最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第505號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第505號

上訴人

吳鎮田等50人（姓名及住所詳如附表所示）

共同訴訟代理人

陳家祥 律師

共同訴訟代理人

黃文玲 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年5月20日臺北高等行政法院108年度年訴字第231號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人由周弘憲變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人均係退休公務人員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。被上訴人以如原判決附表所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫新法）規定，重新計算上訴人每月退休所得，並通知上訴人。上訴人不服，提起復審，經如原判決附表所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以108年度年訴字第231號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，復審決定及原處分均撤銷，或發回原審更行審理。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

㈠依行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項、第141條第1項規定可知，我國行政訴訟法係以言詞審理為原則。又言詞審理之目的係為發現真實，則當案件所涉事實無爭議，且在法律適用上復無疑義時，則無行言詞審理之必要，故行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」以符訴訟經濟原則。另原告之訴是否顯無理由之判斷時點應採浮動概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴時僅就據以作成原處分之法律是否違憲為爭議，之後，司法院大法官就該法律作成合憲解釋，且該解釋有拘束全國各機關之效力，法院自應依解釋意旨而為裁判，此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由不以「起訴時」為限。

㈡司法院大法官既已於108年8月23日公布釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（下稱釋字第782號解釋）其解釋理由略以：退除、退撫給與因財源不同有不同保障；調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則；調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則。是以，司法院大法官既已作成合憲解釋，原審自應受其拘束，不能為相異之裁判，上訴人亦不能再事爭執。依上訴人起訴狀記載，其就事實部分並無爭執，而係主張被上訴人據以作成原處分之公務人員退撫新法違憲，就此而言，自可認上訴人之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

五、本院按：

㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

㈡按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈢經查，上訴人係退休公務人員，於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用公務人員退撫新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之公務人員退撫新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，立法委員林德福等38人因行使職權，認公務人員退撫新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」原處分所依據之法律即公務人員退撫新法第36條、第37條、第38條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。

㈣上訴意旨主張原審未行準備程序以確認本案事實及爭點，逕認本件訴訟於法律上顯無理由而逕以原判決駁回，有不適用行政訴訟法第188條第1項及適用同法第107條第3項不當之違法云云。然查，原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日作成釋字第782號解釋，已明揭「公務人員退撫新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件依上訴人於原審所訴事實，並未指出原處分適用公務人員退撫新法有如何之違誤，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上之爭議即係原處分所適用之公務人員退撫新法有無牴觸憲法。惟原處分所據之公務人員退撫新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，而得以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，自於法有據。況查，釋字第782號解釋公布迄今僅1年餘，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨指稱政府提撥、政府補助部分之退撫給與請求權性質為遞延工資，惟釋字第782號解釋誤認為恩給制，係有違誤，該號解釋對於法律不溯及既往原則、信賴保護原則之適用，亦非正確，且與歷來司法院大法官解釋有所齟齬，原審逕予援用，核有違誤云云，核屬一己主觀之見解，尚非可採。又本院106年度判字第29號判決意旨，係以該案原審受命法官已行準備程序、調查證據之程序後，當事人所主張之事實，尚有未明確之處，仍應經原審調查始得作為裁判之基礎，不得遽謂其訴在法律上顯無理由，而得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，因而以此理由廢棄原審判決。核與本件依上訴人於原審所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者之情形不同，尚難比附援引。

㈤上訴意旨主張尚有其他爭點不在釋字第782號解釋所涵蓋，亦即原處分於公務人員退撫新法107年7月1日生效之前即已做成，有重大違法不當，被上訴人於上訴人退休時已作成退撫金核定之適法行政處分，事後再為原處分時並未廢止原適法之行政處分，亦未於廢止後依法補償，即有違誤，原判決未依職權調查，有判決不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違法云云。然查：

1.被上訴人雖於107年7月1日以前，即作成原處分，但處分之規制效力係針對本案各上訴人之退休，重新計算其等自107年7月1日起適用公務人員退撫新法之每月退休所得，其效力是自公務人員退撫新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人主張原處分有行政程序法第111條第6款、第7款所定「處分無效」之情形，亦完全不涉及行政程序法第114條所定瑕疵處分補正規定。

2.釋字第782號解釋已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係(理由書第86段)，而公務人員退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。

3.況且釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳。上訴人前開主張，自無足採。

㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異