最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第151號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第151號

上訴人

邱振昌

上訴人

邱宗賢

上訴人

袁心平

上訴人

王復文

上訴人

黃光宇

上訴人

林文俊

上訴人

陳開瑜

上訴人

周德富

上訴人

鍾肇悌

上訴人

楊蔚晨

上訴人

于世民

上訴人

甘仁安

上訴人

甯雲龍

上訴人

曾憲偉

上訴人

萬家睿

上訴人

楊言濬

上訴人

朱文華

上訴人

屈裕鈞

上訴人

吳元榮

上訴人

祝光第

上訴人

林士欽

上訴人

王屏非

上訴人

康建偉

上訴人

吳明國

上訴人

彭啟禎

上訴人

王新昌

上訴人

時弘道

上訴人

汪文鈞

上訴人

施銘澤

上訴人

張祥暉

上訴人

景宗德

上訴人

陳峻文

上訴人

劉守衡

上訴人

蔣孝凡

上訴人

高羿

上訴人

張憲文

上訴人

劉良漢

上訴人

林世明

上訴人

張連信

上訴人

李尹成連（李鳳春之遺眷）

上訴人

鄭齊

上訴人

章世仁

上訴人

鄢寶健

上訴人

方兪勛

上訴人

溫義誠

上訴人

仇佩琨

上訴人

蔡燕清

上訴人

陳慶育

上訴人

陳永旻

查文治

胡傳燈

卜懋恆

楊冀華

張景棻

蔡澄東

陳亞琳

程澎澎

吳昭賢

朱慧君

李崑森

陳永寶

何崧亦

伍蜀中

唐亞屏

陳宇輝

許定山

郭振峰

共 同

訴訟代理人　王子文　律師

被 上訴 人　國防部

代　表　人　嚴明

上列當事人間慰問金事件，上訴人對於中華民國102年10月14日臺北高等行政法院102年度訴字第855號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人等主張其係中華民國退役軍官或士官，為被上訴人或其所屬單位之退役人員，上訴人等申請退伍時，被上訴人或其所屬單位均核定有年終慰問金，上訴人等自退伍後迄民國101年度，每年均受領有年終慰問金，且年終慰問金制度自61年起即實施，實已形成行政慣例在案，年終慰問金已為廣大軍公教人員所合理信賴受領之退休給付內涵，並據以決定是否申請退伍而變更生活之計畫。詎迄101年度時，被上訴人卻未再發給上訴人等101年度之年終慰問金，惟被上訴人或其所屬單位於審定上訴人等之退休申請時，即已審定上訴人等人可逐年受領年終慰問金，並將年終慰問金計入所得替代率，是被上訴人除應發給上訴人等101年度年終慰問金，其後並應逐年發給，爰依被上訴人核定退休之行政處分及行政程序法第126條第1項規定，循序提起行政訴訟，請求發給本件年終慰問金，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：年終慰問金係經被上訴人核定上訴人等退伍給付之內容，該核定具持續效力之行政處分，被上訴人自應依核定內容逐年撥付發給年終慰問金，不得片面變更而拒絕給付。行政院自61年起逐年編列預算且完成法定程序後發給年終慰問金，已形成行政慣例，年終慰問金之發給亦屬措施性法律，符合法制，被上訴人遽停止發給年終慰問金，已違反行政自我拘束、誠實信用原則及信賴保護原則，況如被上訴人廢止授益行政處分，亦應依行政程序法第126條第1項規定給予補償等語，求為判決：（一）被上訴人應向上訴人等各自給付如原審判決附表一A欄所示金額，暨起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（二）被上訴人應自102年起至上訴人等喪失領取慰問金資格之日止之每年春節前10日，分別向上訴人等給付如原審判決附表一B欄所示金額。

三、被上訴人則以：軍公教人員年終慰問金發給係為安定退休軍公教人員生活，並因應農曆春節需要，所增發慰勉性給與，為符依法行政，係由行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒相關發給規定，需符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分。上訴人等每月支領退休費均達新臺幣（下同）2萬元以上，故依行政院101年頒「一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第2點之規定，非屬101年度退休（伍）人員年終慰問金發放對象，上訴人等請求發給101年度年終慰問金為無理由。「年慰金俸率」僅係計算退休人員所得領取之年終慰問金比率，「退伍軍官退除給與名冊」及「俸金支領憑證」係被上訴人基於便民立場以及促進行政機關作業效率所製發之文書，並非承諾給予上訴人等年終慰問金。本案上訴人等已有預見年終慰問金發給之不確定性，上訴人等無就此不確定之行政命令產生信賴之可能，信賴基礎自始即不存在，僅純屬法規適用對象（即上訴人等）主觀之願望或期待，並無信賴保護原則適用等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂定年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始發給年終慰問金。此一給付行政措施，由於近年國內經濟持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，乃有刪減退休（伍）軍公教人員年終慰問金之議。101年退休軍公教人員年終慰問金，雖經行政院編入102年度總預算案，然經立法院審查，就102年度中央政府總預算案作成通案決議，行政院遂於102年1月24日以院授人給揆字第1020022159號函發布「一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，依立法院通過之102年度中央政府總預算通案決議，明定101年退休（伍）軍公教人員年終慰問金僅以「支領月退休金（俸）二萬元以下之退休（伍）人員或遺眷」及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」為發給對象。嗣行政院並於102年9月5日以院授人給字第10200470391號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」作為制度化規範。而依前開辦法第2條第1項規定，已限定年終慰問金發給對象。（二）陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（下稱優惠儲蓄存款辦法）第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，目的在於限制退伍人員所得與在職同官階俸級現職人員所得間之比率，設下替代率之上限，如退伍人員退休後原得領取之金額，相較退休前在職薪資所得超過一定上限百分比者，超過部分就減列其優惠存款額度，以限制退伍人員領取過高之退除所得，為真實呈現退伍人員總所得，自應將該年度得領取之年終慰問金列入計算基準，如當年度注意事項尚未訂定者，則依前一年度注意事項辦理。並非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎。至於上訴人等另提出退除給與名冊及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年慰金俸率」之記載，惟因年終慰問金乃增發之慰勉性給與，且須衡酌政府財政負擔，逐年編列預算及訂頒發給注意事項而發給，是於退休核定時記載年終慰問金俸率，至多僅能認係附停止條件之行政處分，亦即，於各該年度符合發放年終慰問金資格之條件成就時，始依記載之俸率計算發給年終慰問金，並非於退休時即已核定每年均發給年終慰問金。而上訴人等月支（兼）領退休俸均逾2萬元，且均屬非因作戰演訓或因公成殘、死亡人員或遺族，故非屬101年年終慰問金發放對象，是其請求發給101年以後之年終慰問金之條件並未成就。又過去退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發放，均係逐年編列預算，由行政院每年訂定年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始發給。法定預算僅限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比，且各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎。（三）上訴人等復主張停發年終慰問金屬授益行政處分之廢止，應依行政程序法第126條第1項規定予以補償云云，惟退休（伍）軍公教人員年終慰問金之性質，屬措施性法律，為各會計年度獨立之行政給付。於退休核定時記載年終慰問金俸率，至多僅能認係附停止條件之行政處分，上訴人等係因停止條件未成就（非屬101年以後年終慰問金發放對象）而不得請求給付年終慰問金，並非因被上訴人廢止授益行政處分而無法繼續領取等語，認上訴人等主張經核均非可採，乃駁回上訴人等之訴。

五、上訴意旨略以：（一）被上訴人所發給「退伍軍官退除給與名冊」中所載年慰金俸率乃列於核定金額欄及俸金支領憑證，突顯支領俸金包含年終慰問金，原判決逕認定退休核定所記載之年慰金俸率為「附停止條件之行政處分」，顯違行政程序法第5條之明確性原則，且就如何認定附停止條件，未說明所憑之依據，有判決未附理由及判決不適用法律之違法。（二）退休核定處分屬被上訴人於上訴人等退伍時依服務年資及各項給與之具體合算，公務員之退休給與應依法核發，非屬裁量處分，原判決就系爭核定處分，如何附加附款、就該核定處分被上訴人是否具裁量權、是否有法律明訂得附加附款皆未詳查，逕認退休核定記載年慰金俸率，為附停止條件之行政處分，有判決不備理由之違背法令。（三）依「退伍軍官退除給與名冊」及「俸金支領憑證」所明確核定記載的年慰金俸率，年終慰問金已具體核定成為退伍給付之內容，而非臨時性、慰勉性之給與。原審既認被上訴人就退休給付為核定，而核定內容包含年終慰問金，復認年終慰問金之性質為措施性法律，為各會計年度獨立之行政給付，有判決理由矛盾之違誤，且違背行政程序法第8條、第110條第3項，及本院63年判字第558號判例意旨，有判決不適用法規之違誤。（四）退步言之，上訴人等與被上訴人間就退伍後之年終慰問金發給，成立書面行政契約，此經被上訴人於原審所自認，則雙方行政契約於核定退伍時已生效，並確定被上訴人應給付之內容，年終慰問金屬退休給付之內涵，為契約內容一部，非臨時性慰勉給付，故縱認年終慰問金之發放，乃逐年編列預算始作為發給之依據，惟被上訴人於上訴人等於申請退休時，已書面承諾每年給與上訴人等年終慰問金，上訴人等亦得依行政程序法第135條所締結之行政契約，請求被上訴人為給付。（五）行政院嗣後於102年9月5日訂定之「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」，本於法治國安定性、信賴保護原則等憲法意旨之法律解釋，亦不影響上訴人等於退休時即核定之處分內容。（六）國家對於自61年即發予之退休軍公教人員年終慰問金，主張係經立法審議通過預算而據以辦理，認為適法性並無疑慮，且上訴人等亦逐年受領，已形成一定之法之確信，具有習慣法地位之行政先例，應已形成年終慰問金逐年發放之基礎。被上訴人基於行政自我拘束原則，應發給之，縱使基於經濟低迷之考量，亦應補償上訴人等之正當信賴，原審未查，有判決適用法令不當之違誤。（七）本件訴訟涉及當事人人數眾多，且標的牽涉憲法保障軍公教人員的退休給予，為公務人員保障法制之一環，事涉國家是否違法剝奪或限制公務人員之財產權利，實涉公益且影響當事人權利義務甚鉅，有開言詞辯論之必要，該當行政訴訟法第235條第1項第3款，請求行言詞辯論等語。

六、本院查：

（一）按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

（二）次按軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放。退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂頒相關發給規定。即各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項」，於春節前1個月施行。其預算案則經立法院通過並由總統公布即為法定預算，其形式上與法律相當，司法院釋字第391號解釋稱之為措施性法律。預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，惟此行政院執行法定預算之義務，皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比。此一行之多年之給付行政措施，由於近年國內經濟持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，乃有刪減退休（伍）軍公教人員年終慰問金之議。101年退休軍公教人員年終慰問金，經行政院編入102年度總預算案，嗣經立法院審查，就102年中央政府總預算案作成通案決議，以『支領月退休金（俸）2萬元以下的退休（伍）人員或遺眷；及因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族』為發放對象。據此，行政院制定年度年終慰問金發放注意事項時，需納入上述原則。行政院遂於102年1月24日以院授人給揆字第1020022159號函發布「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，依立法院通過之102年度中央政府總預算通案決議，明定101年退休（伍）軍公教人員年終慰問金僅以「支領月退休金（俸）二萬元以下之退休（伍）人員或遺眷」及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」為發給對象。前者係為照顧弱勢；後者係在慰問對國家有重大犧牲貢獻者，爰不以月支（兼）領退休金（俸）2萬元以下者為限。嗣行政院於102年9月5日以院授人給字第10200470391號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」作為制度化規範。該發給辦法第2條第1項規定，已限定年終慰問金「發給對象如下：一、依軍公教人員退休（伍）法規，按月支領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣2萬元以下之各級政府退休（伍）人員。二、下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：(一)在職期間因公成殘，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。(二)在職期間因作戰演訓或因公成殘，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。( 三)軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。(四)派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。」。

（三）本件上訴人等每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上揭注意事項及發給辦法所定額度上限，為原審依職權確定之事實，故被上訴人不予發給上訴人等67人年終慰問金，，依上開之說明，洵非無據。原判決已論明年終慰問金之核發，均係依據行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項或軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，發放對象須符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分；依軍士官服役條例或其前身即陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例之規定，軍官、士官退除給與，並未包括年終慰問金；優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎；國軍退除給與發放明細表及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年終慰問金」之欄位及「年慰金俸率」之記載，惟其僅在如有發放年終慰問金時便於記載及具核對之功能，尚非年終慰問金發放之法令依據；年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎，101年年終慰問金注意事項對於發放對象限於按月支領退休俸在2萬元以下之退伍人員，並無違反信賴保護原則之情形。退休（伍）軍公教人員年終慰問金之性質，屬措施性法律，為各會計年度獨立之行政給付。於退休核定時記載年終慰問金俸率，上訴人等係因非屬101年以後年終慰問金發放對象，而不得請求給付年終慰問金，並非因被上訴人廢止授益行政處分而無法繼續領取，亦無應依行政程序法第126條第1項規定予以補償問題，因之駁回上訴人等之訴。原判決認事用法並無違背行政程序法第5條明確性原則、第8條誠信原則、信賴保護原則或行政慣例。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨謂退休核定處分屬被上訴人於上訴人等退伍時依服務年資及各項給與之具體合算，公務員之退休給與應依法核發，非屬裁量處分，嗣後訂定之「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」，不應影響上訴人等於退休時即核定之處分內容。上訴人等先前逐年受領慰問金，已形成行政先例，被上訴人基於行政自我拘束原則，應發給之，或補償上訴人等，且上訴人等與被上訴人間就退伍後之年終慰問金發給，成立書面行政契約，則雙方行政契約於核定退伍時已生效，並確定被上訴人應給付之內容，年終慰問金屬退休給付之內涵，為契約內容一部，非臨時性慰勉給付，故縱認年終慰問金之發放，乃逐年編列預算始作為發給之依據，惟被上訴人於上訴人等於申請退休時，已書面承諾每年給與上訴人等年終慰問金，上訴人等得依行政程序法第126條、第135條規定，請求被上訴人為給付云云，核屬其主觀意見，是其據以指摘原判決不適用法令、適用法令不當之違法云云，洵無可採。

（四）末按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形；判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人等之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾或判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾、不備理由之違背法令，亦不足採。另行政程序法第110條第3項係規定：「行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」，而本院63年判字第558號判例係謂：「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力，故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民或國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有影響。」，與本件案情有異，均無適用餘地。其餘本院48年判字第55號判例、60年判字第374號判例（業經本院97年7月8日庭長法官聯席會議決議不再援用）、本院93年度判字第1392號、100年度判字第1347號判決及司法院釋字第391、520、525、574、661號解釋，亦均與本件無涉，上訴人等主張援引，尚有誤解。上訴人等其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又本件並非涉及公益，影響當事人權利義務亦非重大，上訴人等聲請行言詞辯論程序，亦無必要，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異