最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第392號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第392號

上訴人

社團法人中華語文著作權集體管理協會

代表人

李軍

訴訟代理人

林詮勝 律師

被上訴人

經濟部智慧財產局

代表人

王美花

上列當事人間著作權集體管理團體條例事件，上訴人對於中華民國102年9月26日智慧財產法院102年度行著訴字第3號行政判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、訴外人李○溢等31人於民國91年12月4日向被上訴人申請「社團法人中華語文著作權仲介協會」（COLCIA）著作權仲介團體設立許可，經被上訴人於95年8月8日以智著字第09516002900號函准予許可設立，同年11月20日在法院完成「社團法人中華語文著作權仲介協會」登記（即上訴人前身）。99年2月10日著作權仲介團體條例（下稱仲團條例）修正為著作權集體管理團體條例（下稱集管條例），上訴人亦隨之更名為「社團法人中華語文著作權集體管理協會」（COLCCMA）。嗣被上訴人以上訴人自成立以來，在營運及管理上皆有諸多重大缺失，且始終未能配合改善，經營有極大困難為由，依著作權法第82條第1項第4款規定，於101年3月26日召開101年第3次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），就上訴人能否妥善執行著作權集體管理業務（下稱集管業務）所涉疑義提案討論，經委員會作成請上訴人針對委員所提意見研擬具體重建計畫之決議。被上訴人爰以101年4月12日智著字第10116001920號函，請上訴人於文到後2個月研擬具體重建計畫。嗣上訴人於101年6月18日向被上訴人提出書面重建計畫，被上訴人於同年8月30日召開第9次著審會，就上訴人所提重建計畫能否妥善執行諮詢著審會，經該會綜合考量上訴人歷年業務執行狀況及所提重建計畫，認上訴人不能有效執行集管業務，建議被上訴人依集管條例第43條規定，廢止上訴人設立許可之決議。被上訴人復參考上訴人歷年業務執行之狀況，認上訴人對於執行集管業務顯無能力，專業性又不足，更無法開發業務，所提重建計畫不僅空泛，且未來改善無望，爰以101年9月26日智著字第10116004211號函廢止上訴人許可並命令其解散（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回其訴，上訴人猶未甘服，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠、解釋集管條例第43條第3款「不能有效執行集管業務」時，應參酌此條例之立法目的、其他國家同領域著作權集體管理團體（下稱集管團體）之發展經驗、國內法制與社會條件及集管團體成立時間等因素。上訴人自獲准許可設立後，持續進行各項集管業務之準備工作，並已逐漸獲得具體成效，目前雖尚未收取使用報酬分配予會員，惟已屬有效執行準備期之業務，經綜合考量前開各因素，自非「不能有效執行集管業務」。另就上訴人於101年6月18日所提之重建計畫，不論針對經費來源、吸引出版社加入合作、爭取利用人付費及拓展國際合作規畫等部分，皆已提出具體執行計畫，並無原處分所指空泛之情形。㈡、上訴人於訴願階段並無自承「不能有效執行集管業務」；另被上訴人所稱國內集管團體運作良好之經驗，以音樂著作集管團體為主，除彼此性質上不同，所管理之音樂著作與語文著作之市場條件亦不同，故將兩者予以比較，自有未洽等語，求為撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：上訴人於95年成立迄今，業務執行上有種種缺失，實非正常集管團體運作所應有之現象，上訴人雖提出相關說明表明其已「有效執行集管業務」，惟其所提證據資料不足，不能證明其說，且上訴人所陳之內容，對其集管業務之執行，亦未產生實質上幫助。另上訴人所提之重建計畫，內容空洞、簡略，未來改善無望。據此，均足證上訴人欠缺業務及管理能力，無法有效執行集管業務。被上訴人依集管條例第43條第3款、第48條第1項之規定，廢止上訴人設立許可，並命其解散，係屬合法。退而言之，縱上訴人主張其不能有效執行集管業務乃因仲團條例禁止平行授權之故，惟集管條例於99年2月10日修正時，已允許平行授權（刪除仲團條例第13條第2項規定），上訴人此主張自亦非妥適等語，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠、集管團體設立之目的，係辦理集管業務，為其會員管理著作財產權，訂定統一之使用報酬率及使用報酬分配方法，據以收取及分配使用報酬，並以管理人之名義與利用人訂定授權契約之業務。上訴人迄今並未提出任何證據資料證明曾與利用人訂定授權契約，遑論收取及分配使用報酬。至日本集管團體JAACC雖曾匯款予上訴人，然上訴人無法證明係因其所管理之語文著作而生之使用報酬。上訴人雖主張其管理之著作共約6萬種，除與其原主張約1千種差距過大外，亦欠缺相關管理契約、授權契約等以實其說，不足以證明其確有管理該等著作之情事。至上訴人主張其自成立起迄被廢止許可僅有6年時間，而國外語文著作集管團體首次收取使用報酬平均約需8.2年，自應參考國外經驗乙節，查上訴人所提「世界語文著作集管團體自成立到收取與分配使用報酬率所需年數統計表」係其單方所作，數據是否真正仍有疑問，且依該表所載，日本、香港、新加坡、韓國及美國等之集管團體首次收取使用報酬，並加以分配均遠低於8.2年，尚難僅以上訴人已開展準備時期之各項業務，認其已有效執行集管業務。另集管條例於99年修正時，業已刪除禁止平行授權之規定，上訴人未能有效執行集管業務，尚與我國法制環境無涉。

㈡、經被上訴人查核檢查上訴人財務及業務狀況所列之相關缺失，如無使用報酬收入、經費虧損超過決算收入20%，無法完整提出會員授權管理契約書、會員入會、離會之資訊、著作清冊，以及相關財務報表不符程序等缺失。足見上訴人無法吸引相關語文著作財產權人入會，以增加會員數及管理之著作；其對已加入之會員及所管理之著作，亦未善加管理，未曾與利用人訂立授權契約；其財務狀況亦多缺失，依卷內證據資料復無法證明上訴人有何改善之可能，自有集管條例第43條第3款所定「不能有效執行集管業務」之情事。原處分廢止上訴人之設立許可並命解散並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，據以駁回上訴人之訴。

五、本院按：

㈠、按「著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬，經著作權專責機關之許可，得組成著作權集體管理團體。」、「第一項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」著作權法第81條第1項、第3項分別定有明文。依上開條文授權訂定之集管條例，其第3條第1款明定著作權集管業務係指：為多數著作財產權人管理著作財產權，訂定統一之使用報酬率及使用報酬分配方法，據以收取及分配使用報酬，並以管理人之名義與利用人訂定授權契約之業務。又同條第2款明定著作權集體管理團體係指：由著作財產權人組成，依該條例許可設立，辦理集管業務，並以團體之名義，行使權利、履行義務之社團法人。職是，著作權集體管理制度，係為促進著作權廣泛之合法利用而設，具有鼓勵創作，促進文化發展之功能。集管團體組織與運作健全與否，非但與會員關係密切，更與廣大之利用公眾利害攸關，故集管條例第43條第3款規定，集管團體不能有效執行集管業務者，著作權專責機關應廢止其許可，依同條例第48條第1項前段規定，並應同時命其解散。

㈡、本件原判決業已敘明被上訴人廢止上訴人之設立許可，係因其依集管條例第41條檢查上訴人之業務及財務狀況，發現上訴人自設立時起，在營運及管理上有重大缺失，不但其會員表及管理之著作清冊不完整，且未能提出會員授權管理契約書，又其自成立時起6年多期間，在國內從未執行集體管理授權事項，並有經費虧損超過決算收入20%之情事等缺失存在，且始終未見改善，顯見其經營已發生重大困難。被上訴人乃依著作權法第82條第1項第4款規定，召開著審會，就上訴人能否妥善執行著作權集管業務，諮詢該會意見，並依著審會之建議，函請上訴人研擬具體重建計畫。嗣復召開著審會就上訴人歷年業務執行狀況及其所提重建計畫，諮詢著審會意見，並經上訴人到會說明，著審會綜合考量上訴人歷年業務執行之狀況及所提重建計畫，顯示上訴人不能有效執行集管業務，建議廢止上訴人之設立許可。被上訴人審酌上訴人會員及管理著作數量均低，且該等語文著作在集體管理對外授權之市場占有率極低，顯有代表性不足之問題；又上訴人雖鎖定影印店之重製為未來營運之主要市場，然未能說服影印重製利用最大宗之教科書業者入會，且未獲其他國內出版事業諸多之公協會、數位出版協會之支持；另上訴人從無執行集體管理授權事項，亦無管理費收入，現行經費均由董事長以個人名義捐贈，顯非正常經營之集管團體所應出現之狀況，無使用報酬之收入，亦無法對會員分配，事實上已無任何執行業務之可能性；並參酌著審會建議，認上訴人對於執行集管業務顯無能力，專業性又不足，更無法開發業務，所提重建計畫不僅空泛，且未來改善無望，爰以原處分廢止上訴人之設立許可，並命令其解散等情。此外，原判決除載明其認定事實所依憑之證據（如著審會會議紀錄、重建計畫、被上訴人100年度業務檢查彙整資料等）外，並已詳述上訴人之主張如何不足採之理由（原判決事實及理由欄四、五參照），因認被上訴人所為廢止許可並命解散之處分並無違誤。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。

㈢、上訴意旨雖指稱上訴人各項準備工作已逐步獲致成效，缺失業已改善，無何違法行為，被上訴人為達其監督之目的尚有對上訴人侵害較小之手段可供選擇，並無立即廢止上訴人設立許可之必要，原處分違反行政程序法第7條之規定，原判決予以維持係屬適用法規不當等語。按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此條文所列3款規定分別是比例原則中之妥當性原則、必要性原則及衡量性原則。而比例原則係植基於法治國原則，乃為使行政權在立法所給予之空間中，能依個案採取彈性合理之措施，故要求行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所為之行政處分必須符合上開原則。本件觀諸首揭集管條例第43條第3款之規定，係集管團體不能有效執行集管業務者，著作權專責機關即應廢止其許可，顯未賦予著作權專責機關選擇達成行政目的之不同手段。集管團體是否不能有效執行集管業務，其認定之程序固應慎重，然一旦被認定有「不能有效執行集管業務」之情形時，著作權專責機關基於依法行政之職責，僅有廢止集管團體之設立許可一途。本件被上訴人於作成廢止設立許可之處分前，已數度檢查上訴人之業務，將發現之缺失發函通知上訴人，並諮詢著審會意見，命上訴人提重建計畫，通知上訴人到場表示意見，並審慎斟酌上訴人歷年業務執行狀況及其所提重建計畫，參考著審會意見後始作成原處分已如前述，程序上並無瑕疵可言，上訴意旨指被上訴人未選擇對上訴人侵害最小之手段，違反行政程序法第7條之規定，原判決維持原處分，適用法規不當等語，並不足採。

㈣、上訴意旨另稱：上訴人是否不能有效執行集管業務而應廢止其設立許可，實與「著作權審議及調解之諮詢」無涉，故本件著審會之建議不符合規定，其所作成之決議不生效力；又該次著審會會議之委員並無語文著作之權利人代表，其所為之決議自失客觀性，原判決據以適用著作權法第82條第1項第4款規定，亦有不當等情。按著作權法第82條第1項第4款係82年修正，其修正條文為：「著作權專責機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：一、…四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。」其修正理由略謂：「本條第1項規定主管機關應設置『著作權審議及調解委員會』，辦理有關使用報酬率訂定時之審議、著作權等有關爭議之調解及各該事項之諮詢等，藉委員之專業知識及公正立場，疏減訟源並改善前述有關事項。」既謂著審會得辦理著作權等相關事項之諮詢，上訴人自得召開著審會，就其主管業務中有關著作權集管團體之執行業務能力向該會諮詢。而著審會就所詢事項所為之決議僅供著作權專責機關參考，並無拘束力，事屬當然。本件如前所述原處分認定應廢止上訴人設立許可之理由，亦非逕依著審會決議而作成，原判決引用著作權法第82條第1項第4款作為被上訴人召集著審會諮詢之依據，亦無適用法規不當之處。

㈤、上訴意旨復指摘原判決對於上訴人所提出之原審原證5至8等證據及攻擊防禦方法，未加調查或審酌，亦未說明何以不採納之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法等情。按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。經查，原判決已敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，經核於法均無不合，並無所謂判決理由不備違背法令情形。至於上訴人訴稱其於原審所提原證5至8有關IFRRO行政總裁之信函等證據及攻擊防禦方法未據說明不採納之理由各節，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及原審已敘明不採或載明係與判決結果不生影響部分，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依智慧財產案件審理法第1條、行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異