106年度判字第280號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：106 年 06 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第280號上訴人　京都建設開發股份有限公司代　表　人　阮聖元訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　柯文哲訴訟代理人　林光彥　律師參加人　蕭德裕訴訟代理人　李平義　律師參加人　王春峰訴訟代理人　徐建光　律師參加人　黃鉅淳黃林阿員上二人訴訟代理人　王正豪　律師參加人　黃劉美絹黃士傑黃士彥黃雅玲黃婉嫻上五人訴訟代理人　林春鏞　律師參加人　劉欽仁黃義鈞蔡文凱蔡猷明蔡猷陞蔡猷聰蔡猷良王寶玲上八人訴訟代理人　張睿文　律師參加人　王錦秀林楊墨坭楊美鳳楊美會楊美足楊美慧劉梓仁蔡俐君洪汀洲黃博禮上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國105年8月4 日臺北高等行政法院103年度訴字第946號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人為進行臺北市土地使用分區通盤檢討，於民國76年4月29日辦理公開展覽之「修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案」，原建議將案內有關○○路0段、○○路、縱貫鐵路、○○路0段000巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）（下稱「系爭區域」）由工業區變更為住宅區，嗣因威京開發投資股份有限公司（下稱「威京公司」）購得原唐榮鐵工廠舊址土地，並向臺北市都市計畫委員會（下稱「都委會」）陳情變更為多目標多元使用分區，由該公司研提土地利用計畫，提經都委會審議決議「本案土地（○○路、○○路、縱貫鐵路及○○路0段000巷所圍地區）依多目標多元化之開發原則，同意變更為第三種商業區，並限制僅供作下列6種使用：1.公眾服務空間─社教機構、醫療衛生機構、公眾服務停車場。2.國際購物中心─百貨公司、超級市場、專賣店、飲食街。3.國際觀光旅館─出租客房、客廳、宴會廳、國際會議廳。4.辦公大樓─金融主要、分支機構、一般、自由業事務所。5.文化休閒設施─娛樂、健身服務設施、文教設施。6.停車場。」並報內政部80年1月 12日台內營字第886687號函核定後，被上訴人爰以80年2 月13日府工二字第80003366號公告（下稱「系爭公告」）「『修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關○○路0段、○○路，縱貫鐵路，○ ○路0段000巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」（下稱「系爭計畫」）。嗣被上訴人再依都市計畫法第27條第1項第3款規定，以103年5月13日府都規字第10300893800 號公告實施修訂「『修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關○○路0段、○○ 路，縱貫鐵路，○○路0段000巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」開發方式細部計畫案〔下稱「103年公告細部計畫案」，上訴人不服該細部計畫案，循序提起訴訟，現由臺北高等行政法院（下稱「原審」）另以105年度訴字第270號事件受理中〕，將系爭計畫中所採大街廓整體開發原則變更為分區開發方式辦理。嗣上訴人以系爭公告實施之系爭計畫說明書內容載明「本案應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，並登記為市政府所有」（下稱「捐地回饋義務」），且另有其上設施（包括公園暨偶戲博物館新建工程）費用新臺幣（下同）2億2千萬元之捐贈（下稱「捐款回饋義務」，並與捐地回饋義務合稱「捐地捐款回饋義務」），因系爭區域內其他土地所有權人即參加人遲不履行系爭計畫所課捐地捐款回饋義務，被上訴人又多次函知應履行該等義務後，始得辦理都市計畫使用分區變更，上訴人遂代參加人共同捐出系爭區域面積30%之土地予被上訴人，並捐款2億2千萬元，被上訴人乃依承諾變更該區域之使用分區為第三種商業區。參加人為系爭計畫範圍內其他土地所有權人，享有土地使用分區變更之利益，卻否認與上訴人依系爭計畫共同負有捐地捐款回饋義務，並因被上訴人103年公告細部計畫案業已解除系爭區域之整體開發，縱令捐地捐款回饋義務為上訴人應負義務而與參加人無涉，亦因整體開發之解除，上訴人上開義務即不復存在。茲因系爭計畫所課捐地捐款回饋義務之法律關係是否存在於被上訴人及參加人間，以及103年公告細部計畫案解除整體開發後，上訴人與被上訴人間因系爭計畫所課捐地捐款回饋義務之法律關係是否仍存在，存有爭議，而此爭議得以確認判決除去之，遂依行政訴訟法第6 條第1項前段規定，提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起本件上訴，且聲明：原判決廢棄。二、上訴人起訴主張略以：㈠系爭計畫之性質不論為何，皆使計畫範圍內土地所有權人及開發單位與被上訴人間產生公法上權利義務關係，自得請求確認。又上訴人與訴外人吳學敏暫代捐地30%予被上訴人，並由上訴人捐款2億2千萬元作為土地上公園廣場設施經費，而系爭計畫課予捐地捐款回饋義務，係被上訴人基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見捐地捐款回饋義務之法律關係，是存在於被上訴人與上訴人及參加人間，上訴人兼具代表開發單位及系爭計畫範圍內主要土地所有權人之雙重身分，實際代替所有權人捐地及捐款之主體，對於系爭計畫究係課予何人前開捐地、捐款義務，自有訴訟權能及確認利益。㈡先位訴訟部分：若系爭計畫係依都市計畫法第26條所為之通盤檢討（究其實質乃兼具通盤檢討與個案變更之性質），將其定性為法規命令，則其所規範之義務，計畫範圍內之土地所有權人即應遵守之。縱認系爭計畫所課捐地捐款回饋義務非屬法定義務，性質上亦屬行政處分、一般處分或行政處分之附款。蓋系爭計畫說明書內記載「……本案應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，並登記為市政府所有，以回饋社會大眾……同時應增建捐地後20%之樓地板面積，作為停車空間，並開放供公眾使用」，已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，且此負擔與本件都市計畫變更案間具有不可分離之關係，故性質上應為行政處分或其附款。又本案相對人縱非特定，亦屬可得特定，即為系爭計畫範圍內全部土地所有權人。參加人既未對該處分（或附款）提起救濟，自具存續力，對於法院及相對人（包含系爭區域內之全部土地所有權人含上訴人及其他土地所有權人在內）具有拘束力。再者，依歷次都委會專案審查小組會議研討及相關函文內容可知，計畫範圍內之土地所有權人曾出席參與協調會，並肯定系爭計畫案，且上訴人代為捐地面積係以系爭計畫範圍內全部土地（包含參加人土地在內）計算，是捐地捐款回饋義務自存在於所有土地所有權人；依都市計畫法第27條之1第1項規定及其立法理由說明、內政部60年4月1日台內地字第409267號函、被上訴人所屬都市發展局（下稱「都發局」）102年4月15日北市都規字第10200963100號函，足徵都市計畫變更課予回饋義務之目的，即係落實使用者負擔、受益者付費之公平原則，且土地權利關係人包括土地所有權人在內，是系爭計畫所課捐地捐款回饋義務應及於參加人。另本案開發單位因開發行為對計畫範圍內環境造成影響而應為回饋，然土地所有權人亦因土地使用分區由工業區變更為第三種商業區及容積率之提高受有相當利益，基於使用者負擔、受益者付費之公平原則，土地所有權人自無平白受益之理，而應負擔漲價歸公、對公共設施服務水準帶來額外擁擠效果之回饋義務，是以捐地捐款回饋義務原即應存在系爭計畫範圍內土地所有權人及開發單位與被上訴人間，該回饋縱非應平均分攤，亦合理分攤，至少土地價值增值部分，應以各土地所有權人所有土地面積計算之30%捐地義務加以回饋，始稱合理等語，並聲明：如原判決附表壹、先位聲明所示。㈢備位訴訟部分：系爭計畫所課捐地捐款回饋義務，係以系爭區域全部土地面積2萬6,600平方公尺（包含參加人等其他西北側二期小地主土地面積），扣除被上訴人自有地000地號土地面積223平方公尺後之30%計算捐贈被上訴人土地面積為7,913平方公尺〔（26,600－223）30%〕，其中包含上訴人捐贈之7,313平方公尺及代第二期全體地主（即參加人）捐贈之600平方公尺。倘認捐地捐款回饋義務不存在於參加人間，則表徵系爭計畫僅課予上訴人上開回饋義務，並賦予上訴人整體開發之權益，然今整體開發權既經被上訴人以103年公告細部計畫案解除，上訴人對於被上訴人捐地捐款回饋義務自不應存在。縱非全部不存在，則至少依西北側即二期基地土地面積計算30%之捐地及相同比例之其上設施經費回饋義務，因該部分上訴人已無從整體開發而不存在等語，並聲明：如原判決附表貳、備位聲明所示。三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人已另依民法上無因管理及不當得利規定，對參加人提起民事訴訟，請求返還其主張依系爭公告內容墊付之款項，是上訴人請求確認者即得以該民事給付訴訟獲得滿足，無提起本件確認訴訟之必要性，本件訴訟欠缺權利保護必要。㈡上訴人先位聲明係確認參加人與被上訴人間之法律關係，並非確認上訴人與被上訴人間之法律關係，其顯欠缺確認利益。再者，參加人與被上訴人間之法律關係並未致上訴人於「公法上」地位有受侵害之危險，上訴人實無確認利益之存在。至參加人是否應償還上訴人所給付之款項，係屬參加人與上訴人間之私權爭執，並非上訴人於「公法上」地位是否有受侵害危險之問題，不具確認利益。另上訴人請求參加人給付得循民事救濟途徑予以解決，無從於本件確認訴訟中獲取其主張之利益。㈢先位聲明部分：上訴人依系爭計畫內容捐贈系爭區域範圍內全體面積30%之土地予被上訴人，並增建前開捐地20%之樓地板面積作為停車空間供大眾使用，及履行捐款義務，作為取得整體開發權限之回饋條件，而被上訴人業已按系爭計畫內容授予其系爭區域之整體開發權限。又被上訴人76年4月29 日公展版都市計劃說明書所載「……由土地所有權人提供公共設施為原則……」，僅指明由土地所有權人提供，並未限制由特定或全部之土地所有權人為之。再者，系爭計畫係被上訴人依都市計畫法第26條規定，於80年2月13日公告實施之都市計畫通盤檢討案，而內政部60年4月1日台內地字第409267號函釋係就都市計畫法第22條、第24條及第25條規定之「土地權利關係人」所為闡釋，都市計畫法第27條之1則於 91年11月19日所增訂，於本案均不適用。另都委會專案審查小組召開之會議，僅為都市計畫通盤檢討案公告實施前之審議程序，不當然發生拘束被上訴人之效力。況依各次都委會專案審查小組會議紀錄所示，回饋條件乃基於使用者負擔及受益者付費之概念，由威京公司針對系爭區域整體開發所提出之方案。是系爭計畫範圍內各土地所有權人對於前開捐地、捐款之權益及負擔，為各土地所有權人間之私權關係，與系爭計畫無涉。此外，依系爭計畫所載、84年11月27日「京都建設休閒購物中心」都市設計審議第二次專案委員會議結論、暨92年11月11日領款收據備註欄記載可證，上訴人與被上訴人間就捐地30%及回饋金之2億2千萬元提供已達成協議，應由開發單位負擔，故上訴人負有捐地30%以作為案內公園廣場與公益使用建物設施及捐贈2億2千萬元之責；依上訴人與被上訴人間簽訂之履約擔保契約書亦記載，益證該回饋金2億2千萬元係開發單位捐贈前開計畫案內公園廣場與公益使用建物設施之用，以該案之建造規費及相關設施費用等估計後所得出，並由上訴人、威京公司、京華城股份有限公司（下稱「京華城公司」）依約所共同捐贈。㈣備位訴訟部分：上訴人係自願提出捐款及捐地30%之回饋條件，並非系爭計畫強行課予上訴人回饋義務。又被上訴人依都市計畫法第27條第1項第3款規定，以103年公告細部計畫案變更系爭計畫案開發方式，即由大街廓整體開發，變更為分區開發方式辦理，惟未變動原都市計畫關於捐地及捐款等回饋條件，故不影響上訴人依系爭計畫自願提出給付之效力。再者，系爭計畫自80年2月13日公告實施，迄103年5月13 日變更為分區開發方式辦理為止，開發單位取得並享有整體開發權限長達23年之期間，僅開發對其有商業利益之京華城（即一期基地）及完成公園廣場部分，對承諾整體開發之二期基地部分（系爭整體開發基地之西北角），卻逾20餘年不予開發，顯已違背整體開發之義務及本旨。因此，上訴人於20餘年前固然捐贈30%土地及捐款2億2千萬元，惟亦取得整體開發之權限達20餘年，且長期享有大型商場京華城購物中心之開發利益，並無不相當之情形。嗣因長期怠於履行整體開發，致參加人囿於原整體開發規定，無法辦理都市更新，此項整體開發之規定不僅長期限制所有權人之財產權，且因開發單位長期不開發，致當地建物老舊頹敗，而有妨害地區公共環境之情事，對經濟發展及公共利益造成危害，被上訴人依都市計畫法第27條第1項第3款規定，以103年公告細部計畫案解除整體開發變更為分區開發，與上訴人於20餘年前之回饋義務無關等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。四、參加人陳述略以：㈠參加人劉欽仁、黃義鈞、蔡文凱、蔡猷明、蔡猷陞、蔡猷聰、蔡猷良、王寶玲部分：上訴人因系爭計畫認參加人劉欽仁等8人有捐地捐款回饋義務存在，分別對渠等提起返還不當得利與無因管理之必要費用等民事訴訟，惟經最高法院105年度台上字第217號、第687號民事裁定駁回確定。又系爭計畫之「捐地」係被上訴人對開發單位課以土地開發課徵義務（該制度係依使用者付費及受益者付費原則，對開發商課以相當之義務，而開發商藉此獲得土地開發許可），故與參加人無關。此外，上訴人提出參加人應負擔捐地面積及回饋義務金額之計算方式，係將系爭計畫所有或曾所有土地面積占都市計畫範圍內全部土地面積扣除公有土地面積，惟未說明為何扣除公有土地面積；2億2千萬元係興建偶戲館之經費，應由被上訴人預算為之，自無排除被上訴人之理。另京華城公司於92年11月11日交付2億2千萬元給被上訴人，但依上訴人所提資料，其係於95年1月17日才開始陸續將款項交給京華城公司，兩者時間相距近2年之遠，不合營業常規；且上訴人所提支付廠商明細係於88年至90年間，金額為746萬2,613元，惟京華城公司於92年11月11日始捐款予被上訴人，上訴人為何自88年開始就先支付廠商費用，顯不合理等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈡參加人王春峰部分：上訴人主張系爭計畫係依都市計畫法第26條所為之定期通盤檢討，性質為法規命令，並認計畫範圍內土地所有權人應遵守規範內容而有捐地捐款回饋義務，則上訴人顯係以法規命令有效與否作為確認對象，自不合法。又上訴人若認系爭計畫為行政處分，依法須先提起訴願及撤銷訴訟請求撤銷，上訴人怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再行起訴確認因該處分所生之法律關係成立或不成立之訴，即有違確認訴訟補充性之規定。再者，系爭計畫係就系爭區域土地使用計畫之通盤檢討案，揆諸司法院釋字第156號解釋意旨，其性質應屬法規命令，並非行政處分或一般處分。此外，系爭計畫研議過程均係討論開發單位即威京公司之捐地義務比例、容積獎勵比率、開發強度等事宜，且開發單位即威京公司切結捐贈及捐地義務係作為被上訴人核准興建京華城購物中心，並核發建照、核准建物之樓地板面積依據，自與威京公司可享之興建京華城購物中心之開發有對價關係，況上訴人、威京公司、京華城公司嗣於87年4月17日簽署公園廣場設施捐建切結書在案，尚難認與原始居住於該計畫地區之參加人有何關涉。另依都發局103年1月16日北市都規字第10240997000號、102年8月16日北市都規字第10236378600號函，捐地捐款回饋義務係由開發單位即威京公司負擔，不需由參加人負擔等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈢參加人黃林阿員、黃鉅淳部分：威京公司為被上訴人准許之唯一整體開發者，是有回饋義務者應為威京公司，而非上訴人，故與被上訴人成立公法上關係者為威京公司，上訴人並無主張權利之資格。至於威京公司循私法關係對上訴人所為之授權，上訴人如有權利主張者，應循私法關係向威京公司請求，而非逕向被上訴人主張，故上訴人之當事人並不適格。再者，參加人與被上訴人間之回饋義務是否存在，均無礙上訴人之回饋義務，上訴人之公法上地位並無受侵害之危險，是上訴人於本件無確認利益。又上訴人捐款2億2千萬元係為履行上訴人、威京公司、京華城公司於90年10月16日與被上訴人簽立之履約擔保契約書所約定之給付義務，並非系爭計畫所課予之義務。且系爭計畫係依都市計畫法第26條所為之通盤檢討，非個案變更，依司法院釋字第156號解釋及本院102年度判字第41號判決意旨，應屬法規之性質，非行政處分，自無直接產生限制參加人之效力。又縱其性質屬行政處分，惟參加人從未受通知參與任何過程，事後亦毫無所悉，卻被要求應捐地30%，誠非事理之平，更非憲法保障人民財產權之意旨。況威京公司與被上訴人協商，自願承擔回饋義務以換取整體開發之權能與利益，惟上訴人始終未將參加人納為開發範圍，參加人自無與上訴人同負捐地捐款回饋義務等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈣參加人王錦秀部分：上訴人因系爭計畫認參加人有捐地捐款回饋義務存在，分別對其等提起返還不當得利與無因管理之必要費用等民事訴訟，惟全部敗訴，嗣經上訴臺灣高等法院，目前除參加人王錦秀、王春峰部分尚未判決外，其餘均經判決駁回上訴，且民事判決均認為系爭計畫係屬法規命令性質，無課予西北隅地主應負捐地捐款回饋義務，則上訴人主張其性質屬行政處分，即非可採。又參加人既未負有捐地、捐款義務，上訴人請求確認參加人就所有坐落臺北市○○區○○段0○段000○000○號之土地對被上訴人捐地30%及其上公園廣場設施經費125萬9,431元之回饋義務存在，顯無理由等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈤參加人林楊墨坭、楊美鳳、楊美會、楊美足、楊美慧部分：依司法院釋字第156號解釋、本院96年度判字第1318號、103年度判字第115號判決意旨，上訴人訴請確認系爭計畫之回饋義務存在、不存在，係要求確認「法規命令之內容」所示之法律關係成立與否，於法有違。又系爭計畫之開發單位（申請單位）為上訴人或威京公司，其等向被上訴人表示同意捐地30%並捐款興建公共設施後，始獲准申辦商業區土地建物之建築執照、使用執照，足見上訴人或威京公司係自願同意捐地30%，與其他土地所有權人無涉。再者，系爭計畫未有任何捐款之要求，且依被上訴人92年11月11日領款收據備註記載可知，該捐款係上訴人與威京公司等，在系爭計畫規定外，另外進行之捐贈行為，與參加人無涉。另上訴人以參加人有捐地捐款回饋義務，依不當得利與無因管理對參加人提出民事訴訟，經臺灣臺北地方法院102年度重訴字第190號判決、臺灣高等法院103年度重上字第416號判決及最高法院105年度台上字第687號裁定，認系爭計畫為法規命令，且非所有在系爭區域內之土地所有權人（即本案之參加人）均負有回饋義務等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈥參加人蕭德裕部分：上訴人對參加人訴請民事不當得利及無因管理費用，業經最高法院105年度台上字第687號裁定駁回確定，則上訴人自無以本件確認之訴除去其法律上不安狀態，顯無即受確認判決之法律上利益。又系爭計畫係被上訴人依都市計畫法第26條規定，定期通盤檢討所作之變更，依本院95年度判字第2147號判決意旨，屬法規性質（即法規命令）。上訴人依系爭計畫請求確認參加人捐地捐款回饋義務存在，係以法規命令為確認對象，於法不應准許。另系爭計畫研議過程，皆係討論開發單位即威京公司之捐地義務比例、容積率獎勵比率、開發強度等事宜，並由威京公司切結捐贈30%土地給被上訴人；甚且該捐地30%之義務係作為被上訴人核准興建京華城購物中心，並核發建照、核准建物之樓地板面積依據，與威京公司可享之開發利益有對價關係，與參加人無關。況有關捐地30%及捐贈其上之公園設施，為被上訴人課予申請開發者威京公司之義務，此事實並經臺灣高等法院103年度重上字第416號判決審認在案，上訴人請求確認被上訴人與參加人間此回饋義務存在，顯無理由。此外，系爭區域土地變更為商業區後，容積為392%；捐地30%後容積為560%（70%土地× 560%＝392%），惟在整體開發解禁前，參加人土地容積一直是392%，而上訴人因該項捐地行為產生之560%容積，已全部作為京華城購物中心使用，且其容積高達678.9%，自無捐地所產生之容積由申請開發單位自己享受，捐地義務卻由參加人分擔之理。至有關捐款2億2千萬元，係上訴人、威京公司及京華城公司同意於92年11月11日捐贈被上訴人，以興建偶戲博物館，屬上訴人、威京公司、京華城公司與被上訴人依據彼此間之履約擔保契約書所負之契約義務，非參加人所負公法上義務等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈦參加人黃博禮部分：上訴人與參加人間民事訴訟事件，業經最高法院105年度台上字第746號裁定駁回，上訴人敗訴確定。又威京公司或上訴人使用整體開發之主導權利時，已用盡容積率，反觀參加人所有之土地因整體開發權利屬威京公司而喪失獨立開發、興建新房舍、重大修繕舊有房舍之土地所有權能，所有之土地因而無市場上交易價值，且因公告地價上漲，被迫增加地價稅之負擔等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈧參加人黃士傑、黃士彥、黃劉美絹、黃雅玲、黃婉嫻部分：系爭計畫係依都市計畫法第26條規定定期通盤檢討所作之變更，屬法規性質，則上訴人依系爭計畫請求確認參加人有捐地捐款回饋義務存在，因捐地捐款回饋義務乃系爭計畫即法規命令之內容，而不得作為確認訴訟所確認之對象，上訴人提起本件確認之訴，於法無據。又都市計畫法第27條之1有關計畫變更回饋之規定係91年12月11日增訂公布之法律，自不得溯及於80年2月13日公告系爭計畫時而予以適用。且捐地30%義務係被上訴人與開發者威京公司締結之行政契約，與參加人無關。而系爭區域內土地縱因由工業區變更為商業區而增值，依當時有效施行之平均地權條例及土地稅法規定，其所有權人依法只有繳納土地增值稅及地價稅之義務。另系爭計畫所課捐地捐款回饋義務，係威京公司負責整體開發權利之對價等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。㈨參加人劉梓仁部分：上訴人主張參加人有捐地捐款回饋義務，其代為履行，使參加人受有利益，提起民事訴訟，迭經民事實體判決認定參加人非系爭計畫開發主體，參加人土地未變更用地，無該義務，至上訴人、京華城公司及威京公司與被上訴人簽訂履約擔保契約書、設施捐建切結書，此捐贈乃屬其等與被上訴人間契約義務之履行，非參加人公法上之義務。上訴人一方面依無因管理、不當得利提起民事訴訟，復以同一原因事實依公法關係提起本件確認訴訟，其立場自相矛盾，應予駁回。又系爭計畫並未規定系爭區域內全體土地所有權人之捐地、捐款義務，上訴人及訴外人吳學敏於86年11月21日將其土地所有權移轉予被上訴人所有，係為履行京華城購物中心開發案與被上訴人間協議之捐地條件，與參加人無涉，況參加人所有土地不在上述購物中心開發案範圍內。另都市計畫法第27條之1關於主管機關要求土地權利人捐款、捐地之規定係91 年12月11日增訂，在此之前，被上訴人未經法律授權不得以法規或行政處分課予人民捐地、捐款之義務。此外，依內政部營建署為審議都市計畫工業區變更為非工業使用，並落實都市計畫法第27條之1第2項規定所發布之「都市計畫工業區檢討變更審議規範」可知，工業區變更為商業區之要件（第4點）、工業區變更之開發方式（第8點）、關於捐贈土地及捐獻代金之義務人，均係以提出開發計畫及財務計畫之申請人為對象，系爭計畫土地開發提案人、整體開發人為威京公司，參加人與被上訴人不生捐地、捐款之權利義務。復依「臺北市工業區變更為住宅區開發要點」第4點規定，提供公共設施用地之義務人為規劃開發申請人，並非區內全體土地所有人；再觀諸被上訴人訂定之「住宅區變更為商業區提供公共設施要點」第2點第2項規定，土地所有權人不願或尚未提供公共設施用地或樓地板者，其有關土地使用及建築強度、容積率、建蔽率之管制，悉依周圍住宅區之規定辦理。可見，土地所有權人可依自由意願決定是否捐地及何時捐地，非如上訴人所言，區內各土地所有權人早在80年間均已生公法上之捐地、捐款義務，故不論是被上訴人、威京公司、上訴人均無權要求參加人捐地、捐款。系爭計畫所課捐地捐款回饋義務，係依據都委會歷次會議討論所得，自應認係課予開發單位即威京公司之義務等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人請求確認者為「依系爭計畫所課捐地捐款回饋義務形成之公法上權利義務關係，以及上訴人與被上訴人間之前開公法上法律關係於被上訴人103年公告細部計畫案解除系爭區域之整體開發後，於兩造及參加人間是否存在」，係就法律關係存在或不存在請求確認，而非確認產生該法律關係之法規範本身。又上訴人爭執上開法律關係存在或不存在，關鍵在於捐地捐款回饋義務是否應由參加人共同負擔，而此涉及上訴人對被上訴人已為捐地30%並捐款2億2千萬元是否全屬上訴人應負之義務以及有無溢付情事，就此而論，應認上訴人有即受確認判決之法律上利益。㈡依系爭計畫說明書所載可知，該計畫僅揭示本案應捐地30% 規劃設計為公園、廣場之用，且登記為被上訴人所有，並增建捐地後土地20%之樓地板面積作為停車空間，開放供公眾使用，尚無任何關於捐款之記載，更無應捐款2億2千萬元之明文，上訴人稱捐款2億2千萬元乃系爭計畫所課之回饋義務，顯屬無據。況依84年11月27日「京都建設休閒購物中心」都市設計審議第二次專案委員會議結論、85年2月13日臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會第8次會議結論，以及上訴人、威京公司、京華城公司共同於90年10月16日與被上訴人簽訂履約擔保契約書載以「立約人京都建設開發股份有限公司、威京開發投資股份有限公司、京華城股份有限公司依約定捐建公園廣場設施，經費總額2億2千萬元……」等語可知，上開公園廣場設施興建費用2億2千萬元之捐贈，係上訴人於其所提「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」報請臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會審議期間，另行與被上訴人達成之協議，非系爭計畫所課之回饋義務，且該捐款義務亦與參加人無涉。㈢依司法院釋字第156號解釋及解釋理由書意旨可知，依都市計畫法第26條所為定期通盤檢討而作之變更計畫，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，應屬法規性質，而非行政處分。系爭計畫既係依都市計畫法第26條規定辦理定期通盤檢討，就計畫範圍內土地使用計畫所作之修正、變更，性質上即屬法規之修正，則基於該通盤檢討土地使用計畫變更所為附帶之回饋即系爭計畫所載捐地30%之回饋，自屬法規內容之一部分。㈣依系爭計畫說明書「參、計畫內容」所載可知，系爭計畫僅係就系爭區域內土地使用分區變更及其面積分配、使用限制、開發原則等土地使用計畫，暨其變更應為附帶之回饋事項與內容而為原則性之規範，至於所載之附帶回饋亦即捐地30%回饋義務應由何人負擔，則無明文，因此尚難認上訴人或參加人與被上訴人間係因系爭計畫（法規）之規範而直接發生該回饋義務之公法上法律關係。㈤觀諸系爭計畫內容可知，系爭區域內土地使用分區由第三種工業區變更為第三種商業區後，應由開發者整體開發全區土地，其規劃設計並應向都委會申請審議，經審查通過且履行回饋義務將公園廣場用地捐贈並登記為被上訴人所有後，始核發建築執照，以進行相關之開發。可見前開捐地30%之回饋義務，係在開發者依系爭計畫內容就其規劃設計提出申請並獲許可時，開發者與被上訴人間始因此成立負有前述回饋義務之公法上法律關係，而由申請獲准之開發者負擔該回饋義務，藉此將土地開發造成之外部成本內部化，令取得開發權益且因開發結果受益最深之開發者負擔之，以符社會公平原則。系爭計畫經被上訴人以系爭公告發布實施後，即由威京公司授權開發之上訴人依系爭計畫內容規劃設計提出「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」申請審議通過而獲准開發，取得開發者之地位，享有開發權益，則上訴人捐地予被上訴人，乃係履行其本身應負之回饋義務，並因該捐地回饋義務與參加人無涉，自無上訴人所稱代參加人履行義務可言。另系爭計畫於80年2月13日以系爭公告實施時，都市計畫法第27條之1尚未制定（按該條係於91年12 月11日修正時所增訂），故上訴人援引該條第1項規定所稱「土地權利關係人」包括土地所有權人及土地使用權人，據以主張參加人就本案捐地30%之回饋義務有共同負擔之責，亦非可採。㈥依都市計畫法第26條第1項、第27條第1項規定可知，都市計畫經發布實施後，並非不得變更。系爭計畫經被上訴人於80年2月13日以系爭公告發布實施後，因上訴人及京華城公司當時就整合西北側土地（即參加人所有土地）未能順利，故在完成都市計畫規定事項（捐地30%規畫設計為公園、廣場，捐建停車場等），並經臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會審議同意分期開發後，被上訴人始核發京華城購物中心建造執照，嗣因計畫範圍西北側土地建物老舊頹敗而有更新需求，雖經所有權人多次向被上訴人申請劃定都市更新單元，但囿於都市計畫訂有整體開發規定，未符合「臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」自行劃定更新單元之條件，被上訴人所屬都市更新處未予核准，致該區遲未更新改建。經被上訴人考量該地區居民對都市更新之殷切期盼，並為提升居住環境、促進地區發展，且京華城購物中心已開發完成，囿於整體開發規定而不允許所有權人申請都市更新，影響所有權人財產權，並因該地區遲未能順利開發，建物老舊亦有妨害地區公共環境之情事，因已無整體開發之需，爰依都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理都市計畫變更，並以103年5月13日府都規字第10300893800號公告實施103年公告細部計畫案，將原計畫內容「本基地開發方式應採大街廓整體開發為原則」，修訂為「本基地採分區開發方式辦理（詳圖3分區範圍示意圖）」，並將原計畫內容「七、事業及財務計畫：本案開發計畫應由威京公司整體開發」予以刪除。是被上訴人於系爭計畫發布實施23年後，審酌該地區發展現況，認有適應經濟發展需要而變更都市計畫之必要，依都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理都市計畫變更，自屬被上訴人權限之行使。況上訴人捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，並捐款2億2千萬元作為其上設施興建經費，乃係取得該地區整體開發權限之條件，惟未就該權限行使期間定有保障之明文，且依都市計畫法第26條、第27條規定，亦可知上訴人取得之開發權並非永久之權利。是被上訴人於上訴人履行捐地捐款回饋義務後，賦予上訴人得就系爭區域內全區土地整體開發之權利，上訴人並因此取得商業區土地建物之使用執照，即已各自依系爭計畫所定履行，則上訴人已履行之捐地捐款回饋義務，尚不因其整體開發權於23年後，因103年公告細部計畫案變更採分區開發方式辦理而不存在。㈦綜上，上訴人訴請確認被上訴人與參加人間如附表先位聲明所示回饋義務之法律關係存在，以及訴請確認上訴人與被上訴人間如附表備位聲明所示回饋義務之法律關係不存在，均無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。六、上訴意旨略謂：㈠依司法院釋字第156號、第742號解釋及本院105年度判字第 385號判決意旨，都市計畫變更內容如涉及要求提供回饋，即具行政處分性質。本案爭點為「土地使用計畫變更所為附帶之回饋即系爭計畫所載捐地30%之回饋」對一定區域內人民增加其負擔，應屬行政處分，惟原判決認屬法規內容之一部分，違反上開司法院解釋與行政程序法第92條關於行政處分定義之意旨，有適用法規不當之違法。㈡原判決忽略本件回饋雖係於都市計畫法第27條之1訂定之前，惟其性質與目的應與成文法化後相近，且內政部60年4月1日台內地字第409267號函亦揭示：「一、都市計畫法第22、24、25各條所稱『土地權利關係人』應包括下列兩項：1.土地所有權人。2.土地使用權人。」再者，原判決既言「系爭都市計畫變更以改變土地使用分區方式提升土地使用強度，土地雖因而增值」、「依地利共享、漲價歸公之理念以使不勞利得歸公，以回饋社會大眾共享」為土地所有權人於系爭計畫變更後應回饋之理由，惟又言該回饋「使取得開發權益且因開發結果受益最深之開發者負擔之」「其（上訴人按：土地所有權人）土地交易價值亦因使用分區變更而提升，因此受有利益為由，主張參加人應共同負擔捐地30%回饋義務云云，顯係誤解系爭計畫附帶捐地回饋條件之目的與原由，不足為採」，已屬理由矛盾，且未針對上訴人主要之攻擊方法即「回饋內容具有『增值回饋』及『成長付費』，該『增值回饋』部分自應由受益之土地所有權人負擔」、「申請開發人為了順利取得建造執照，不得不代替增值受益人先行繳納增值之回饋，然此無異增值受益人應負擔之公法上義務轉由申請開發人負擔，並不合依法行政原則」說明為何將增值受益人（即土地所有權人）與申請開發人為差別對待，亦有判決不備理由及違反依法行政原則之違誤。㈢原判決未慮及「威京公司為上訴人之母公司，系爭都市計畫案公告由其整體開發，故雖非實際執行開發及代行捐地及捐款者，惟就本案亦有訴訟權能及確認利益，爰先前已一併追加於備位聲明中」，僅就追加「威京公司」為原告部分為裁定，已屬漏未裁判或判決不備理由。此外，原判決既認「該地區（上訴人按：參加人所有土地所坐落之西北角區域）遲未能順利開發，建物老舊亦有妨害地區公共環境之情事，因已無整體開發之需……」，卻言「賦予上訴人得就系爭計畫範圍內全區（上訴人按：京華城區域及參加人所有土地所坐落之西北側區域）土地整體開發之權利，上訴人並因此取得商業區土地建物（上訴人按：僅京華城區域）之使用執照，即已各自依系爭計畫所定履行，上訴人已履行之捐地捐款回饋義務，尚不因其整體開發權於23年後，因103年公告細部計畫案變更採分區開發方式（上訴人按：參加人所有土地所坐落之西北角區域）辦理而不存在。」亦忽略當時回饋之對價關係，即原回饋「參加人所有土地所坐落之西北角區域」面積30%捐地部分不存在，即屬判決不備理由，且與其於判決中另論述「係在開發者依系爭計畫內容就其規劃設計提出申請並獲許可時，開發者與被上訴人間始因此成立負有前述回饋義務之公法上法律關係」相矛盾。七、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠按系爭計畫公告時（下同）之都市計畫法第26條及第27條第1項分別規定：「都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」及「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。」可知都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更。㈡次按司法院釋字第156號解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」亦即依都市計畫法第27條第1項規定對都市計畫所為之個別變更，具有行政處分之性質，而依同法第26條規定對都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，則屬法規性質。惟因同法第26條未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院於105年12月9日公布釋字第742號解釋就前揭釋字第156號解釋進一步補充：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。」從而，行政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定該個別具體項目是否具行政處分之性質。㈢依據被上訴人公告之系爭計畫說明書，其法令依據為都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法，並於「詳細說明」欄載明「壹、緣由：一、本計畫範圍原為唐榮鐵工廠舊址，應屬政策上應淘汰之工廠，於本府71.9.13辦理公開展覽之『修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』，原建議將工業區變更為住宅區。二、威京公司旋於76年7月唐榮公司購得上項土地，並於76年8月向本市都委會陳情變更為『多目標多元化使用分區』案由該公司研提土地利用計畫，提經本市都委會……審議決議：㈠本案土地……依多目標多元化之開發原則，同意變更為第三種商業區並限制僅供作下列六種使用……㈡本案應捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，並登記為市政府所有，以回饋社會大眾……同時應增建捐地後土地20%之樓地板面積，作為停車空間，並開放供公眾使用……參、計畫內容……三、土地使用分區管制：……本基地開發方式應採大街廓整體開發為原則。……六、都市設計：為使計畫之發展符合臺北市需要並創造良好的都市環境，本計畫區之規劃設計應經『臺北市都市設計委員會』審查通過及公園廣場用地登記為市政府所有後，始得核發建築執照。七、事業及財務計畫：本案開發計畫應由威京公司整體開發。」（原審卷1第28至30 頁）足見系爭計畫雖係依據都市計畫法第26條所為之通盤檢討變更，惟因該計畫係源於威京公司取得原唐榮鐵工廠舊址土地後，以自己名義向都委會陳情變更為「多目標多元化使用分區」，並自行提出「土地利用計畫」，經都委會開會審議後，同意威京公司之陳情案，於原本公開展覽「修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案」擬變更「工業區」為「住宅區」6個地區之中，特別將「系爭區域」獨立出來辦理通盤檢討變更，除將系爭區域變更為「第三種商業區」，且開發方式應採「大街廓整體開發」為原則外，一方面授予威京公司整體開發之權；另一方面則限制系爭區域僅供作6種使用用途，且開發時應捐地30%規劃設計為公園、廣場，並登記為被上訴人所有，同時應增建捐地後土地20%之樓地板面積，作為停車空間供公眾使用。易言之，系爭計畫雖係針對威京公司之陳情案所為之通盤檢討變更，而屬法規性質，惟其中關於授予威京公司整體開發之權，並限制系爭區域之使用用途，以及增加開發時應「捐地30%規劃設計為公園、廣場，登記為市政府所有」暨「增建捐地後土地20%之樓地板面積，作為停車空間供公眾使用」負擔等具體項目，已直接限制系爭區域開發權人威京公司之權益及增加其負擔，則揆諸前揭司法院釋字第742號解釋意旨，上開個別項目之具體內容，實具有個案變更之行政處分性質。原判決雖未及適用嗣後公布之司法院釋字第742號解釋，而認系爭計畫中之上開捐地回饋義務，屬於法規內容之一部分，惟對於判決結果尚不生影響（詳後述），仍應予維持。㈣原判決以系爭計畫說明書僅揭示系爭區域開發時應捐地30% 規劃設計為公園、廣場之用，且登記為被上訴人所有，並增建捐地後土地20%之樓地板面積作為停車空間供公眾使用，尚無任何關於捐款之記載，更無應捐款2億2千萬元之明文，上訴人稱捐款2億2千萬元乃系爭計畫所課之回饋義務，顯屬無據；況依84年11月27日「京都建設休閒購物中心」都市設計審議第二次專案委員會議結論、85年2月13日臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會第8次會議結論，以及上訴人、威京公司、京華城公司共同於90年10月16日與被上訴人簽訂之「履約擔保契約書」載以「立約人京都建設開發股份有限公司、威京開發投資股份有限公司、京華城股份有限公司依約定捐建公園廣場設施，經費總額2億2千萬元……」等語，可知上開公園廣場設施興建費用2億2千萬元之捐贈，係威京公司授權開發之上訴人於其所提「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」報請臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會審議期間，另行與被上訴人達成之協議，並非系爭計畫所課予之回饋義務，且參加人亦非該捐款協議之當事人，參加人自無與上訴人共同負擔該捐款回饋義務之責等情，核與上開卷證之內容相符，自於法無違。㈤原判決業已論明依前開系爭計畫之內容，可知系爭區域內土地使用分區由第三種工業區變更為第三種商業區後，應由開發者威京公司整體開發全區土地，其規劃設計並應經臺北市都市設計委員會審議通過，且履行捐地回饋義務將30%公園廣場用地捐贈並登記為被上訴人所有後，始得核發建築執照，進行相關之開發，亦即該捐地回饋義務係於開發者依系爭計畫內容就其規劃設計提出申請並獲許可時，開發者始負有該捐地回饋義務，藉此將開發土地所生之外部成本內部化，令取得整體開發權且因開發結果受益最深之開發者負擔，以符社會公平原則；系爭計畫經被上訴人以系爭公告發布實施後，即由威京公司授權開發之上訴人依系爭計畫內容規劃設計提出「大型觀光休閒購物中心新建工程都市設計審查報告書」申請審議通過而獲准開發，取得開發者之地位，而享有整體開發之權益，則上訴人將30%公園廣場用地捐贈予被上訴人，乃係履行其本身應負之回饋義務，且因參加人並非開發主體，而不負該捐地回饋義務，自無上訴人所稱代參加人履行捐地回饋義務之可言；況系爭計畫於80年2月13日公告實施時，都市計畫法第27條之1尚未制定（按該條係於91年 12月11日修正時所增訂），故上訴人援引該條第1項規定所稱「土地權利關係人」包括土地所有權人及土地使用權人，據以主張參加人就捐地回饋義務有共同負擔之責，亦非可採，乃據以駁回上訴人請求確認參加人對被上訴人捐地捐款回饋義務存在（詳如原判決附表壹、先位聲明所示）之先位訴訟等情，核其認事用法，尚稱妥適，並無判決不備理由或違反依法行政原則之違法。是上訴人以原判決未針對上訴人主要之攻擊方法即「回饋內容具有『增值回饋』及『成長付費』，該『增值回饋』部分自應由受益之土地所有權人負擔」、「申請開發人為了順利取得建造執照，不得不代替增值受益人先行繳納增值之回饋，然此無異增值受益人應負擔之公法上義務轉由申請開發人負擔，並不合依法行政原則」說明為何將增值受益人（即土地所有權人）與申請開發人為差別對待，亦有判決不備理由及違反依法行政原則之違誤云云，核屬其歧異之法律上見解，洵不足採。至於內政部60年4月1日台內地字第409267號函，則係針對53年9月1日修正公布都市計畫法第22條、第24條及第25條之「土地權利關係人」所為之闡釋，與系爭計畫課予開發者捐地回饋義務之情形有別。是上訴人以原判決忽略本件回饋雖係於都市計畫法第27條之1訂定之前，惟其性質與目的應與成文法化後相近，且內政部60年4月1日台內地字第409267號函亦揭示都市計畫法第22、24、25各條所稱「土地權利關係人」應包括土地所有權人及土地使用權人云云，亦不足採。又原判決關於「系爭都市計畫變更以改變土地使用分區方式提升土地使用強度，土地雖因而增值」、「依地利共享、漲價歸公之理念以使不勞利得歸公，以回饋社會大眾共享」之論述，則係用以說明系爭計畫課予開發者捐地回饋義務之理論基礎，而非系爭區域內土地所有權人於系爭計畫變更後應回饋之理由。是上訴人以原判決既言「系爭都市計畫變更以改變土地使用分區方式提升土地使用強度，土地雖因而增值」、「依地利共享、漲價歸公之理念以使不勞利得歸公，以回饋社會大眾共享」為土地所有權人於系爭計畫變更後應回饋之理由，據以指摘原判決認定該回饋應由取得開發權益且因開發結果受益最深之開發者負擔之理由矛盾云云，要難憑採。㈥又依都市計畫法第26條、第27條規範意旨，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更，已如前述，是主管機關依據前揭規定所為之都市計畫變更，參酌司法院釋字第525號解釋及行政程序法第123條第1款、第126條第1項規定意旨，本即不生信賴保護問題。是原審依調查證據之辯論結果，以依103年公告細部計畫案之內容，系爭計畫經被上訴人於80年2月13日以系爭公告發布實施後，因威京公司授權之開發主體上訴人及京華城公司就整合系爭區域西北側土地（即參加人所有土地）未能順利，故在完成系爭計畫規定事項（捐地30%規畫設計為公園、廣場等），並經臺北市都市設計及土地使用管制審議委員會審議同意分期開發後，被上訴人始核發京華城購物中心建造執照，嗣因系爭區域西北側土地建物老舊頹敗而有更新需求，雖經所有權人多次向被上訴人申請劃定都市更新單元，惟囿於系爭計畫訂有整體開發規定，未符合「臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」自行劃定更新單元之條件，被上訴人所屬都市更新處未予核准，致該地區遲未更新改建，嗣經被上訴人考量該地區居民對都市更新之殷切期盼，並為提升居住環境、促進地區發展，且京華城購物中心已開發完成，囿於整體開發規定而不允許所有權人申請都市更新，影響所有權人財產權，並因該地區遲未能順利開發，建物老舊亦有妨害地區公共環境之情事，因已無整體開發之需，爰依都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理都市計畫變更，並於103年5月13日公告實施103年公告細部計畫案，將原系爭計畫內容「本基地開發方式應採大街廓整體開發為原則」，修訂為「本基地採分區開發方式辦理（詳圖3分區範圍示意圖）」，並將原計畫內容「七、事業及財務計畫：本案開發計畫應由威京公司整體開發」予以刪除；是被上訴人於系爭計畫發布實施23年後，審酌該地區發展現況，認有適應經濟發展需要而變更都市計畫之必要，而為都市計畫變更，係行使都市計畫法第27條第1項第3款規定所賦予之權限；況上訴人捐地30%規劃設計為公園、廣場之用，乃係取得系爭區域整體開發權所應履行之義務，而上開公園廣場設施興建費用2億2千萬元之捐贈，則係上訴人履行其與被上訴人所簽訂「履約擔保契約書」之契約義務，復因系爭計畫並未明定該開發權之存續期間，且依都市計畫法第26條、第27條規定，可知上訴人基於系爭計畫所取得之開發權並非永久之權益，是被上訴人於上訴人履行捐地捐款回饋義務後，賦予上訴人得就系爭區域內全區土地整體開發之權益，上訴人並因此取得開發許可，並獲准於系爭區域之商業區土地上興建京華城購物中心營運至今，亦即上訴人與被上訴人已各自依系爭計畫及「履約擔保契約書」所定內容履行，則上訴人已履行之捐地捐款回饋義務，尚不因其整體開發權於23年後，因103年公告細部計畫案變更採分區開發方式辦理而不存在，上訴人主張縱認捐地捐款回饋義務係因其取得整體開發權益而應由其負擔，惟此義務亦因被上訴人103年公告細部計畫案已解除整體開發而不存在云云，顯非可採，乃據以駁回上訴人請求確認其就系爭區域內全部私有土地對被上訴人之捐地捐款回饋義務不存在（詳如原判決附表貳、備位聲明部分）的備位訴訟等情，核與卷內證據資料相符，且認事用法均無違誤，並無判決不備理由或理由矛盾之違法。是上訴人主張原判決對被上訴人於103年公告細部計畫案改採分區開發方式辦理，是否應同時補償上訴人恝置不論，違反行政程序法第8條信賴保護原則及司法院釋字第525號解釋意旨云云，洵不足採。況上訴人依系爭計畫及「履約擔保契約書」履行其全部之捐地捐款回饋義務，而被上訴人亦已履行授予威京公司及其授權開發之上訴人就系爭區域「整體開發」之權益，以及例外許可上訴人「分期開發計畫」（除系爭區域西北側土地外）之申請後，核發京華城購物中心之建造執照及使用執照，亦即上訴人與被上訴人已各自依系爭計畫及「履約擔保契約書」所定內容履行，至於上訴人遲於23年後仍未能整合參加人意見而順利開發系爭區域西北側土地，則屬不可歸責於被上訴人之事由，上訴人已履行之捐地捐款回饋義務自不因尚有系爭區域西北側土地尚未開發而受影響，更不因被上訴人嗣於23年後始公告103年公告細部計畫案改採分區開發方式辦理而不存在。是上訴人仍執詞主張原判決既認系爭區域西北側土地遲未能順利開發，建物老舊亦有妨害地區公共環境之情事，因已無整體開發之需，卻認賦予上訴人得就系爭計畫範圍內全區土地整體開發之權利，上訴人並因此取得商業區土地建物之使用執照，即已各自依系爭計畫所定履行，上訴人已履行之捐地捐款回饋義務，尚不因其整體開發權於23年後，因103年公告細部計畫案變更採分區開發方式辦理而不存在，忽略當時回饋之對價關係，即原回饋「參加人所有土地所坐落之西北角區域」面積30%捐地部分不存在，即屬判決不備理由，且與原判決論述「係在開發者依系爭計畫內容就其規劃設計提出申請並獲許可時，開發者與被上訴人間始因此成立負有前述回饋義務之公法上法律關係」相矛盾，並違反行政程序法第8條誠信原則及行政訴訟法第125條第2項規定云云，無非就原判決業已指駁之理由，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法律之論據，尚難憑採。至於上訴人針對被上訴人所為103年公告細部計畫案提起之訴訟，業經上訴人提起訴訟，並由原審另以105年度訴字第270號事件受理中，且該計畫案之程序上及實質上合法性，並非本件之先決問題，則非本件所應審究。是上訴人以原判決未就被上訴人所為103年公告細部計畫案之程序上及實質上合法性加以審認，違反法定正當表決程序及行政訴訟法第125條第1項規定，而有判決不備理由之違法云云，亦不足採。㈦上訴人於103年6月25日在原審起訴時之備位聲明，係請求確認其就系爭區域全部土地對被上訴人之捐地捐款回饋義務不存在（原審卷1第9頁），嗣於訴訟繫屬近1年9個月後之105 年3月11日原審準備程序時，威京公司與上訴人共同具狀追加威京公司為原告，並追加備位聲明請求確認威京公司就系爭區域全部土地對被上訴人之捐地捐款回饋義務不存在（合併上訴人原本之備位聲明後，則為「確認上訴人及威京公司就系爭區域全部土地對被上訴人之捐地捐款回饋義務不存在」，原審卷3第26頁），經原審以上開訴之追加，被上訴人已明確表示不同意，且威京公司與上訴人縱具有母子公司關係，仍為不同之權利主體，威京公司就上訴人與被上訴人及參加人間所爭執之公法上法律關係，並無行政訴訟法第111 條第3項各款所列應准許追加之情事，乃認威京公司追加之訴不合法，而於105年8月4日以103年度訴字第946號裁定駁回威京公司追加之訴（即請求確認其就系爭區域全部土地對被上訴人之捐地捐款回饋義務不存在，原審卷5第198至200 頁）（威京公司針對該裁定提起抗告，由本院另案審理），並無漏未裁判或判決不備理由之情形。是上訴人以原判決未慮及「威京公司為上訴人之母公司，系爭計畫公告由其整體開發，故雖非實際執行開發及代行捐地及捐款者，惟就本案亦有訴訟權能及確認利益，爰先前已一併追加於備位聲明中」，僅就追加「威京公司」為原告部分為裁定，已屬漏未裁判或判決不備理由云云，殊非可採。㈧綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　6　　月　　8　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官沈應南法官　胡　方　新法官　汪　漢　卿法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　6　　月　　15　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第280號

關鍵資訊