106年度判字第610號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：106 年 11 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第610號再審原告京都建設開發股份有限公司代　表　人　阮聖元訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師再審被告臺北市政府代　表　人　柯文哲訴訟代理人　林光彥　律師吳兆芳　律師參加人　劉欽仁黃義鈞蔡文凱蔡猷明蔡猷陞蔡猷聰蔡猷良王寶玲王春峰黃鉅淳黃林阿員王錦秀林楊墨坭楊美鳳楊美會楊美足楊美慧蕭德裕黃博禮黃劉美絹黃士傑黃士彥黃雅玲黃婉嫻劉梓仁蔡俐君洪汀洲上列當事人間都市計畫法事件，再審原告對於中華民國106年6月8日本院106年度判字第280號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審被告為進行臺北市土地使用分區通盤檢討，於民國76年4月29日辦理公開展覽之「修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案」，原建議將案內有關八德路4段、東寧路、縱貫鐵路、八德路4段106巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）（下稱系爭區域）由工業區變更為住宅區，嗣因威京開發投資股份有限公司（下稱威京公司）購得原唐榮鐵工廠舊址土地，並向臺北市都市計畫委員會（下稱都委會）陳情變更為多目標多元使用分區，由該公司研提土地利用計畫，提經都委會審議決議「本案土地（八德路、東寧路、縱貫鐵路及八德路4段106巷所圍地區）依多目標多元化之開發原則，同意變更為第三種商業區，並限制僅供作下列6種使用：1.公眾服務空間─社教機構、醫療衛生機構、公眾服務停車場。2.國際購物中心─百貨公司、超級市場、專賣店、飲食街。3.國際觀光旅館─出租客房、客廳、宴會廳、國際會議廳。4.辦公大樓─金融主要、分支機構、一般、自由業事務所。5.文化休閒設施─娛樂、健身服務設施、文教設施。6.停車場。」並報內政部80年1月12日台內營字第886687號函核定後，再審被告爰以80年2月13日府工二字第00000000號公告「『修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關八德路4段、東寧路，縱貫鐵路，八德路4段106巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」（下稱系爭計畫）。嗣再審被告再依都市計畫法第27條第1項第3款規定，以103年5月13日府都規字第10300893800號公告實施修訂「『修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關八德路4段、東寧路，縱貫鐵路，八德路4段106巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」開發方式細部計畫案〔下稱103年公告細部計畫案，再審原告不服該細部計畫案，循序提起訴訟，現由臺北高等行政法院（下稱原審）另以105年度訴字第270號事件受理中〕，將系爭計畫中所採大街廓整體開發原則變更為分區開發方式辦理。嗣再審原告以系爭計畫說明書內容載明「本案應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，並登記為市政府所有」（下稱捐地回饋義務），且另有其上設施（包括公園暨偶戲博物館新建工程）費用新臺幣（下同）2億2千萬元之捐贈（下與捐地回饋義務合稱捐地捐款回饋義務），因系爭區域內其他土地所有權人即參加人遲不履行系爭計畫所課捐地捐款回饋義務，再審被告又多次函知應履行該等義務後，始得辦理都市計畫使用分區變更，再審原告遂代參加人共同捐出系爭區域面積30%之土地予再審被告，並捐款2億2千萬元，再審被告乃依承諾變更該區域之使用分區為第三種商業區。參加人為系爭計畫範圍內其他土地所有權人，享有土地使用分區變更之利益，卻否認與再審原告依系爭計畫共同負有捐地捐款回饋義務，並因再審被告103年公告細部計畫案業已解除系爭區域之整體開發，縱令捐地捐款回饋義務為再審原告應負義務而與參加人無涉，亦因整體開發之解除，再審原告上開義務即不復存在。茲因系爭計畫所課捐地捐款回饋義務之法律關係是否存在於再審被告及參加人間，以及103年公告細部計畫案解除整體開發後，再審原告與再審被告間因系爭計畫所課捐地捐款回饋義務之法律關係是否仍存在，存有爭議，而此爭議得以確認判決除去之，遂依行政訴訟法第6條第1項前段規定，提起行政訴訟(其先位聲明及備位聲明如附表壹、貳所示)，經原審103年度訴字第946號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴，復經本院106年度判字第280號判決（下稱本院確定判決）駁回而告確定。再審原告仍不服，主張本院確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：（一）關於再審原告本件主張之先位聲明部分，原判決僅因系爭計畫於80年2月13日公告實施時，都市計畫法尚未增訂第27條之1之規定，遽行認定參加人就捐地捐款回饋義務並無與再審原告負共同承擔之責，而駁回再審原告在原審訴之先位聲明，實有違誤。而本院確定判決亦未依法理推究參加人所有之土地，因使用分區之變更而增值之部分，參加人均有「增值回饋」之公法上義務，當時法律雖無明文規定，理應由受益之土地所有權人繳交，再審原告並無代參加人繳交之義務，逕將上訴駁回，已屬未類推適用民法第1條與最高法院79年5月29日第2次民事庭會議㈡之見解，自有判決不備理由或違反依法行政原則之違誤，自得據為再審之事由；又「……申請開發人為取得開發許可，自宜代位土地所有權人繳交，再向土地所有權人請求返還，且不因土地所有權人與申請開發人間之私法爭執而影響行政機關之裁量。」為本院專題研究報告「都市計畫行政爭訟之研究」（下稱系爭研究報告）所為闡述，係建構訂定都市計畫法第27條之1之法理基礎，亦即本案再審原告代位參加人（土地所有權人）繳交增值回饋部分，依上開法理應確認為參加人與再審原告之公法上權利義務關係。（二）縱再審原告於原審主張之先位聲明不可採，「參加人所有土地所坐落之西北角區域皆尚未開發甚至尚未申請開發」既為原判決認定之事實，依原審所闡述之理論，開發者與再審被告間負有回饋義務之公法上法律關係，亦應僅存於「已申請並獲許可」部分。惟103年既已解除整體開發，則參加人所有土地所坐落之西北角區域之回饋義務即不存在，再審原告於原審所主張之備位聲明即有可採之處，然本院確定判決就原判決未附理由且顯然矛盾對備位聲明駁回之結果仍予維持，則與論理法則有重大違背，亦應得據為再審之事由。再審原告與威京公司係於原審共同聲請追加「原告」及備位聲明關於「威京公司」部分，原審僅以裁定駁回威京公司聲請部分，惟未處理再審原告聲請部分，顯屬漏未裁判或判決不備理由，屬違反行政訴訟法第111條規定，本院確定判決未察而予維持，亦屬不適用行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第2 項規定「當事人就脫漏部分聲明不服者，以聲請補充判決論」等顯然錯誤，應予廢棄等語，求為判決本院確定判決及原判決均廢棄。三、再審被告則以：（一）再審原告主張其與參加人（土地所有權人）就捐地回饋義務有共同負擔之責、原審未處理再審原告追加威京公司為原告及備位聲明關於威京公司之部分云云，已於上訴程序主張上開事由並經本院確定判決認為不足採；又再審原告主張以系爭研究報告，即不論都市計畫法當時有無明文規範，再審原告與土地所有權人均就捐地回饋義務有共同負擔之責，始符法理，惟系爭研究報告如何確認申請開發人與土地所有權人就捐地回饋應共同負擔？且如何僅以系爭研究報告即證明此一概念已形成法理？再審原告徒以系爭研究報告，即率爾泛論本院確定判決有適用法規顯有錯誤之情形，實難認具體指明再審事由。再審原告稱與再審被告間成立捐地捐款回饋義務之公法上法律關係，僅存於已申請並獲許可之部分，惟原判決及本院確定判決就此部分如何具有理論上之違誤？且此一論理法則之實質內容為何？有適用何等法規顯然錯誤之情形？再審原告均未具體表明；另再審原告空言指摘原判決有漏未裁判之情形，並未具體指明係依據行政訴訟法第273條第1項何款規定提起再審，難謂已合法表明再審理由。綜上所述，再審原告所提再審之訴應不合法。（二）再審原告引用系爭民事庭會議內容所涉事實，係指土地因與公路無適宜之聯絡致不能為通常使用者，土地使用權人是否得通行周圍地以至公路之問題，故係民事法律之規範有所漏洞之情形，而本件情形係系爭計畫已明文規定「本案應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用、並登記為市政府所有」，且再審原告、威京公司、京華城股份有限公司（下稱京華城公司）與再審被告90年10月16日履約擔保契約書亦明文約定「依約定捐建公園廣場設施，經費總額新台幣二億二千萬元整」，並無規範漏洞，故系爭民事庭會議係就規範漏洞之情形與本件情形不同，不得比附援引。至再審原告所提系爭研究報告，並非現行有效之法律、司法院解釋或判例，依本院97年判字第360號判例意旨，不得據為再審之理由；又原判決就再審原告備位聲明之部分已於判決書中詳細論述，其係依都市計畫法第26條及第27條之規範意旨，認都市計畫縱經發布實施後，亦得依實際情況作必要之變更，並詳為說明再審原告基於其與再審被告所簽訂履約擔保契約書之捐地捐款回饋義務，尚不因其整體開發權於23年後，因103 年公告細部計畫案變更採分區開發方式辦理而不存在，並無再審原告所稱原判決「未附理由指駁」且「顯然矛盾」之情形，本院確定判決予以維持無違論理法則，更無適用法規顯有錯誤之情形，再審原告所提再審之訴，顯無理由。（三）系爭區域之部分土地所有權人即再審原告按系爭計畫之內容捐地，而由威京公司取得系爭區域之整體開發權限後，即已完成系爭計畫所定事項，系爭區域中之其他土地所有權人即無再為捐地或回饋經費之必要。再依84年11月27日「京都建設休閒購物中心」都市設計審議第二次專案委員會議結論、再審原告、威京公司、京華城公司與再審被告90年10月16日簽訂之履約擔保契約書及92年11月11日之領款收據，足證再審原告與再審被告間就捐地30%及回饋金2億2千萬元之提供已達成協議，故再審原告對再審被告確實負有捐地30%及捐贈2億2千萬元之義務。又再審原告主張其與參加人就捐地回饋義務有共同負擔之責等語，實屬學理上之概念，尚欠缺法律之依據，已如所述，且縱其主張有理由，亦純屬再審原告與參加人間之私權關係，而與再審原告與再審被告間之關係屬二事，亦與系爭計畫無涉，故縱認本件再審之訴雖有再審理由，原判決亦為正當。（四）威京公司自系爭計畫於80年2月13日公告實施以來，迄103年5月13日變更為分區開發方式辦理，其享有取得整體開發權限實長達23年之期間，惟其僅開發對其有商業利益之京華城（即第一期基地）及完成公園廣場部分，對其承諾整體開發之第二期基地部分（即整體開發基地之西北角），卻逾20餘年不予開發，致該部分之建物淪於老舊頹敗之情形，違背整體開發之義務及本旨。甚者，因威京公司長期怠於履行整體開發之權限，土地所有權人囿於原整體開發規定又無法申請都市更新，此項整體開發之規定不僅長期限制土地所有權人之財產權，且因威京公司長期不開發致當地建物老舊而有妨害地區公共環境之情事，對經濟發展及公共利益造成危害，再審被告爰依都市計畫法第27條第1項第3款「為適應國防或經濟發展之需要」規定，於103年5月13日迅行變更系爭計畫，解除整體開發變更為分區開發，係屬其合法權限之行使。此實與再審原告於23年前之回饋義務並無關聯，故再審原告已履行之捐地回饋義務，並不會因其整體開發權於23年後變更採分區開發辦理而不存在等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。四、本院查： (一)依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。此之「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（本院62年判字第610號判例參照）。經查本件如再審原告上開主張，系爭計畫於80年公告實施時，都市計畫法第27條之1有關土地權利關係人提供或捐贈土地事項尚未制定，原確定判決業已詳述原判決以系爭計畫說明書僅揭示系爭區域開發時應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，且登記為再審被告所有，並增建捐地後土地20% 之樓地板面積作為停車空間供公眾使用，尚無任何關於捐款之記載，更無應捐款2億2千萬元之明文，再審原告稱捐款2 億2千萬元乃系爭計畫所課之回饋義務，顯屬無據；況依84 年11月27日「京都建設休閒購物中心」都市設計審議第二次專案委員會議結論、85年2月13日臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會第8次會議結論，以及再審原告、威京公司、京華城公司共同於90年10月16日與再審被告簽訂之「履約擔保契約書」載以「立約人京都建設開發股份有限公司、威京開發投資股份有限公司、京華城股份有限公司依約定捐建公園廣場設施，經費總額2億2千萬元……」等語，可知上開公園廣場設施興建費用2億2千萬元之捐贈，係威京公司授權開發之再審原告於其所提「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」報請臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會審議期間，另行與再審被告達成之協議，並非系爭計畫所課予之回饋義務，且參加人亦非該捐款協議之當事人，參加人自無與再審原告共同負擔該捐款回饋義務之責；再者，本院確定判決以原判決依系爭計畫內容認就系爭區域內土地使用分區由第三種工業區變更為第三種商業區後，應由開發者威京公司整體開發全區土地，其規劃設計並應經臺北市都市設計委員會審議通過，且履行捐地回饋義務將30%公園廣場用地捐贈並登記為再審被告所有後，始得核發建築執照，進行相關之開發，亦即該捐地回饋義務係於開發者依系爭計畫內容就其規劃設計提出申請並獲許可時，開發者始負有該捐地回饋義務，藉此將開發土地所生之外部成本內部化，令取得整體開發權且因開發結果受益最深之開發者負擔，以符社會公平原則；系爭計畫經再審被告以系爭公告發布實施後，即由威京公司授權開發之再審原告依系爭計畫內容規劃設計提出「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」申請審議通過而獲准開發，取得開發者之地位，而享有整體開發之權益，則再審原告將30%公園廣場用地捐贈予再審被告，乃係履行其本身應負之回饋義務，且因參加人並非開發主體，而不負該捐地回饋義務，自無再審原告所稱代參加人履行捐地回饋義務之可言，駁回再審原告請求確認參加人對再審被告捐地捐款回饋義務存在之訴，於法並無不合等情，尚無適用法規顯有錯誤之情事。至於系爭研究報告論及都市計畫變更，無論是依都市計畫法第24條、第26條或第27條，主管機關要求土地權利關係人繳交相關回饋之義務。待土地權利關係人申請開發時，始負繳交之義務；同時論及都市計畫法第27條之1之回饋內容包括「增值回饋」及「成長付費」土地所有權人自行開發者，「增值回饋」及「成長付費」均應由該土地所有權人繳交，惟如土地所有權人未自行開發而將土地移轉他人，並由該他人開發者，申請開發人為取得開發許可，自宜代位土地所有權人繳交「增值回饋」，再向土地所有權人請求返還。然本件參加人並未申請開發，且未將渠等所有之土地移轉再審原告由再審原告申請開發，而再審原告為開發渠所有之土地，囿於系爭計畫規定採大街廓整體開發，乃併與參加人所有之土地申請開發，核與系爭研究報告所探討者不同；況本院確定判決縱與系爭研究報告之論述結論有間，亦屬法律見解歧異，尚非適用法規顯有錯誤。再審原告執上開各節主張本院確定判決不備理由及違反依法行政原則，而有再審事由云云，即非可採。 (二)再審原告於103年6月25日在原審起訴時之備位聲明，係請求確認其就系爭區域全部土地對再審被告之捐地捐款回饋義務不存在，嗣於訴訟繫屬近1年9個月後之105年3月11日原審準備程序時，威京公司與再審原告共同具狀追加威京公司為原審原告，並追加備位聲明請求確認威京公司就系爭區域全部土地對再審被告之捐地捐款回饋義務不存在（合併原本之備位聲明後，則為『確認再審原告及威京公司就系爭區域全部土地對再審被告之捐地捐款回饋義務不存在』），經原審以上開訴之追加，再審被告已明確表示不同意，且威京公司與再審原告縱具有母子公司關係，仍為不同之權利主體，威京公司就再審原告與再審被告及參加人間所爭執之公法上法律關係，並無行政訴訟法第111條第3項各款所列應准許追加之情事，乃認威京公司追加之訴不合法，而於105年8月4日以 103年度訴字第946號裁定駁回威京公司追加之訴（即請求確認其就系爭區域全部土地對再審被告之捐地捐款回饋義務不存在，威京公司針對該裁定提起抗告，並由本院以106年度裁字第1146號裁定駁回），並無漏未裁判或判決不備理由之情形，本院確定判決均已論述甚詳。況縱如再審原告所述，原判決有漏未裁判之情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第2項規定「當事人就脫漏部分聲明不服者，以聲請補充判決論」，再審原告本得逕向原審聲請補充判決，亦與本院確定判決是否違背法令無涉，再審原告執以指摘本院確定判決有理由不備之違法，顯然無據。 (三)從而，再審原告以本院確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，提起再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　9　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官姜素娥法官　江　幸　垠法官　蘇　嫊　娟法官　鄭　忠　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　9　　日書記官　蘇　婉　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第610號

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