最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第357號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第357號

上訴人

即原審被告

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

楊芳婉 律師

訴訟代理人

張雨新 律師

上訴人

即原審參加人

太平洋建設股份有限公司

代表人

章啟明

訴訟代理人

林志強 律師

訴訟代理人

郭俊廷 律師

被上訴人

即原審原告

蔡耀裕（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美瞳（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡文裕（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美平（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美安（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美婷（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

河南裕士（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

河南允康（即蔡慶雲之承受訴訟人）

即原審原告

蔡張坦（即蔡慶濤之承受訴訟人）

即原審原告

蔡明宏（即蔡慶濤之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美如（即蔡慶濤之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美吟（即蔡慶濤之承受訴訟人）

即原審原告

蔡美冠（即蔡慶濤之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

參加人

王裕生

訴訟代理人

廖大鵬 律師

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年9月1日臺北高等行政法院103年度訴字第283號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人臺北市政府於民國91年10月28日公告「南港區東新街仁愛國宅北側更新地區」更新單元，上訴人太平洋建設股份有限公司（下稱太平洋公司）經上訴人臺北市政府以94年1月17日府都新字第09405994500號函核准實施都市更新事業，並於95年6月5日具「擬定臺北市○○區○○段○○段00○號等22筆土地都市更新事業計畫（下稱系爭事業計畫）暨權利變換計畫（下稱系爭權利變換計畫）案」（下稱系爭都更案）送請上訴人臺北市政府核定，經上訴人臺北市政府辦理公開展覽、公聽會及提請臺北市都市更新審議委員會第75次會議審議通過後，於96年5月18日以府都新字第09630236902號函核定實施（下稱系爭計畫核定處分）。被上訴人以其為系爭都更案更新單元內原土地所有權人蔡九母之繼承人，主張蔡九母已於35年死亡，繼承人有47人（於99年4月間完成遺產協議分割），上訴人太平洋公司送請上訴人臺北市政府核定時，只以土地所有權人蔡九母1人計算同意比例，系爭計畫核定處分係違法等由，提起訴願，經內政部100年2月23日臺內訴字第1000031449號訴願決定（下稱100年訴願決定）依訴願法第83條第1項為情況決定，且上訴人臺北市政府應依訴願法第84條規定與被上訴人協議，而為「訴願駁回。原處分違法。」之決定。被上訴人不服，提起行政訴訟，請求判決100年訴願決定不利被上訴人部分及系爭計畫核定處分均撤銷，遞經原審法院以100年度訴字第667號判決及本院以101年度判字第394號判決駁回。另外，被上訴人另於99年3月24日提出「異議聲明暨調解申請書」，以都市更新條例第32條為據，對於系爭都更案評價基準日、更新後房地單價低估及共同負擔費用過高等事項，向上訴人臺北市政府提出異議，案經上訴人臺北市政府以102年5月14日府都新字第10230741700號函復（下稱原處分）：「……旨揭更新案前經本府96年5月18日府都新字第09630236902號函公告核定實施，台端等依都市更新條例第32條針對前開核定權利變換計畫內容提出之異議事項，業經本府101年3月5日召開本市都市更新及爭議處理審議會第89次會議，決議維持原核定之計畫內容（會議紀錄詳101年3月23日府都新字第10130457500號函）。」被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人完全未受告知系爭權利變換計畫案之審議程序，而計畫核定後提出異議之審議程序，縱被上訴人經告知且委託代理人到場陳述意見亦屬無益。又被上訴人確實有異議更新後之權利價值，上訴人臺北市政府所設之臺北市都市更新及爭議處理審議委員會第89次審議會之討論提案亦有明載被上訴人此部分之異議內容，惟原處分就此未置一詞，對於是否採納實施者之回應說詞亦未附任何理由，顯有違反行政程序法第96條規定。且原審法院100年度訴字第667號判決及本院101年度判字第394號判決明揭：「原告（按本件被上訴人）已依都市更新條例第32條，向被告（按本件上訴人臺北市政府）提出權利價值之異議，原告（按本件被上訴人）權益得透過此特別救濟程序獲得保障」等語，而上訴人臺北市政府卻不於此特別救濟程序受理被上訴人所提權利價值異議之主張，是上訴人臺北市政府自應受該等判決拘束，不得迴避被上訴人依法應享有權利救濟之程序保障權。且被上訴人於99年3月9日提起訴願，並於99年3月24日提起權利價值之異議，經內政部作成100年訴願決定，並經原審法院於100年10月27日判決，惟上訴人臺北市政府之審議核復直到102年5月14日始作成，已明顯違反都市更新條例第32條所定最長6個月之審議核復期限，上訴人臺北市政府遲誤審議，反歸咎被上訴人未循一般救濟程序主張。況苟如上訴人臺北市政府之主張，系爭「共同負擔費用」異議屬一般救濟程序之事項（假設語），依法應先提起訴願、再提行政訴訟，則被上訴人誤向訴願管轄機關或原行政處分以外之機關作不服之表示時（依據被上訴人異議書之記載，顯有不服原核定系爭權利變換計畫處分所記載「共同負擔費用」數額之表示），依訴願法第61條規定，上訴人臺北市政府應於10日內移送於原處分機關循一般救濟程序處理，但上訴人臺北市政府卻未依法移送而繼續受理並擱置，直到3年後才核復不受理，顯非適法。（二）上訴人太平洋公司明知蔡九母早於35年10月11日即死亡，卻不依都市更新條例第22條之規定，將蔡九母全部繼承人列為通知及說明之對象，而將蔡九母名下土地所有權人以1人計，以蓄意不實手段降低法定同意門檻，致被上訴人在內之蔡九母全部繼承人均未能適時參加程序及陳述意見，上訴人臺北市政府即依據違法之同意比例計算方式及上訴人太平洋公司所提報之權利變換計畫內容審議核定通過，其違法業經100年訴願決定、原審法院100年度訴字第667號及本院101年度判字第394號判決為「情況判決」（因建物業已興建完成）確認系爭計畫核定處分違法確定，並認定被上訴人可透過權利價值異議程序獲得救濟。惟針對被上訴人嗣後所提之權利價值異議，上訴人臺北市政府卻以共同負擔費用、評價基準日等非審議核復項目拒絕審議，訴願機關復以應尊重臺北市都市更新及爭議處理審議委員會對於權利價值之判斷餘地等由駁回訴願。是倘原審法院認定共同負擔費用不屬得提起審議核復之項目，而須循訴願、行政訴訟之通常程序救濟，則縱使被上訴人主張有理，豈不又受限建物已興建完成而無從撤銷，被上訴人根本無法針對權利價值之爭議加以救濟。而被上訴人之訴求實甚為卑微，縱在上訴人臺北市政府違法行政致使被上訴人喪失參與程序及與實施者協商權益分配之機會後，僅盼能藉由最單純的法定救濟方式，依法獲得僅需由實施者與異議人為權利價值之現金找補即可，亦不致影響他人權益或公眾利益。惟上訴人臺北市政府卻仍不願正視其違法事實，欲藉程序事由推諉實質審究。（三）上訴人臺北市政府主張「共同負擔費用」係屬都市更新事業計畫應表明事項云云。然查，被上訴人所異議之項目，均於系爭權利變換計畫有所表明，且經查內政部營建署頒布之《都市更新作業手冊》，其第8-15頁以下所訂權利變換計畫書應記載內容，第玖項「權利變換計畫所需費用」即包含：1.工程費用、2.權利變換費用、3.貸款利息、4.稅捐、5.管理費用；又參其所揭之「都市更新權利變換計畫內容檢核表」，其明示主管機關審查權利變換，應審查「權利變換所需費用」，審查細目包含「權利變換範圍成本說明」及「費用負擔計算」，說明欄則明揭「是否列明更新單元內各區段之開發成本，包括：土地成本及更新事業實施經費（含工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐及管理費用）」、「是否說明需由土地所有權人共同負擔之費用、實施更新事業平均單價」，上訴人臺北市政府辯稱共同負擔費用與權利變換計畫無關，顯屬虛妄。況行為時都市更新權利變換實施辦法（下稱權變辦法）第13條第2項可知，工程費用、權利變換費用及貸款利息均係依權利變換計畫所載數額為準，顯非如上訴人臺北市政府所稱僅是事業計畫應表明事項而已等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人臺北市政府則以：（一）上訴人臺北市政府受理被上訴人依都市更新條例第32條第1項規定提出之異議，如就異議結果與原評定有差額部分，係由當事人間相互找補，故當時另請上訴人太平洋公司就被上訴人異議事項逐項提出回應，併同上訴人臺北市政府初研意見，彙整後提請臺北市都市更新及爭議處理審議委員會101年3月5日第89次會議討論後，於101年3月23日發出會議紀錄予被上訴人及其他相關權利人。惟系爭都更案是在96年5月18日核定，被上訴人於99年3月24日提出本件審議核復申請，已逾都市更新條例第32條第1項所定2個月期間，然慮及被上訴人權益，就此時效問題，當時已從寬受理審議。且被上訴人異議內容如：「同意比例、辦理公開展覽及公聽會等行政程序」、「土地所有權人已歿，選配未通知其繼承人，導致陳情人權益受損」、「本案土地所有權人受實施者實施控制」、「共同負擔費用過高疑慮」等議題，此均非「權利價值」事項，經臺北市都市更新及爭議處理審議委員會101年3月5日第89次會議確認在案。另就上開審議會第89次會議決議另有附帶決議部分，因當時審查本件時知悉被上訴人分別提出一般救濟案件（即原審法院100年度訴字第667號事件）及本件審議核復案件，於進行討論時，一般救濟案件訴訟進度為本院繫屬當中尚未結案，故作成附帶決議，目的在了解本院就一般救濟案件之判決結果如何，俾供爾後其他更新案件審議時參考，惟後續因行政業務異動未確實交接，其後並無提會報告，惟此應不影響本件審議核復之結果；且本件經上開審議會第89次會議討論後，上訴人臺北市政府即於101年3月23日發出會議紀錄予被上訴人，就其會議內容觀之，已有說明處理結果表示，惟後續在上訴人臺北市政府承辦同仁間業務交流過程中，認為仍以另行作成通知審議核復結果書面及載明教示條款為當，爰再於102年5月14日以原處分向被上訴人補發審議核復函，此並非蓄意稽延。（二）都市更新條例第32條規定得循審議核復程序處理者，限於權利價值之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目之爭，關於後者之爭議應循一般行政爭訟程序救濟；且觀都市更新條例第3條第5款、第31條第1項本文、第40條第1項等規定，可知都市更新條例皆規定權利價值應屬「更新前或變換前」，是輔以體系解釋，自應將第32條所指之權利價值解釋為「更新前之權利價值」，以維持法體系一貫性；且參與更新地主之更新前權利價值決定其可分配房地多寡，乃估價核心所在，是都市更新條例第32條第1項之權利價值，係指更新前評估所有權人土地或建物而定之權利價值而言，被上訴人主張之共同負擔及評價基準日皆非權利價值，上訴人臺北市政府在程序上不予受理，並無違法或不當。又被上訴人既依都市更新條例第32條提出異議，卻非異議其應分配權利價值，亦無主張現金找補之金額，與都市更新條例第32條規定不符，是被上訴人指摘上訴人臺北市政府核定實施者所擬系爭權利變換計畫內容不當，惟系爭權利變換計畫業經原審法院100年度訴字第667號判決及本院101年度判字第394號判決確定在案，被上訴人應受拘束，不得再行爭執。另參本院102年度判字第753號判決已明確指出都市更新條例第32條之權利價值為地主更新前權利價值，也不包括地主更新後價值；本院105年度判字第341號判決意旨，業已認定立法者已有意區分權利變換前之權利為「權利價值」，權利變換後之權利為應分配之土地及建築物，故都市更新條例第32條第1項「權利價值」為地主更新前權利價值，不包括共同負擔、更新後土地及建築物總權利價值以及應分配之權利價值。被上訴人主張之權變辦法第10條係適用在各參與都更權利人應分配權利價值之計算方式，該條並非針對都市更新條例第32條權利價值為解釋，故被上訴人主張上訴人臺北市政府未就本案共同負擔數額及更新後權利價值予以審議核復，自無理由。另依都市更新條例第30條第1項前段規定可知，共同負擔費用乃是參與更新住戶所需分擔之重建費用，包含規劃設計、領照、施工、維護管理等，每個階段需要支出費用，並非更新前權利價值，共同負擔費用也非估價師依評定基準日所查估後所評定，不屬都市更新條例第32條審議核復事項。故被上訴人協商建議所提應減少之含貸款利息、營建工程管理費、人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費等等項目都是共同負擔內容，此費用額之提列已於96年間確定，且為法院既判力效力所及，被上訴人當不能於本訴訟片面主張共同負擔費用有高估之議題。（三）系爭事業計畫中公、私有地主計有9人（含蔡九母1人），100年訴願決定主要爭點以蔡九母以1人計算都市更新條例第22條同意比例是否有誤，然系爭都更案於99年3月31日取得使用執照，於同年4月23日蔡九母遺產辦畢分割繼承，蔡九母遺產系爭3筆土地持分所有權人為蔡慶雲、蔡慶濤2人及林蔡盡，林蔡盡嗣後於99年11月10日同意參與系爭都更案，合計地主10人中有8人同意，經原審法院100年度訴字第667號判決認定已符合都市更新條例第22條規定。另本件共同負擔費用雖非100年訴願決定、原審法院100年度訴字第667號判決及本院101年度判字第394號判決指摘系爭計畫核定處分違法部分，然共同負擔既為都更事業計畫一部分（都市更新條例第21條第11款參照），仍為上開判決既判力所及，似非本件所能審究等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、上訴人太平洋公司之陳述：（一）被上訴人主張「共同負擔費用過高」乙事，顯非都市更新條例第32條第1項規定之權利價值爭議，自不得循該條例第32條所定之異議及審議核復程序處理，有本院102年度判字第753號、101年度判字第534號判決參照。又細繹都市更新條例第3條第5款、第30條第1項、第31條第1項本文及第40條第1項等規定，可知有關權利價值之規定，均指「更新前權利價值」、「原有之權利價值」或「權利變換前之權利價值」；權利變換後則稱為「更新後建築物及其土地」、「應分配之土地及建築物」或「權利變換後之土地及建築物」，是以，都市更新條例所稱之權利價值，係指更新前之權利價值而言，並非指權利變換後之權利價值，至為明確。（二）為維持都市更新計畫之穩定，縱系爭權利變換計畫案歷經多次變更，評價基準日仍不應隨同調整；況系爭權利變換計畫案係採「權利變換」方式實施，各土地所有權人得「分配之更新價值」及「共同負擔」費用，均應按各土地所有權人「更新前之土地權利價值」比例計算之，要與系爭都更案同意比例人數應以「蔡九母1人」，抑或「蔡九母全體繼承人」計算無涉，此觀權變辦法第10條規定即明，是土地權利價值之評定，並不因此而受影響等語，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依都市更新條例第32條意旨，應僅得於異議人如認核復之行政處分違法，而侵害其權利或法律上利益時，得提起撤銷訴訟，請求將違法之行政處分除去。是被上訴人對於上訴人臺北市政府所為之審議核復之處分不服，提起本件撤銷訴訟，其訴訟類型為正確。（二）依都市更新條例第32條第1項、行政程序法第110條第1項規定及本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議意旨可知，都市更新條例第32條第1項所謂土地所有權人於「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內」有異議時，於計算異議期間，應解釋為權利變換計畫書核定之行政處分送達土地所有權人時起算；如權利變換計畫書核定之處分未合法送達土地所有權人時，則以土地所有權人知悉時起算。本件被上訴人雖於99年3月24日始提出「異議聲明暨調解申請書」，惟既無證據證明被上訴人早在2個月前收受系爭計畫核定處分書之送達或者知悉，仍應認為有遵守法定期間；且自本件被上訴人於99年3月9日就系爭計畫核定處分不服，提起訴願及行政訴訟，均未被認為訴願逾期；且本件原處分所依之臺北市都市更新及爭議處理審議委員會第89次會議決議「有關本案異議人於繼承後知悉本核定案後，遂提起異議，經法規會說明因逾越時效之責不可歸咎於異議人，其時段得予以扣除，且基於所有權人之權益保障，本案經大會同意受理審議核復」，亦未以被上訴人逾期予以駁回。是以被上訴人於99年3月24日提出之異議並未逾期。（三）關於都市更新條例第32條規定土地所有權人對其權利價值有異議，「權利價值」究何所指，非無爭議。依都市更新條例第3條第5款規定，固使用「更新前權利價值及提供資金比例」及「更新後建築物及其土地之應有部分或權利金」之用語，但不能望文生義，以更新前始有權利價值可言，更新後則沒有。權利變換制度之核心概念，係權利交換權利，即交換（互易），而關於都市更新條例所建構之權利變換制度，我國是一種共同參與聯合開發、共享成果並共同負擔風險之合夥概念下的「等價值比例交換方式」，以「更新前之土地」交換價值比例相等之「更新後之建築物及土地應有部分或權利金」。然而在此等價值比例交換方式下，究竟可交換（互易）多少建築物及土地應有部分回來，其實是土地所有權人更關心的。參本院100年度裁字第1243號裁定、100年度判字第2004號判決、101年度判字第534號判決、102年度判字第753號判決及105年度判字第341號判決等意旨，多認為都市更新條例第32條第1項規定之審議核復程序，僅處理權利變換計畫書中有關參與都市更新「權利價值」評定之爭議，若爭執權利價值以外之事項，即非審議核復之標的，應逕循一般訴願、行政訴訟程序解決；且認立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」，意即認都市更新條例第32條所稱之權利價值應指更新前（權利變換前）之權利價值。然而權利變換結果所產生之成果如何分配及找補，實屬實施者與土地所有權人間之私權爭執，因此都市更新條例第32條所稱之對權利價值有異議，並無本質上之界限，端視立法者要提供如何之權利保障，故原審法院認為前揭本院105年度判字第341號判決，將都市更新條例第3條第5款、第30條第1項、第31條第1項關於「權利變換前」之「權利價值比例」論證為「權利價值」即指權利變換前之權利，尚有待商榷。且我國都市更新條例之權利變換制度，係採「等價值比例交換方式」，即以更新前之土地權利價值計算其占總更新前土地之比例，去分配扣除共同負擔費用之更新後的建築物及土地應有部分，何以更新後之建築物及土地應有部分其價值不得在此處爭執。又依都市更新條例第32條第1項但書、99年5月12日修正增訂同條第4項及權變辦法第6條第1項等規定，益可知有待專業估價者查估後評定之權利價值，不限更新前各宗土地之權利價值，亦包括更新後建築物及其土地應有部分之權利價值等，則如何得出該機制僅供更新前土地權利價值之查估，更複雜困難的更新後建築物及土地價值之查估反而不能利用之結論。綜上，都市更新條例第32條第1項規定之土地所有權人對其權利價值有異議，該權利價值應不以更新前之土地價值為限。本件上訴人臺北市政府對於被上訴人提出之關於「鑑價機構查估評定所根據之資料，距評價基準日有一年半至兩年半之差距，顯有可議」、「本土地之權利價值低估為每坪51萬元，將更新後2樓以上房屋亦低估為僅34萬元，較參加人事實上對外銷售每坪50-60萬元差距極大，又巨秉估價所之鑑定是否符合不動產估價技術規則」等有關權利價值部分之異議，上訴人臺北市政府所屬都市發展局（下稱都發局）擬具審查意見亦將其中「估價比較標的選定的價格時間，距評價基準日有1年半以上」及「更新後2樓以上平均單價低於實施者對外銷售價」2事項，以「尚涉權利價值事宜，提請討論」，而臺北市都市更新及爭議處理審議委員會決議（三）：「本案異議人所陳之『評價基準日』爭議，涉及更新前後權利價值之影響，經審議會同意納入都市更新條例第32條審議核復討論事項」等語，可知都發局審查意見及臺北市都市更新及爭議處理審議委員會決議見解，亦均未將都市更新條例第32條審議核復程序標的限定於更新前之權利價值。然上訴人臺北市政府於原審訴訟程序反而為上開退縮限於更新前權利價值之答辯，迴避法院實質審查之心態可見一斑。又被上訴人其餘所異議之「本土地之權利價值低估為每坪51萬元」及「巨秉估價所之鑑定是否符合不動產估價技術規則」等事項，審議程序卻未處理，於法顯有違誤，而前者涉及的正是上訴人臺北市政府所稱僅受理的更新前之權利價值異議，後者則涉及權利價值之核心事項─權利價值之查估評定。是以，被上訴人得於都市更新條例第32條之異議程序就權利變換後應分配之權利價值不服。（四）依行為時都市更新條例第21條第11款、第30條第1項、第31條第1項、行為時權變辦法第3條、第13條等規定可知，土地所有權人應共同負擔之費用包括工程費用、權利變換費用、貸款利息及管理費用等。由於都市更新事業計畫所採之實施方式不以權利變換方式為限（例如合建方式等），且常見事業計畫及權利變換計畫併同送核（都市更新條例第19條第1項但書參照），則已難以嚴格區分何部分屬事業計畫，何部分屬權利變換計畫，尤其是共同負擔費用部分，須於同一計畫內併表明費率及其數額。被上訴人99年3月24日之「異議聲明暨調解申請書」表明「所列關於共同負擔費用部分，洵有灌水之嫌」，並對於權利變換費用、管理費用（計畫執行人事行政管理費、銷售管理費、風險管理費）具體指摘，共同負擔費用之多寡直接影響土地所有權人分配之權益，依都市更新條例第32條第1項「權利價值」之說明，自可認屬一種廣義的權利價值。而上訴人臺北市政府如不認共同負擔費用之爭議得於異議審議核復程序處理，原應立即移送訴願機關併為審理，訴願機關面對被上訴人此一爭議之移送，至少要先表明本件關於共同負擔費用爭議，究應依異議審議核復程序處理，抑或依訴願程序處理。本件上訴人臺北市政府未於99年3月24日收受被上訴人異議後移送訴願機關在先，100年訴願決定又對共同負擔費用隻字未提，只處理同意權比例等爭議；後續受理之行政法院（原審法院100年度訴字第667號判決及本院101年度判字第394號判決）復未依職權探知審查關於共同負擔費用之爭議，僅於歷審強調被上訴人已依都市更新條例第32條提出權利價值之異議，其權益得透過此特別救濟程序獲得保障等語，則無論行政法院向來對於共同負擔費用之爭議得否依異議審議核復程序救濟之見解為何，至少在本件關於共同負擔費用之爭議，應採取前述廣義的權利價值異議之看法，則受理本件異議審議核復之上訴人臺北市政府、訴願機關及行政法院均應在本件「補」一個實質審議核復之程序給被上訴人，被上訴人此部分之訴求像是一顆被互踢的皮球。依此，臺北市都市更新及爭議處理審議委員會猶於101年3月5日第89次會議，就都發局提請大會確認有關共同負擔費用過高疑慮等節是否屬審議核復事項，未具任何理由，即作成否定之決議，於法自有未合。而於上開審議會第89次會議作成決議後，本院旋於101年5月3日以101年度判字第394號判決駁回被上訴人此訴。而經過1年多，上訴人臺北市政府遲於102年5月14日作成原處分並記載：被上訴人依都市更新條例第32條針對系爭計畫核定處分核定權利變換計畫內容提出之異議事項，業經上訴人臺北市政府101年3月5日召開上開審議會第89次會議，決議維持原核定之計畫內容等語，亦完全未提曾作成附帶決議：「本案另有行政訴訟尚未判決，待最高行政法院判決定讞，請提會報告，並另依行政程序辦理相關事宜。」之後續處理。據此，上訴人臺北市政府於作成原處分前，未再依上開附帶決議提會報告，亦未依本院101年度判字第394號判決強調之「上訴人（按本件被上訴人）已依都市更新條例第32條，向被上訴人（按本件上訴人臺北市政府）提出權利價值之異議，上訴人（按本件被上訴人）之權益得透過此特別救濟程序獲得保障」意旨，就共同負擔費用過高疑慮部分補予審議核復，依前揭說明，即屬違法。是本件應就被上訴人不服之共同負擔費用部分併予審議核復。（五）本件原處分僅於說明三記載「旨揭更新案前經本府96年5月18日府都新字第09630236902號函公告核定實施，台端等依都市更新條例第32條針對前開核定權利變換計畫內容提出之異議事項，業經本府101年3月5日召開本市都市更新及爭議處理審議會第89次會議，決議維持原核定之計畫內容（會議紀錄詳101年3月23日府都新字第10130457500號函）」等語，是原處分已有未具理由之違法，除非原處分所檢附之會議紀錄有完整的理由記載。則就被上訴人所提異議之審議核復案，都發局提請臺北市都市更新及爭議處理審議委員會第89次會議提案一討論，然該會議紀錄除前述之附帶決議外，僅記載4點決議，核其內容，除第1點就程序事項有說明理由外，其餘3點均完全未具理由，自亦屬違法，法院就審議判斷享有之判斷餘地，自得予以審查。是原處分違法，上訴人臺北市政府應依本判決之意旨重為審議核復。（六）關於共同負擔費用過高疑慮部分：此是否屬都市更新條例第32條之審議核復事項，非無爭議，故本件臺北市都市更新及爭議處理審議委員會未具理由遽為「確認」予以否定，於法已有未合；況系爭計畫核定處分被訴願決定及行政法院判決認定違法之系爭都更案，上訴人臺北市政府應補一個有關的救濟程序予被上訴人，已如前述。因此上訴人臺北市政府應就被上訴人爭執之貸款利息及管理費用，進行一個實質的審議核復程序，且應作成具充分說理的決定並告知被上訴人。其次關於更新後2樓以上房地價格：被上訴人對於評價基準日、估價比較標的及更新後2樓以上房地價格偏低等節提出異議，原處分就評價基準日爭議，涉及更新前後權利價值之影響，經臺北市都市更新及爭議處理審議委員會同意納入都市更新條例第32條審議核復討論事項，其餘部分未見說明，僅以本案經臺北市都市更新及爭議處理審議委員會討論後決議，維持原計畫案核定內容回復，完全未具理由，自屬違法。是被上訴人就更新後權利價值異議，指摘估價比較標的選定的價格時間距評價基準日超過1年以上、更新後2樓以上房地價格偏低等節，就此部分臺北市都市更新及爭議處理審議委員會未置隻字理由，僅決議以「經審議會討論後決議，維持原計畫案核定內容」，原處分亦未置一詞，屬僅有結論而無理由之違法等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

六、本院查：

（一）按「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」「依前項規定分配結果，實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者，應發給差額價金。」都市更新條例第31條第1項、第2項分別定有明文。「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。」「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」「權利變換完成後，實際分配之土地及建築物面積與應分配面積有差異時，應按評價基準日評定更新後權利價值，計算應繳納或補償之差額價金，由實施者通知土地所有權人及權利變換關係人應於接管之日起30日內繳納或領取。」權變辦法第6條第1項、第10條、第25條亦有明定。準此，實施權利變換時係依照評價基準日之價值分別評定更新前各宗土地之權利價值，及更新後之土地及建築物總權利價值，再以更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值之比例計算「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。其計算公式如下：「更新後之土地及建築物總權利價值」－「共同負擔」＝「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」；「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」×「各土地所有權人更新前權利價值之比例」＝「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。繼而檢視各土地所有權人「實際分配之土地及建築物」之權利價值，是否與其「更新後應分配之權利價值」有差異，多則應繳納差額價金，少則應發給差額價金。無論土地所有權人係對「更新前權利價值之比例」、「更新後應分配之權利價值」、「共同負擔」或「實際分配之土地及建築物」之權利價值之計算有爭執，觀之上開「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」計算公式，暨檢視「實際分配之土地及建築物」之權利價值與「更新後應分配之權利價值」而計算之差異數，可知只要涉及該等計算之任一項目有爭議，基於各項目之變動會影響計算結果之密不可分關係，自難謂非屬都市更新條例第32條第1項對「權利價值」異議之審議核復程序應審查之範圍。上訴意旨主張：都市更新條例第32條所指權利價值之異議，應解釋為僅限於「更新前」之權利價值，並非指「權利變換後之權利價值」，且該條在處理個別土地所有權人對本身權利價值事項，「共同負擔」費用係實施者所提列，與土地所有權人之權利價值無關，並非都市更新條例第32條審議核復範圍云云，指摘原判決違法，洵非的論，並不足為採。

（二）次按「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。」「當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」「前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。」「前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」都市更新條例第32條第1項、第2項、第3項、第4項規定甚明。土地所有權人不服權利變換計畫書關於其「權利價值」部分，得依循之救濟管道，為提出異議，經主管機關審議核復，如不服審議核復結果，應經訴願程序而提起行政訴訟。可知，審議核復結果乃對外直接發生法律效果之行政處分，係第二次裁決；而主管機關核定（都市更新條例第29條第1項）發布實施權利變換計畫書，該核定處分則為第一次裁決。且依都市更新條例第32條之規範意旨，係選擇性之爭議解決程序。蓋依上開規定，審議核復程序之標的範圍較小，僅限於「權利價值」之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目（如：同意比例之計算、是否列入參與分配等）之爭議，而後者之爭議依法係循一般訴願程序救濟。故同一土地所有權人對於同一個核定處分（指同一個核定發布實施「權利變換計畫」）之爭議，許其對於「權利價值」是否提出「異議」享有得自由選擇該救濟程序之權，縱其對「權利價值」之爭議未選擇審議核復程序，直接以一般訴願程序救濟，亦非違法。換言之，如土地所有權人僅對於權利變換計畫中權利價值為爭執，而對於主管機關就權利變換計畫核定處分，關於權利價值以外事項之核定，未有不服之意思，其救濟之結果，依都市更新條例第32條第4項規定，僅就原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補以為救濟；惟土地所有權人對於權利變換計畫之核定，非僅對於權利價值為爭執，同時亦對於非屬權利價值事項之核定不服，請求救濟時，倘審理之結果權利變換計畫關於權利價值事項部分有違法情事，而此部分之改變，依權利變換計畫所定更新後分配方式，如足以影響請求救濟之土地所有權人更新後得分配土地及建築物之位次及面積時，權利變換計畫核定之處分，亦將因之違法。再者，如對「權利價值」不爭議，僅不服核定處分，經一般訴願程序、行政訴訟而判決確定者，則該核定處分涉及權利變換計畫書內全部事項，即除權利價值以外之事項，尚包括權利價值事項，嗣後當事人不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷〔行政訴訟法第213條、本院95年2月份庭長法官聯席會議（一）參照〕。反之，如就權利變換計畫核定處分關於權利價值以外事項之核定，循一般訴願程序救濟，而對於權利變換計畫中權利價值循審議核復程序為爭議，倘核定處分關於權利價值以外事項之部分先行判決確定，自不能謂此部分確定判決效力及於權利價值事項之爭議部分。本件被上訴人以99年3月9日訴願書對系爭計畫核定處分提起訴願，另於99年3月24日提出「異議聲明暨調解申請書」，以都市更新條例第32條為據，對於系爭都更案評價基準日、更新後房地單價低估及共同負擔費用過高等事項，向上訴人臺北市政府提出異議，則被上訴人既已選擇對「權利價值」不服以審議核復程序救濟，其不服系爭計畫核定處分關於權利價值以外事項之部分固先經本院101年度判字第394號判決確定，自不能謂該確定判決效力及於本件爭訟中之權利價值事項之爭議部分，況該確定判決理由八（二）亦記載「上訴人（按本件被上訴人）已依都市更新條例第32條，向被上訴人（按本件上訴人臺北市政府）提出權利價值之異議，上訴人（按本件被上訴人）之權益得透過此特別救濟程序獲得保障」甚明。上訴人臺北市政府上訴意旨執其歧異見解，主張：共同費用載明在「都市更新事業計畫」，經核定發布實施，核定處分並經本院101年度判字第394號判決確定在案，被上訴人自不能於本件就共同費用是否過高復行主張，否則有違既判力云云，自非可採。

（三）又依都市更新條例第32條規定審議核復程序之設計意旨，異議人認審議核復結果之行政處分違法，而侵害其權利或法律上利益時，應係提起撤銷訴訟，請求將違法之行政處分除去，尚難認異議人有請求上訴人臺北市政府審議後，對權利價值部分作成「適切之修正」處分之權利。是本件被上訴人提起撤銷訴訟，訴請撤銷上訴人臺北市政府審議核復結果為「維持原計畫核定內容」之處分，於法並無不符。上訴人臺北市政府之上訴意旨主張：被上訴人提起異議之依據為都市更新條例第32條，其訴訟類型應為課予義務訴訟，惟提起撤銷訴訟，其訴訟類型錯誤，原審未予以裁定駁回云云，指摘原判決違法，並非可採。

（四）關於被上訴人於99年3月24日對系爭權利變換計畫核定之權利價值提出異議，經上訴人臺北市政府以102年5月14日府都新字第10230741700號函即原處分通知被上訴人審議核復結果為維持原核定之計畫，並載明救濟教示條款，告知受處分人得於30日內依法提起訴願，故被上訴人於法定期間內即102年6月4日提起訴願，並經訴願駁回後提起本件行政訴訟，其程序於法並無不合。至於對被上訴人提出異議之審議核復程序，上訴人臺北市政府所設之臺北市都市更新及爭議處理審議委員會召開第89次會議決議，上訴人臺北市政府以101年3月23日府都新字第10130457500號函（下稱101年3月23日函）檢送該次會議紀錄予被上訴人，觀之上訴人臺北市政府101年3月23日函之主旨「檢送本府召開『臺北市都市更新及爭議處理審議委員會第89次會議』會議紀錄1份，請查照。」及說明二「倘對本次發送會議紀錄內容，認有誤寫、誤繕或類此之顯然錯誤，請依行政程序法第168條等相關規定，於文到5日內提出書面意見，送本府彙辦。」足見上訴人臺北市政府101年3月23日函僅係檢送會議紀錄，並請被上訴人對會議紀錄有無顯然錯誤提出意見，亦無任何表明其為審議核復結果的行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，已難認其性質係屬行政處分。況該會議紀錄記載附帶決議為「本案另有行政訴訟尚未判決，待最高行政法院判決定讞，請提會報告，並另依行政程序辦理相關事宜。」表示該審議核復案尚待另案行政訴訟判決確定後，依行政程序辦理相關事宜。嗣上訴人臺北市政府於本院101年度判字第394號判決確定後，以原處分通知被上訴人審議核復結果為維持原核定之計畫，已如前述。故上訴人臺北市政府上訴意旨主張：上開101年3月23日函雖無准駁表示，然所檢送之臺北市都市更新及爭議處理審議委員會第89次會議紀錄已就被上訴人異議事項予以審議，並作成決議，應屬審議核復結果之行政處分，嗣其再以102年5月14日府都新字第10230741700號函復被上訴人，係在重申核復結果，並無重為審查，被上訴人對102年5月14日府都新字第10230741700號函進行爭訟，於法未合，原審卻未予裁定駁回云云，指摘原判決違法，亦無可採。

（五）依都市更新條例第30條第1項前段規定：「實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等7項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付」可知，土地所有權人應共同負擔之費用包括工程費用、權利變換費用、貸款利息及管理費用等。經查，被上訴人99年3月24日之「異議聲明暨調解申請書」表明「所列關於共同負擔費用部分，洵有灌水之嫌」，並對於權利變換費用、管理費用（計畫執行人事行政管理費、銷售管理費、風險管理費）具體指摘，惟上訴人臺北市政府所設之臺北市都市更新及爭議處理審議委員會召開第89次會議決議之處理結果為「異議人所提……『共同負擔費用負擔過高疑慮』，經大會確認非屬都市更新條例第32條審議核復事項」，而未予實質審議等情，為原審確定之事實。則原判決認本件審議核復程序就被上訴人異議之共同負擔費用過高疑慮部分，以其非屬都市更新條例第32條審議核復事項，係屬違法，並對於上訴人太平洋公司所為共同負擔費用之提列已為本院101年度判字第394號判決效力所及而不得就此爭議之主張，何以不足以採取，予以指駁甚明，揆之上揭規定及說明，其論斷並無不合。原判決並敘明原處分之理由依所檢附之該會議紀錄，除附帶決議外，僅記載4點決議：「（一）有關本案異議人於繼承後知悉本核定案，遂提起異議，經法規會說明因逾越時效之責不可歸咎於異議人，其時段得予以扣除，且基於所有權人之權益保障，本案經大會同意受理審議核復。（二）有關異議人所提『同意比例、辦理公開展覽及公聽會等行政程序』、『土地所有權人已歿，選配未通知其繼承人，導致陳情人權益受損』、『本案土地所有權人受實施者實施控制』、『共同負擔費用過高疑慮』，經大會確認非屬都市更新條例第32條審議核復事項。（三）本案異議人所陳之『評價基準日』爭議，涉及更新前後權利價值之影響，經審議會同意納入都市更新條例第32條審議核復討論事項。（四）本案經審議會討論後決議，維持原計畫案核定內容。」其第1點就程序事項固有說明理由，其餘3點均未具理由，原處分僅有結論而無理由，行政法院無從審查其審議判斷有無恣意違法情事，原處分於法有違。又關於共同費用之貸款利息部分，其提列標準未就年期或工期訂出合理標準，被上訴人指摘年期過高，非無所據；管理費用部分，人事行政管理費係實施者於計畫執行階段所發生執行勞務所需，惟上訴人臺北市政府逕許實施者依上限5%提列，於法未合等等，臺北市都市更新及爭議處理審議委員會均未據理由，原處分亦未置一詞，核有僅有結論而無理由之違法，予以論述綦詳，要無不合。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法，並非可採。至上訴人所引本院105年度判字第341號判決，係就另案所表示之見解，既未經採為判例，於本件即無拘束之效力，上訴人執以指摘原判決違法，亦無可採。

（六）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異