，難謂上訴人已依建築法第35條規定提出詳細列舉之改正通知。又委員會中個別委員審查意見，包含「單純技術審查」、「行政審查事項」及「指示主管建築機關應注意審核」等事項，則此等委員意見又究竟依何等法規得命被上訴人補正，亦未見上訴人於99年5月24日函文中說明。則上訴人99年5月24日函文顯有違反行政程序法第5條之要求，且未踐行補正事項、補正期限通知之法定程序，已非適法。（四）被上訴人於95年1月12日委託第三人能碩公司向上訴人申請核發雜項執照前，已於94年12月28日向基地所在地之官田鄉公所申請指示建築線，然經該所以95年1月9日所建字第0940013066號函否准；而經證人廖本能、黃啟勝等之說明可知，98年6月以前建築線指定圖之作業，係由上訴人委任官田鄉公所辦理，之後才由上訴人收回委任自行辦理，是在98年6月以前，官田鄉公所既無法核發都市計畫外建築線指定圖，復未能請示上訴人如何處理或請求上訴人支援，依法自無法期待被上訴人取得當時有權核發之官田鄉公所核發之建築線指定圖，難認被上訴人有可歸責之事由。至於在98年6月上訴人收回核發建築線指定圖之權限後，被上訴人已將官田鄉公所前揭函文檢附於其97年4月製作之系爭雜項執照計畫書圖當中，則審查小組會議於97年6月9日針對被上訴人97年4月製作之系爭雜項執照計畫書圖進行審議後，其會議決議第1項即表明「請貴單位釐清建築線后辦理」等語，顯見審查小組成員應已閱覽被上訴人所提申請書圖附件五之官田鄉公所函文，然上訴人均未於97年7月2日函、97年9月15日函、98年4月20日府工管字第0980076018號等函要求補正，則上訴人延宕其建築線指示之申請程序，已非全然無憑。（五）被上訴人委任之第三人能碩公司因向官田鄉公所詢問得知渠等已於98年6月間停辦該項業務，由上訴人收回，該公司乃向上訴人詢問承辦該項作業流程，而被上訴人隨即於99年6月1日辦理廠商發包作業，並向麻豆地政事務所申請土地複丈成果圖，然因該所第一次作成之複丈成果圖（99年9月8日核發）有誤，遂重新製作第二次之複丈成果圖，實際完成土地複丈日期已是99年12月3日，則被上訴人延至99年12月8日始提出系爭雜項執照之建築線指定作業，尚無作業程序之拖延或意圖擱置情事；然上訴人無視被上訴人已於99年12月8日向上訴人工務局提出建築線指定作業之申請，仍由上訴人工務局於99年12月23日駁回被上訴人系爭雜項執照之申請，原處分顯有處置過於率斷之虞。又經原處分簽稿製作人員吳宗奇、上訴人工務局建管科李宇哲等簽稿內容以觀，本件上訴人工務局建管科理應知悉被上訴人建築線指定申請案件並不存在法定障礙事項而不能指定建築線之情事，但竟於同日逕以被上訴人未依法提出建築線指示（定）圖為由，否准被上訴人系爭雜項執照之申請，顯有急於終結審查程序之意。另綜觀上訴人前揭2份簽稿文件及證人吳宗奇證述等情節，上訴人工務局建管科確因縣市合併在即，為便利職務交接整理清冊，因而發現被上訴人系爭雜項執照申請程序延宕甚久，且距離最近一次補正通知日期亦超逾6個月，其中建築線指示圖之欠缺尤其明顯，遂執此理由駁回其雜項執照申請，但因該科本身內部人員橫向聯繫不足，科內事務繁重，以致於承辦人員乃至科長等各層級審核人員均無一人發現其實被上訴人建築線指定申請早於原處分作成前，即已在同一科處掛號且處於隨時可得核發建築線指示圖之情狀，因而才會產生前揭2份相互矛盾之簽稿，則原處分顯違反建築法第33、35至36條整體規範意旨。（六）另被上訴人請求上訴人應依其95年1月12日之申請，作成核發系爭雜項執照之處分部分，雖被上訴人已於100年1月13日取得系爭雜項執照之建築線指示圖，並同時針對前揭審查小組99年4月7日會議內容做出補充說明，然被上訴人就前揭補充說明文件是否滿足系爭雜項執照之申請程序，仍有待上訴人再行召開山坡地雜項執照審查小組會議，以審核被上訴人所提出之文件資料是否充足，故其所涉相關事證未臻明確，且此涉及上訴人行政審查及該審查小組技術審查之權限，均待上訴人本於權責進行審查後，依本院見解另作成適法之決定，是被上訴人此部分之請求，仍應予以駁回等語，而為「訴願決定及原處分均撤銷；上訴人對於被上訴人95年1月12日之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分；被上訴人其餘之訴駁回」之判決。

五、上訴意旨略以：（一）依改制前臺南縣政府99年5月24日府公管字第0990120544號函送審查會議之會議紀錄予被上訴人，其指示被上訴人應補正之項目，連「本案無建築線指示圖」在內，共有17項之多，則被上訴人縱使已申請指定建築線者，然被上訴人並未補正其餘16項項目，致改制前臺南縣政府基於本案已延宕過久且被上訴人無補正誠意，終於在承辦人多次口頭通知被上訴人依期限補正未果，始以原處分駁回本件之申請，尚與縣市合併之因素並無直接必然關係，亦與被上訴人已向臺南市政府工務局提出建築線指定之申請無涉。又就證人吳宗奇之整體發言、簽呈內容及原處分觀之，上訴人並非僅以「被上訴人未於法定期限內補正建築線指定申請書圖」之事由駁回本件申請案，而係以「被上訴人就包含建築線指定申請書圖在內之17項應補正事項均未於法定期限內補正」之事由駁回本件申請案；至於吳宗奇於內部簽呈，僅例示未補正建築線指定申請書圖。另依證人黃啟勝之證言，被上訴人應知系爭都市計畫外土地之建築線指定申請，如向官田鄉公所申請者，必遭駁回之結果，而應向臺南縣（市）政府工務局申請，然被上訴人卻仍向官田鄉公所申請，並屢次佯裝不知而仍向官田鄉公所詢問有關建築線指定情事，足見被上訴人確係故作不知而欲藉由建築線指定程序之延宕，以達到拖延本件申請程序之目的。惟原判決對於上揭重要關鍵之攻擊防禦方法棄置不顧，率為不利上訴人之認定，顯有違背行政訴訟法第209條第3項之規定，而構成同法第243條第6款之不備理由。（二）上訴人99年5月24日函送審查會議之會議紀錄予被上訴人時，已同時明示，請被上訴人依委員修正意見修正完成後再行辦理後續作業；又若謂上訴人99年5月24日函之補正事項欠缺明確性者，則何以被上訴人會於原處分做成前口頭表示「其就全部事項業已補正完成並俟建築線指定後一併將全部補正資料呈送審核」、何以被上訴人未曾表示其不明瞭應補正之事項內容、何以被上訴人未表示第1次審查小組審查會議紀錄內容不明確，甚而於期限內提出補正資料等情，可見原判決所謂「更無論上訴人99年5月24日函文亦未依法定程序踐行補正通知程序」云云，其認定顯然與上訴人99年5月24日函之意旨產生矛盾等語。

六、本院按：（一）「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過30日。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，1次通知起造人，令其改正。」「起造人應於接獲第1次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」「山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第30條、第33條、第35條、第36條、第97條之1及第101條分別定有明文。又內政部依建築法第97條之1規定授權頒訂之山坡地建築管理辦法第4條規定：「起造人申請雜項執照，應檢附下列文件：1、申請書。2、土地權利證明文件。3、工程圖樣及說明書。4、水土保持計畫核定證明文件或免擬具水土保持計畫之證明文件。5、依環境影響評估法相關規定應實施環境影響評估者，檢附審查通過之文件。」另前台南縣政府依建築法第101條規定授權制定之自治條例第12條第1項規定：「申請雜項執照，除依本法（按係指建築法）規定外，並應檢附下列文件：1、土地權利證明文件：（1）土地登記謄本。（2）地籍圖謄本。（3）土地使用同意書（土地自有者，免附）。2、工程圖樣：位置圖、地盤圖、平面圖、立面圖與剖面詳細圖。3、建築線指定圖。4、其他有關文件：（1）使用共同壁者，應檢附協定書。（2）起造人委託建築師設計及請領建築執照者，應檢附委託書。（3）使用訂有三七五租約耕地者，應檢附承租人同意書。」（二）原判決以：依行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等，俾使人民有預見可能性而有所遵循。綜合前揭建築法第33、35及36條規定，主管建築機關欲依建築法第36條規定駁回其申請者，應先依規定進行審查，其次再將申請人申請事項不合規範之處詳為列舉，一次通知申請人令其改正，並清楚告知應改正之時程或不改正之法律效果，如此，申請人才能認識其究竟違反何等法定義務，及有無可歸責之事由。若主管建築機關函覆申請人補正之文件，未表明補正緣由，或未明白列舉應補正事項、應補正之期限或不補正之法律效果，即逕依同法第36條駁回其申請案件，則其駁回處分顯有違行政程序法第5條之行政行為明確性原則。本件上訴人所據以作成駁回處分之99年5月24日府工管字第0990120544號命補正函，並無任何補正緣由、列舉補正事項、乃至補正期限或不補正之法律效果之說明，僅單純將審查小組會議內容寄送予被上訴人而已，且會中個別委員審查意見亦非單純之命補正事項，甚至係指示主管建築機關應注意審核事項（例如賴光邦委員意見為「本案申請雜項執照計畫請業務單位檢核是否符合開發許可同意書內容」等語），則此等委員意見又究竟依何等法規得命被上訴人補正？是上訴人99年5月24日命補正函文，實欠缺行政行為之明確性，難謂係依建築法第35條所謂命申請人改正之通知，上訴人遽於99年12月23日以被上訴人未依上訴人99年5月24日通知補正函文於6個月內補正為由，依建築法第36條規定駁回其雜項執照之申請，已非適法。另綜合能碩公司總經理廖本能、承辦人黃啟勝、吳宗奇之証言，及承辦人吳宗奇、李宇哲之簽稿，足認被上訴人延宕其建築線指示圖之申請程序，並非全然無憑。況被上訴人已於99年12月8日向上訴人工務局建管科提出建築線指定之申請，並於同年月22日至現場履勘，嗣於100年1月13日取得系爭雜項執照之建築線指示圖，上訴人竟遽於99年12月23日以上訴人違背建築法第36條規定之提出義務而否准其系爭雜項執照之申請，揆諸建築法第33、35至36條整體規範意旨，自屬無據等語。經核業已說明其認定事實之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）上訴人主張其並非僅以「被上訴人未於法定期限內補正建築線指定圖」之事由駁回本件申請案，而係以「被上訴人就包含建築線指定圖在內之17項應補正事項均未於法定期限內補正」之事由駁回本件申請案等語，縱認屬實。惟查被上訴人已於申請案駁回前之99年7月底完成除建築線指定圖外之其餘16項補正，惟因尚有建築線指定圖未完成補正，本於一次完成補正之原則，故未即時將補正事項送件等情，業經証人廖本能於原審証述屬實（見原審100年度訴字第459號卷第130頁），並有「山坡地雜項執照審查小組第二次會議紀錄補充說明」附卷可稽（見原審100年度訴字第459號卷第44至47頁，原証21），則上訴人於駁回系爭申請案之前，自有查明被上訴人究係已完成何項補正？未完成何項補正？之義務，乃上訴人竟疏未查明被上訴人於系爭申請案被駁回前業已完成其餘16項之補正，即遽而駁回被上訴人雜項執照之申請，自屬率斷。又從被上訴人嗣後取得上訴人核發之建築線指定圖，及申請建築線指定圖之延宕對於被上訴人有害無益等情以觀，衡之常理，被上訴人應無可能故意延宕而自陷於不利。上訴意旨主張被上訴人明知系爭建築線指定申請，如向官田鄉公所申請必遭駁回，而應向臺南縣（市）政府工務局申請，然被上訴人屢次佯裝不知而仍向官田鄉公所申請，足見被上訴人係故作不知而欲藉由建築線指定程序之延宕，以達到拖延本件申請程序之目的云云，有違經驗法則，核無足採。（四）查上訴人99年5月24日府工管字第099012054 4號命補正函，雖有「申請人應依委員意見修正完成後，再辦理後續作業。」等語，惟查評審委員之意見甚為龐雜，有些是稱許被上訴人已作妥適回應，有些是指示上訴人業務單位應作為事項，並非均屬被上訴人應補正事項，最重要者係該補正函並未指明補正期限及未補正之法律效果，致被上訴人雖自認已補正完成，惟仍無法確知是否已符合被上訴人所要求之補正條件，此均係由於上訴人99年5月24日命補正函不夠明確所致，是上訴人主張若謂上訴人99年5月24日函之補正事項欠缺明確性，則何以被上訴人會於原處分做成前口頭表示已補正完成？何以被上訴人未曾表示其不明瞭應補正事項之內容？何以被上訴人未表示第一次審查小組審查會議紀錄內容不明確？云云，核屬對於行政處分內容應明確之誤解，亦無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異