最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第273號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第273號

上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

朱武獻 律師

訴訟代理人

張嘉真 律師

訴訟代理人

王晨桓 律師

上一人複代理人

林伊柔 律師

被上訴人

雲林縣政府

代表人

李進勇

訴訟代理人

林亮宇 律師

　蔡宛青　律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年4月26日臺中高等行政法院105年度訴字第376號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人麥寮三廠（公用廠）及麥寮一廠（公用廠）（分別坐落於雲林縣○○鄉○○○○○區00號、00號及0號、00號）從事鍋爐汽電共生程序（下稱系爭製程），原領有被上訴人核發之固定污染源操作許可證（下稱固污操作許可證），前者編號為M10（證號：府環空操證字第P0388-07，下稱原M10許可證），後者編號M71（證號：府環空操證字第P0386-07號，下稱原M71許可證）（下合稱原許可證），其有效期限分別至民國105年1月5日及104年12月14日止。上訴人於上開期限屆滿前之104年8月7日及104年8月27日分別向被上訴人所屬環境保護局申請展延原許可證，經被上訴人分別以105年2月16日府環空一字第1053604115號函核發新M10許可證（證號：府環空操證字第P0388-08號，有效期限自105年2月16日起至106年4月16日止，及105年2月16日府環空一字第1053604106號函核發新M71許可證（證號：府環空操證字第P0386-08號，有效期限自105年2月16日起至106年6月11日止（下合稱系爭展延許可證，又上開被上訴人2函及系爭展延許可證下合稱為原處分），同時調整原許可證許可之操作條件及內容。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依空氣污染防制法第29條第1項之文意及立法歷程可知，是上訴人於原許可證有效期限屆滿前，有向被上訴人申請展延有效期限之請求權存在。又依空氣污染防制法施行細則第6條規定，地方主管機關於空氣污染防制法之主管事項，其中固定污染源之列管、許可證內容之查核，係地方主管機關與中央主管機關之分工項目，並非對於地方主管機關之裁量授權。且依空氣污染防制法第29條、固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固污操作許可證管理辦法）第27條規定意旨，上訴人申請許可證展延時，經被上訴人書面審查及現勘結果若符合規定，即有展延之義務，故被上訴人對於申請展延許可證之內容並無裁量權，且應核准展延有效期間為5年；又縱被上訴人有裁量權，被上訴人審查本件許可證展延已構成裁量收縮，並無裁量權可資行使，可知原處分有裁量濫用之違法及違反比例原則。綜觀「雲林縣空氣污染防制修正計畫書（104-109年度）」（下稱雲林縣空污防制計畫書）內容，多屬被上訴人對空氣污染防制之願景、目標等政策性說明，並無具體、有效之法規範或行政處分作為其實施手段，依行政程序法第163條及空氣污染防制法施行細則第8條規定，性質僅屬被上訴人依其管制空氣污染之環保目的所為政策、方針之行政計畫，基於依法行政原則，不得作為原處分調降系爭製程之燃料核可量之憑據。且雲林縣空污防制計畫書未經雲林縣議會多數決審議通過，亦非得以涉及人民權利義務事項之自治條例，自不具對外規範效力。又依環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」（下稱環保署105年8月3日公告），雲林縣僅屬懸浮微粒屬三級防制區，硫氧化物屬二級防制區，硫氧化物自不受空氣污染防制法第6條第3項規定既存固定污染源應削減空氣污染物排放量規範；且雲林縣之硫氧化物為二級防制區，自無行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」（下稱行動計畫）之適用，原處分以削減生煤使用量，作為降低二級防制區硫氧化物排放之手段，與空氣污染防制法規定有違，違反法律優越及法律保留原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，暨被上訴人應依上訴人104年8月7日及同年8月27日之申請，作成如其原審起訴狀附件5所示原許可證核定之內容，暨延展5年之行政處分。

三、被上訴人則以：依空氣污染防制法第3條、第6條、第7條、同法施行細則第6條規定，有關雲林縣空氣污染防制事項，屬被上訴人主管事項，基於主管權限，應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就其轄內固定污染源為查核工作。且依空氣污染防制法之規定，許可證展延申請之本質，應為「新案」，非舊案之延續，僅係簡化相關作業流程，被上訴人對於申請「展延」許可證事項，自有重新審查之實質權責，是以空氣污染防制法第29條規定明定許可證每次展延最長期限為5年，係主管機關得依申請人所檢具之檢測報告，視實際污染狀況核定許可證內容及最長不超過5年之期限。若被上訴人對於展延許可證之展延之期間皆應5年，難以落實空氣污染防制法第1條之立法意旨，顯見立法者賦予被上訴人就許可證展延之期限有5年內之裁量權。又因本件原處分已詳敘其實質理由，並說明新舊許可證核發內容差異，自無裁量瑕疵。上訴人前已依空氣污染防制法第24條、第28條規定申領原許可證，本次申請展延許可證，業經被上訴人審查認定應依同法第6條、第7條、環保署行動計畫及雲林縣空污防制計畫書意旨，應予減少燃料用量之固定污染源，被上訴人爰權衡上訴人經營成本給予緩衝改善，推算削減比例後，核定展延許可證並調整其條件、內容及期限，依法無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依空氣污染防制法第3條、第6條、第7條、第24條、第28條、第29條第1項、同法施行細則第6條第1款、第6款、固污操作許可證管理辦法第27條等規定可知，被上訴人就縣內空氣污染防制、固定污染源及生煤使用之管理、操作許可內容之查核等，有主管權限。又依空氣污染防制法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段及行政程序法第93條第2項第2款規定可知，被上訴人對於固污操作許可證之核發，為「附有期限」之授益行政處分，許可證於其有效期限屆滿時，往後失其效力。原許可證既因5年有效期限屆滿而失效，當事人如仍有繼續使用該固定污染源之需要者，依同法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定，固可再「重新」申請取得許可證，經主管機關審核後，即可再次領得有效期限為5年之新許可證。可知上訴人展延申請（即第二次申請）及被上訴人審核之作業流程，僅係簡化申請流程與審核程序，惟簡化並不因此改變其為新案之性質，則被上訴人核發系爭展延許可證，為與原許可證不同之「新的授益行政處分」，原許可證自屆滿5年有效期限失效後，自無所謂部分廢止。既然上訴人展延申請與被上訴人審核之作業流程為新案，被上訴人就此主管事項，非僅形式審查換證，仍需就上訴人所附證明文件及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，職權並依為實質審查始能作成准駁決定。另依空氣污染防制法第29條第1項後段「每次展延不得超過5年」之文義及立法理由觀之，不得超過5年係指每次展延以5年為最大期限，並非一律給予5年之規定。（二）原處分核發之系爭展延許可證所載之固定污染物質屬粒狀污染物，依環保署103年8月13日公告空氣污染防制區劃定表所載，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，又依環保署105年8月3日公告，雲林縣就懸浮微粒部分亦為三級防制區，應依空氣污染防制法第6條第3項規定管理。又本件上訴人所申請者為既存之固污操作許可證展延，非新增或變更固污操作許可證，雲林縣就懸浮微粒部分既經劃分為三級防制區，依法應削減污染物排放量，而無單純採用最佳可行控制技術之餘地。就此，環保署依空氣污染防制法第6條第4項規定，於99年8月頒訂行動計畫，被上訴人依同法第7條及行動計畫意旨，於104年7月13日公告雲林縣空污防制計畫書，以達減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標。則雲林縣空污防制計畫書係被上訴人依環保署行動計畫意旨而頒定，有法規明文授權依據，且依行動計畫附件所載，被上訴人審查上訴人展延申請時，自得就所提書面文件實質審查是否符合雲林縣空污防制計畫書所定目標及範圍，如不符，即得依職權修正許可證之許可數據。況依地方制度法第19條第9款第2目規定，環境保護為縣自治事項，被上訴人就此自治事項訂定雲林縣空污防制計畫書，經中央主管機關環保署備查後公告實施，依地方制度法第25條後段、第27條規定，依法無不合。故原處分以雲林縣空污防制計畫書作為許可證展延之審查依據，未違反不當聯結禁止及法律保留原則。（三）上訴人生煤使用總量占雲林縣98%，使用生煤作為燃料確實造成雲林地區空氣品質變化，嚴重危害居民健康，為改善現有空氣品質，經專家建議，仍須採取源頭管制，以減少生煤使用量作為主要管制措施，方能達到實質降低空氣污染物排放量之目標。故被上訴人參考行動計畫及雲林縣空污防制計畫書，就硫氧化物的排放量，計算方式是從被上訴人核定原許可證時的生煤使用量，參考上訴人近5年實際生煤使用量，調降上訴人生煤使用量，為近5年期間之中間使用量，而核定系爭展延許可證之生煤使用量應調降之噸數，仍較雲林縣空污防制計畫書原訂生煤用量應減77.5%高出甚多。被上訴人已考量系爭製程與經營成本等因素，給予逐步降低使用量之權衡改善緩衝時間，無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，故原處分無裁量濫用，亦無違比例及公益原則等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

（一）按「（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。……（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」空氣污染防制法第6條第3項、第4項、第7條、第29條定有明文。依空氣污染防制法第29條規定申請展延固污操作許可證或生煤使用許可證者，應填具申請表，並應檢具1年內最近1次之空氣污染物排放檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件（固污操作許可證管理辦法第27條第1項、生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第12條規定參照）。而依上開空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內「既存之固定污染源」應削減污染物排放量，同法第7條規定，縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並報中央主管機關核備。空氣污染防制計畫之內容，應包括環境負荷及變化趨勢分析、空氣品質現況及問題分析、空氣污染物排放清單及排放特性分析與空氣污染管制對策等項目（空氣污染防制法施行細則第8條規定參照）。

（二）關於空氣污染防制法第29條第1項規定許可證展延期限「每次展延不得超過5年」，第29條第3項規定許可證有效期間「依實際需要核定之」，可知，為促使主管機關善盡職責，法律規定每次展延以5年為最長期限，並非一律給予5年，主管機關須「依實際需要」，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，實質審查展延許可證之內容及有效期限，以兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康。故主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地。此乃立法者斟酌環境保護問題之特殊性，環境品質及狀況變化快速，且事涉高度科技之新生事務，授權主管機關視實際情況之具體因素，依其行政專業而為合義務性之裁量。倘地方主管機關僅得形式確認檢測報告與製程、設施或操作條件相符，不論實際污染現況、空氣品質現況、環境負荷等因素如何，一律准予許可證以舊有內容均展延5年，將使許可證之有效期限形同虛設，有違空氣污染防制法對許可證規定有效期限之管制目的，亦限制主管機關為達防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法宗旨而得依事實狀況審核污染源排放量之權限。上訴意旨援引非現行法之環保署修正中空氣污染防制法草案，主張：空氣污染防制法第29條規定展延有效期限之效力為5年，空氣污染防制法第29條第1項已明定原許可證期滿仍繼續使用者，得依法申請展延，被上訴人並無裁量權，空氣污染防制法第24條第3項對於許可證之申請、審查程序並無再授權之規定，被上訴人審查重點應在於審認申請人是否確能符合空氣污染排放標準之相關規定，不得逕依職權自行增加未規定之要件或更嚴格之審查標準，限縮許可證之操作及內容，106年6月23日空氣污染防制法之修正草案更明訂許可證之展延申請程序，除有法定列舉事由外，原則上應按原許可條件展延，原判決竟予維持原處分，顯有不適用法規或適用法規不當之違誤云云，以其歧異見解指摘原判決違法，並非可採。又就空氣污染防制法之固定污染源設置、操作許可證而言，依空氣污染防制法第24條第3項授權訂定之固污操作許可證管理辦法第10條、第19條規定關於許可證應記載事項包括「固定污染源之名稱、與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量」、「空氣污染物之排放種類、年許可排放量」，足見主管機關許可之內容，不僅止於准否許可設置、操作固定污染源，尚涉及與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量等內容。良以與空氣污染物排放有關的原物料、燃料用量、產品量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量，渠等相互間有比例升減之因果聯動關係，上開固污操作許可證管理辦法規定將之一併載入許可證內容予以管制，符合空氣污染防制法有效防制空氣污染之規範意旨。

（三）主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地，已如前述。關於行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則、不當聯結禁止原則等一般法律原則的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵，行政法院得予以撤銷（行政訴訟法第201條規定參照）。又上級機關對下級機關或長官對屬官，為簡化其執行個案之行政裁量，往往會訂頒裁量性準則或指示，其為非直接對外發生法規範效力之行政規則，以供下級行政機關或屬官行使裁量權限時遵循之用（行政程序法第159條第2項第2款規定參照）。本件依原處分核發之系爭展延許可證所載之固定污染物質有粒狀污染物。上訴人所申請者為既存之固污操作許可證展延，非新增或變更固污操作許可證，為原審確定之事實。依空氣污染防制法第5條（88年1月20日修正公布迄今未變更）規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區域。……」環保署自該條文修正公布以來歷年公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，依空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量。按「……若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。……」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。環保署本於中央主管機關之地位，依空氣污染防制法第6條第4項授權，於99年8月頒訂行動計畫，核其性質係就母法已明定之「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」，為如何執行之細節性、技術性規定，並未逾越母法規範範圍。揆諸上述司法院解釋理由書，行動計畫核與法律保留原則無違。被上訴人依同法第7條規定，本於環保署上開行動計畫意旨，於104年6月訂定雲林縣空污防制計畫書（嗣經環保署核備修正後，於104年7月13日公告），以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，其規定之內容核亦未逾越上開行動計畫及母法規範範圍。雲林縣空污防制計畫書之性質，乃係被上訴人為簡化其執行個案之行政裁量，所訂頒之裁量性準則或指示的行政規則，以供其屬官行使裁量權限時有所遵循。本件被上訴人就許可證之展延進行審查，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，將雲林縣空污防制計畫書之評估結果、環境影響評估核定內容及所對應因應改善納入考量而作成原處分，其裁量權之行使並未違反空氣污染防制法第29條第3項授權之目的或超越授權之範圍，洵屬有據。上訴意旨主張：空氣污染防制法第6條及第7條規定並非固定污染源之管制授權依據，空氣污染防制法第6條第4項所授權制定者僅為行政指導，不得作為固定污染源之管制授權，環保署上開行動計畫僅為行政指導及未經聽證之雲林縣空污防制計畫書僅為行政計畫，不應以之限制或剝奪人民權利，原判決肯認被上訴人得依行動計畫及雲林縣空污防制計畫書作為展延申請限縮許可證操作條件及內容之依據，有判決不備理由及違反法律保留原則之違誤云云，指摘原判決違法，並非可採。

（四）本件被上訴人為達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，就縣內主要固定污染源即工業排放粒狀污染物（污染源占全縣97%）應予管制，而上訴人乃雲林縣內規模最大之工業，則被上訴人依雲林縣空污防制計畫書擬定減量目標，換算上訴人應減少生煤用量及比例，而實現於上訴人展延許可證條件、內容及期限，核屬空氣污染防制法第29條第3項授權被上訴人於審查展延申請時，得依實際需要核定之裁量範疇。懸浮微粒屬空氣污染物中之粒狀污染物，為空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質（空氣污染防制法第2條第1款規定、空氣污染防制法施行細則第2條第2款第2目參照）。以生煤作燃料是細懸浮微粒的主要來源。上訴人麥寮一廠（公用廠）及麥寮三廠（公用廠）系爭製程排放粒狀污染物已使雲林縣內空氣品質發生變化，嚴重危害居民健康，被上訴人為達空氣污染物減量目標，由減少生煤使用量作為主要管制措施來降低空氣污染物排放量。系爭製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用，顧及銳減其蒸氣量可能導致整廠產能受影響，故參考工廠近5年用量，核定系爭展延許可證生煤使用量，M10製程降為372,000公噸/年（原許可量為499,320公噸/年）、M71製程1,590,000公噸/年（原許可量為1,932,000公噸/年），仍較雲林縣空污防制計畫書原訂生煤用量應減77.5%為高。被上訴人為改善縣內空氣品質，參據行動計畫及雲林縣空污防制計畫書及上訴人近5年之實際操作使用量，於上訴人仍可繼續正常操作情況下，藉由逐步調降生煤使用量等手段，以期達到上開規定及計畫所預期減量之成效，難謂違反比例原則。被上訴人並無出於與事物本質無關之考量，且其所採取之手段與所追求之目的間，並無欠缺合理聯結關係，亦無違反不當聯結禁止原則。原處分針對燃煤電廠之管制並減少燃煤使用量，維持其繼續正常操作，並得以有效降低懸浮微粒之排放量，進而有效改善其縣內空氣品質，在兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康之權衡之下予以展延，於法並無不合。原判決已敘明其依據及得心證之理由，認原處分之裁量核屬有據，並就上訴人援引比例原則、不當聯結禁止原則及公益原則，主張原處分裁量濫用所為之爭執何以不足採取，分別予以指駁甚明，並無上訴人所指有違職權調查原則、判決不備理由之情。上訴意旨再就原審認定事實之職權行使事項，及已詳為論斷之事項，執詞主張：原判決混用空氣污染防制法第6條第3項所定三級防制區內既存及新增固定污染源之管制方法，且系爭製程並非影響空氣品質之主要原因，被上訴人欲透過降低系爭製程耗煤量之手段以減少二氧化硫或氮氧化物排放，事實上對空氣品質改善影響微不足道，並使上訴人蒙受重大經濟損失，違反比例原則云云，指摘原判決違誤，並不足為採。

（五）再按「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」為行政訴訟法第253條第1項所明定。查本件所涉法律關係並不複雜，亦不涉專門知識，雖影響上訴人權利義務重大，但事證明確，相關之法律適用已經本院說明如上，並無上述各款規定之情形，無行言詞辯論之必要，併此說明。

（六）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異