最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第15號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第15號

再審原告

廣昌資產管理股份有限公司

代表人

李宗學

訴訟代理人

羅明通 律師

訴訟代理人

朱秀晴 律師

再審被告

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳

訴訟代理人

許美麗 律師

古旻書　律師

上列當事人間政府採購法事件，再審原告對於中華民國105年11月30日本院105年度判字第627號判決及105年4月21日臺北高等行政法院104年度訴更一字第106號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告以其於民國96年4月間參與再審被告辦理之「科學工業園區特定區新竹縣轄竹東鎮區段徵收委託開發案」（下稱系爭開發案），於96年5月2日決標，由再審原告得標，兩造於96年6月6日簽約（下稱系爭契約）。嗣再審被告以再審原告於投標文件中，用以證明其合乎財務能力資格之股東繳納現金股款明細表、公司資產負債表均有與事實不符之記載，乃依政府採購法第50條及系爭契約第27條規定，以102年2月22日府地價字第1020024775號函通知再審原告終止契約（下稱系爭函文），另以102年2月22日府地價字第1020024776號函（下稱第776號函文）通知再審原告，以再審原告有政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」之情事，將予以刊登政府採購公報。再審原告因認系爭契約屬行政契約，且再審原告並無再審被告所指得終止契約之事由，再審被告所為終止契約於法無據，遂依行政訴訟法第6條第1項前段規定，向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起確認公法上法律關係存在之訴訟，經原審法院以系爭契約性質上應屬私法契約，關於終止契約之私法上爭議並無受理權限，依職權將本件訴訟裁定移送於有受理權限之臺灣新竹地方法院（民事庭）審理。再審原告不服，提起抗告，經本院以104年度裁字第1815號裁定廢棄原審法院103年度訴字第1749號裁定，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以104年度訴更一字第106號判決駁回（下稱原審104年判決），並經本院105年度判字第627號判決（下合稱原確定判決）駁回再審原告之上訴確定。再審原告猶未服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，向本院提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：（一）再審被告於102年2月22日作成系爭函文終止系爭契約後，旋於同日作成第776號函文之停權處分，以系爭契約因可歸責於再審原告之事由終止為由通知再審原告將刊登政府採購公報，顯見系爭函文實係與停權處分相連結，故系爭函文性質上非屬公法上契約終止權之行使，應屬不利處分。衡酌本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，應適用行政罰法第27條第1項3年裁處權時效，本件應自96年3月15日再審原告公司設立登記日起算，或系爭開發案於96年3月決標時認已有偽造或變造投標文件之情起算，再審被告於102年2月22日始作成系爭函文終止契約，已逾裁處權時效。縱認系爭函文僅生終止契約效果不具裁罰性，衡酌本院103年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，亦應類推適用行政罰法第27條第1項規定，並以開標時起算裁處權時效，本件於96年5月2日開標，系爭函文亦已逾裁處權時效。原確定判決竟謂再審被告終止系爭契約為適法，顯有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（二）再審原告於96年投標時即已繳足新臺幣（下同）5億元履約保證金，且投標時即提出向中國信託商業銀行取得之80億元融資意願書作為財力證明，嗣後更於得標後120日曆天內提送由合作金庫銀行主辦金額105億元之融資同意書，已符合系爭開發案投標須知（附件三）之規定，具備系爭開發案之投標資格，並經再審被告審查後確認，於資格文件審查表記載業已提出足以證明財務能力之文件，再審原告無不具投標資格仍參與投標違反誠信原則。原確定判決竟維持原審104年判決認係再審原告違反誠信原則，誤認系爭開發案採取分段開標，有違證據法則，顯有認定事實不依證據之違法，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（三）參考公司法第9條第3項但書之規定及立法理由，公司與負責人行為宜予區別，給予公司補正資本之程序，是應認公司資金補正後即已溯及於登記時生效，無資本不實問題。本件再審原告既於100年間補足應收股款，公司資本實在性之瑕疵因補正溯及設立登記時生效，公司資本額登記即無反於真實問題。惟原確定判決認公司縱嗣後收足應收之股款，不生資本補正效果等語，顯與公司法第9條第3項規定相違，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（四）不論刑法、仲裁法、證券交易法規範中提及「偽造、變造」者，均係指無制作權之人擅自制作者而言，而非論及文書內容是否真實，故本於整體法體系解釋，政府採購法第50條第1項第3款、第4款「偽造或變造」，自應如上解釋。惟原確定判決卻認定以虛偽不實之文件投標，亦屬政府採購法第50條第1項第3款、第4款之偽造、變造，顯與法規範定義不同且有違法律保留原則，自有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。

（五）兩造既已簽訂系爭契約，即進入履約階段，且本件實係攸關再審被告究有無終止契約權限之爭議，當屬履約爭議，依系爭契約第28條第1項第5款約定，再審被告應先行以書面或召開會議之方式與再審原告進行協調程序，始得終止契約。惟原確定判決竟認定再審原告偽造、變造投標文件係發生於系爭契約成立前之招標階段，與履約所生之爭議無涉，故無系爭契約第28條第1項第5款爭議處理機制之適用云云，實與系爭契約約定相違，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。又依政府採購法第50條第2項規定，終止系爭契約應先行撤銷已取得之決標處分，始得有效終止系爭契約，惟再審被告並未先行撤銷本案決標處分即逕行終止系爭契約，系爭契約仍屬合法有效，再審被告逕依政府採購法第50條第2項規定終止系爭契約屬違法，不生終止契約之效力。惟原確定判決竟認定再審被告終止契約為有效，實與政府採購法第50條第2項規定相違，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（六）系爭契約第27條第1項第1款第1目固未援用政府採購法第50條第2項但書之規定，然系爭契約第27條第1項第1款之文義僅係將得作為終止契約之情形列出，政府採購法第50條第2項但書自不屬之，本無需明載於該約款內。且系爭契約第28條第1項亦明載兩造間爭議處理程序應考量公益原則，是再審被告於依系爭契約第27條第1項第1款約定行使終止契約之裁量時，自仍應考量公益原則，即應將政府採購法第50條第2項但書之規定，作為終止系爭契約與否之審酌因素。惟原確定判決以系爭契約第27條第1項第1款第1目僅援用政府採購法第50條第2項前段，自無需考量同條項但書之公益原則，解釋契約已背於契約文義及當事人真義，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（七）本件兩造間另關於停權處分之訴訟，於本院106年度判字第291號判決已認定再審原告辦理系爭開發案，非政府採購行為，並無政府採購法之適用。從而，再審被告竟依政府採購法第50條第1項第3款、第4款「偽造、變造」作為終止系爭契約之依據，顯見再審被告確有違法濫權，益證本件確有提起再審之訴之必要等語，求為廢棄原確定判決，暨確認兩造間系爭開發案所示契約之法律關係存在。

三、再審被告則以：（一）行政訴訟法第273條第1項但書已明定「當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張」，所提起再審之訴應非適法。而所謂「當事人已依上訴主張其事由」，係指對於下級審法院之判決，已依上訴程序主張其事由者而言，是原確定判決雖有行政訴訟法第273條第1項各款情形之一，惟如當事人已依上訴主張其事由者，因其事由已受上訴法院審酌，自不許復以再審之方式更為主張。本件再審原告提起本件再審之訴之再審理由(二)、(三)、(四)、(五)、(六)、(七)部分，無非重複陳述其於原確定判決之上訴理由中已提出之主張，並經原確定判決審酌後所不採，其再審理由重提，要屬法律見解之歧異，自不能再據以提起本件再審之訴。（二）至於本件再審理由所主張終止系爭契約之系爭函文性質為不利處分，應類推適用行政罰法第27條第1項規定，故本件已逾3年裁處權時效；及再審理由關於原確定判決錯誤認定系爭開發案係分段開標，與投標須知第31點規定不符部分。惟再審原告本得於收受原審104年判決後提起上訴時，即提出此部分主張，是再審原告亦顯無在上訴審不能提出該等主張之情形，再審原告既係明知其事由而於前程序之上訴審不為主張，依行政訴訟法第273條第1項但書規定，自不得再以該事由提起再審甚明。且再審原告並未具體指出所謂類推適用行政罰裁處權時效之主張，原確定判決究竟有違何種法律規定或判例，顯屬恣意推論或法律見解歧異。況本件契約終止與得否依政府採購法第101條規定刊登政府採購公報，係屬二事，實無類推適用行政罰裁處權時效情事，更非原確定判決有適用法規顯有錯誤。且原確定判決所指第一階段逐項審查投標廠商可否進入最有利標之合格廠商，在第二階段評選為評斷再審原告之履約能力等，此為審查程序及評選有階段之分，並非「分段開標」，再審原告故意誤導，並不足採。（三）兩造既合意將政府採購法第50條第2項前段規定之內容，列於系爭契約第27條終止契約之事由，基於契約自由原則，於再審原告該當政府採購法第50條第2項前段情形時，再審被告自得依系爭契約第27條第1項終止契約，與本件究有無政府採購法之適用、究係私法或公法契約等節無關。再審原告曲解本院106年度判字第291號判決意旨，主張再審被告無從依政府採購法第50條第2項規定終止系爭契約，及系爭開發案非政府採購行為，無政府採購法第50條第1項第3、4款與第2項之適用，系爭契約第27條第1項失所附麗云云，顯不足採。況本院106年度判字第291號判決之主要爭點，在釐清再審被告依政府採購法第101條第1項第12款將再審原告刊登於政府採購公報之行政處分之適法性，其結論僅認系爭開發案不適用政府採購法第101條第1項第12款規定，並無針對本件兩造終止系爭契約是否有效之爭議進行認定，再審原告片段曲解該判決見解，自不足採。（四）兩造將政府採購法第50條第1項第3款「以偽造或變造之文件投標」及第4款「偽造或變造投標文件」作為再審被告得終止系爭契約之事由，並無區別文件內容不實的原因。則原確定判決將政府採購法第50條第1項第3、4款「偽造、變造」合目的性解釋，不限於刑法上偽、變造意義，尚包括廠商以自己名義所製作之文書反於真實情形，即無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：

（一）按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決就事實審法院所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規錯誤之情形。即確定判決所適用之法規有顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者，至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。

（二）經查：本件「政府採購法第50條第1項第3款、第4款……第2項……終止契約……。上訴人辦理系爭開發案，係設定由他人提供資金參與科學工業園區特定區新竹縣轄竹東鎮區段徵收，被上訴人再將區段徵收後依法處理之剩餘土地，以讓售方式由提供資金者承受，以抵付投入之開發成本。因此，提供資金者（即被上訴人選擇之締約相對人）之資格（影響履約能力）成為重要事項。此由系爭開發案投標須知（附件三），關於投標廠商之資格，要求投標者如為公司法人時，『投標廠商其實收資本額應在新臺幣3億元以上，或最近5年（截止投標日前5年內）累積營業總額在新臺幣20億元以上，並提出新臺幣20億元以上之融資意願書或擔保證明，惟投標廠商其實收資本額不足新臺幣3億元或最近5年累積營業總額不足新臺幣20億元者，應提出本國銀行或在台灣設有分行之外國銀行新臺幣40億元以上之融資意願書或擔保證明』可見一斑。再者，誠實信用原則為一般法律原則，在行政法領域，不僅是行政行為應以誠實信用之方法為之（行政程序法第8條），人民參與行政程序，行政契約締約前之蹉商及準備程序屬之，亦應遵循誠實信用原則。以虛偽記載關於上開投標廠商資格之文件，與偽造或變造上開投標廠商資格之文件投標，所造成對被上訴人關於投標廠商資格之欺罔結果，並無不同，亦同樣重大違反誠信原則。因此，兩造將政府採購法第50條第1項第3款以『以偽造或變造之文件投標』及第4款『偽造或變造投標文件』作為被上訴人得終止系爭契約之事由，並無區別文件內容不實的原因，是否出於有無製作權人製作而作不同處理之正當理由。原判決所持將政府採購法第50條第1項第3款及第4款所稱『偽造』、『變造』之定義，應為合目的性之解釋，不限於刑法上偽、變造之意義，尚包括廠商以自己名義所製作之文書反於真實情形之見解，即無不合。此項見解亦與上訴人所稱之工程會函釋無關。上訴意旨主張原判決已認定兩造於96年6月6日就系爭開發案簽訂之系爭契約性質為行政契約，且系爭開發案並非政府採購法第2條規定之政府採購行為，則工程會擴張政府採購法『偽造、變造』定義之函文（工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋），於系爭開發案自無適用之餘地，當應回歸刑法上『偽造、變造』之定義，而不包括反於真實之文書在內，原判決採取政府採購法『偽造、變造』之定義，進而錯誤認定上訴人出具不實文件投標，合於系爭契約第27條所定終止契約事由，判決適用法規不當及理由不備云云，並不足採。……系爭契約第28條係就『機關與廠商因履約而生爭議』之爭議處理為規定。本件無涉履約問題，非因履約生爭議，無系爭契約第28條爭議處理規定之適用。上訴人指依系爭契約第28條第1項第5款之約定，被上訴人應先行書面或召開會議之方式與上訴人進行協調程序，自屬無據。又公司法第9條第3項係關於撤銷或廢止公司登記之規定，與被上訴人行使意定契約終止權無關。上訴意旨以公司法第9條第3項立法理由，所為原判決適用法律不當之指摘，亦難謂有據。……系爭契約第27條第1項第1款第1目明文將『有政府採購法第50條第2項前段規定之情形』，作為被上訴人得終止契約事由，並未將同條項但書納入契約條款。被上訴人終止系爭契約是否發生效力，與該但書規定無關。上訴人以政府採購法第50條第2項但書之立法理由，指摘原判決適用法律不當云云，實不可採。」等節，業經原確定判決論述甚明。故再審原告主張：刑法及其他法規範提及「偽造、變造」者，均係指無制作權之人擅自制作，而非論及文書內容是否真實，政府採購法第50條第1項第3款、第4款「偽造或變造」，自應如上解釋。再審被告究有無終止契約權限之爭議，當屬履約爭議，再審被告應先行以書面或召開會議之方式與再審原告進行協調程序，並撤銷決標處分始得終止契約，且其未考量政府採購法第50條第2項但書公益原則。又公司資金補正後即已溯及於登記時生效，無資本不實問題，惟原確定判決顯與公司法第9條第3項規定有違云云，核屬其主觀之歧異見解，依上述規定及說明，尚與所謂適用法規顯有錯誤之再審事由有間。

（三）再審意旨復以：再審被告於102年2月22日作成系爭函文終止系爭契約後，旋於同日另作成停權處分，可見系爭函文實係與停權處分相連結，系爭函文性質上非屬公法上契約終止權之行使，應屬不利處分，應適用行政罰法第27條第1項3年裁處權時效，系爭函文已逾裁處權時效，原確定判決竟謂再審被告終止契約為適法云云。原確定判決業已闡述依政府採購法第50條第1項第3款、第4款及第2項規定並以原審104年判決認再審被告以系爭函文通知終止契約為適法之論斷。是再審原告對於系爭函文所爭議者核屬系爭函文是否為公法上契約終止權之行使，其應如何定性之歧異見解，尚無從因之而謂原確定判決有所謂之適用法規顯有錯誤。

（四）另判決理由不備核屬判決確定前得據以提起上訴之理由，尚與所謂適用法規顯有錯誤有間。再審原告以其於96年投標時已符合系爭開發案投標須知（附件三）之規定，具備系爭開發案之投標資格，並經再審被告審查後確認，於資格文件審查表記載業已提出足以證明財務能力之文件，原審104年判決認再審原告不具投標資格仍參與投標，誤認系爭開發案採取分段開標，原確定判決竟予維持，顯有認定事實不依證據之違法云云，無非係就調查證據結果所為之事實認定事項為爭議及為理由不備之指摘。其據以主張原確定判決有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，並無足採。

（五）本院104年度裁字第1815號裁定於審酌系爭契約第6條規定後，就系爭開發案之性質明確認定：「相對人（即本件再審被告，下同）依系爭契約，於進行區段徵收後，將依法處理之剩餘土地，以讓售方式由抗告人（即本件再審原告，下同）承受，以抵付其投入之開發成本，即使可認為係支付抗告人為工程及勞務之對價。然相對人非僅負有此支付對價義務，尚負有辦理都市計畫、區段徵收及環境影響評估等行使公權力之作為義務。而且相對人如未履行此等行使公權力義務，就不可能履行以區段徵收後之土地讓受予抗告人之義務。系爭契約之內容顯非政府採購法第2條所規範政府（主要給付義務）單純出資為工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購之行為。系爭契約既以屬於行政機關之相對人負有上開行使公權力之作為義務，作為契約標的，設定兩造間之公法上法律關係，揆諸行政程序法第135條規定，其為行政契約甚明。」「系爭契約雖以依政府採購法辦理為名，或援引政府採購法若干條文為內容，僅是相對人借用該法所定程序選擇締約相對人，而非因此變更系爭契約原有之性質。」即係認定系爭開發案非政府採購行為。原審104年判決亦以本院104年度裁字第1815號裁定所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，復經原確定判決予以維持。再審意旨主張：另案關於停權處分之本院106年度判字第291號判決已認定再審原告辦理系爭開發案，非政府採購行為，並無政府採購法之適用。再審被告竟依政府採購法第50條第1項第3款、第4款「偽造、變造」作為終止系爭契約之依據云云，指摘原確定判決有適用法規顯有錯誤之再審事由，容有誤解，亦無足取。

（六）綜上所述，再審原告所為原確定判決有適用法規顯有錯誤之指摘，均無可採。故再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異