最高行政法院(含改制前行政法院)109年度裁字第27號

最　高　行　政　法　院　裁　定

109年度裁字第27號

抗告人

羅秀美

林秀香

上列抗告人因與相對人臺北市政府間都市更新事件，對於中華民國108年3月7日臺北高等行政法院107年度訴字第1308號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、相對人於民國106年2月15日以府都新字第10631033400號公告劃定「擬定臺北市○○區○○段○小段○○號等29筆土地都市更新計畫暨配合擴大劃定同小段○○號等4筆土地為更新地區」，都市更新基地包括臺北市○○區○○路○段○○巷○弄以東、○○街○巷以南、○○公園旁6米無名巷以西及○○街○巷以北所圍街廓範圍內，基地面積為3,219平方公尺，及○○國宅、斯文里一、二、三期整建住宅，相對人為實施者，屬於「公辦都更」。相對人以實施者身分，於106年9月22日擬具事業計畫及權利變換計畫申請報核，自106年10月17日至106年11月15日止辦理公開展覽30天，106年11月4日舉辦公辦公聽會，106年11月24日召開幹事及權利變換計畫審查小組公辦都更專案會議，106年12月29日召開幹事及權利變換計畫審查小組公辦都更專案複審會議，於107年1月29日舉行聽證，107年2月5日經臺北市都市更新及爭議處理審議會通過在案。相對人爰於107年2月13日以府都新字第10730430802號函（下稱107年2月13日函）核定實施上開事業計畫及權利變換計畫，並教示：「對本處分書如有不服，應以原處分機關（臺北市政府）為被告，於本處分送達後2個月之不變期間內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」嗣抗告人於107年8月27日以權利變換公開抽籤決定程序違反選配原則，向相對人提出異議書，經臺北市都市更新處於107年9月6日以北市都新市事字第1076007329號函（下稱107年9月6日函）復抗告人，略以：抗告人對於公開抽籤決定之異議，非屬都市更新條例第32條規定之權利價值異議事項等語。抗告人不服，於107年10月12日向原審法院起訴，聲明求為判決撤銷107年2月13日函，復於108年2月13日追加備位聲明，追加後聲明如下：先位聲明撤銷107年2月13日函、備位聲明請求確認107年2月13日函違法。原審法院就先位聲明以抗告人未合法踐行訴願前置程序，即逕行提起撤銷訴訟，屬不備起訴要件，且此瑕疵無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之；就備位聲明則以基於「確認訴訟補充性」之原則，對於可提起撤銷訴訟救濟之行政處分，所提確認違法訴訟即有起訴不備要件之情形，即非合法，故抗告人訴請確認107年2月13日函違法亦非合法，應予駁回。抗告人不服，遂提起本件抗告，聲明：原裁定廢棄。

三、抗告意旨略謂：抗告人於107年8月27日以書面向相對人提出異議書，相對人以107年9月6日函即為審議核復之結果，其內容係否決抗告人之異議，參照公務人員保障法第25條、第60條及教師法第33條規定，自應肯認都市更新案件針對權利價值不服提起異議結果不服後，相當於踐行訴願程序，得逕提起行政訴訟，方符合法律體系解釋之一體性，以維權益等語。

四、本院查：

㈠按不經訴願程序即得提起撤銷訴訟者，應於行政處分到達或公告後二個月之不變期間內為之，行政訴訟法第106條第3項定有明文，逾期起訴其訴不合法，即屬不備其他要件，且無法補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。

㈡行為時（即108年1月30日修正公布前，下同）都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知……」可知都市更新事業計畫係由實施者擬訂，向主管機關提出申請，主管機關予以核定或駁回，依司法院釋字第709號解釋理由書指示：主管機關對都市更新事業計畫所為之核定，乃主管機關依法定程序就都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，依其性質屬就具體事件對特定人所為之行政處分。同法第29條第1項規定：「（第1項）以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；……。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」又依為都市更新條例第29條第3項授權訂定之行為時權利變換實施辦法第3條規定：「（第1項）權利變換計畫應表明之事項如下：……十二、公開抽籤作業方式。……」準此，實施者擬訂及變更權利變換計畫，均應向主管機關提出申請，經主管機關核定公告實施之權利變換計畫，為實施者於都市更新事業計畫實施完成後分配之依據，核定之性質為行政處分，且主管機關核定都市更新事業計畫及權利變換計畫書得一併辦理，若有不服，自得循訴願及先行程序辦理。惟行為時（現行施行細則108年5月15日修正發布前）都市更新條例施行細則第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；……」復依行政程序法第108條、第109條規定，行政機關作成經聽證之書面行政處分，並通知當事人，當事人不服該行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。是以，都市更新事業計畫及權利變換計畫之核定經聽證且作成書面者，免除訴願及其先行程序，得直接向行政法院提起訴訟救濟。惟應於行政處分到達或公告後二個月之不變期間內向行政法院提起訴訟救濟，自不待言。

㈢查抗告人向原審法院提起本件訴訟，先位聲明：107年2月13日函撤銷，備位聲明：確認107年2月13日函違法。系爭107年2月13日函乃相對人准予本件都市更新事業計畫及權利變換計畫核定實施，所作成之行政處分，茲因本件都市更新事業計畫及權利變換計畫之核定經聽證且作成書面，依上開規定，抗告人若有不服，免除訴願及其先行程序，應於送達後2個月之不變期間內，直接向原審法院提起行政訴訟。而有關送達，行政程序法第72條第1項、第73條第1項、第74條第1項及第2項規定如下：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」可見依行政程序法第74條規定之寄存送達非如行政訴訟法第73條規定，即無自寄存之日起，經10日發生效力之規定，是行政機關將文書寄存於送達地之郵政機關，於寄存送達完畢時發生送達效力。經查，抗告人羅秀美部分：相對人將系爭107年2月13日函，交郵務機關送達抗告人羅秀美之戶籍地「臺北市○○區○○街○巷○○號○樓之○」（見本院卷第19頁），並依上開規定於107年2月23日寄存大同郵局（第47支局），於寄存送達時發生送達效力。抗告人林秀香部分：相對人將系爭107年2月13日函，交郵務機關送達抗告人林秀香住居所「新北市○○區○○路○號○樓」，於107年2月21日經送達處所之接收郵件人員林文斌簽名收受，於107年2月21日發生送達效力；另亦送達林秀香之戶籍地「臺北市○○區○○街○巷○號」（見本院卷第20頁），並於107年2月23日寄存大同郵局（第47支局）。上開送達有送達證書3件可稽（見原審卷第143至147頁），且經相對人於原審檢證答辯，抗告人對於送達亦無爭執，足認107年2月13日函已於上開時間送達抗告人，抗告人遲至107年10月12日始向原審法院提起本件訴訟，顯逾2個月不變期間，且無法補正，其訴不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，裁定駁回其訴。

㈣次按行為時都市更新條例第32條第1項規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。……當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」上開規定係針對土地所有權人對主管機關核定之權利變換計畫，對其「權利價值」為爭執之救濟規定，與一般行政處分之救濟設計不同，即土地所有權人對於權利變換計畫書關於權利價值不服，須於核定發布實施後2個月內提出異議，異議程序屬土地所有權人對於權利變換價值不服，提起行政救濟之必要先行程序。所謂權利價值，涉及更新前權利價值比例、共同負擔、更新後之土地及建物總權利價值以及應分配之權利價值（參見權利變換實施辦法第10條規定）。主管機關就異議人之權利價值異議作成審議核復乃行政機關之自我檢核，其性質為行政處分，異議人不服審議核復，得對之提起訴願為行政救濟。本件抗告人固於107年8月27日提出「行政異議書」，主張「權利變換公開抽籤決定程序違反選配原則」，應重新選配等語，經主管機關臺北市都市更新處以107年9月6日函復抗告人，略以：「說明：三、經查本案分配之土地及建築物位置方式及公開抽籤，皆依『都市更新權利變換實施辦法』第11條規定辦理，並於本案都市更新計畫書表明清楚（諒達）。……五、有關臺端等提出異議書表示：……查其非屬都市更新條例第32條規定之權利價值異議事項。如對本案行政程序有所疑義，本府已於107年2月13日函說明函告教示條款……」抗告人就分配位置方式及公開抽籤，已於本案都市更新計畫書表明，並無爭執，且權利變換公開抽籤作業屬權利變換計畫應表明事項（都市更新權利變換實施辦法第3條第1項第14款參照），可見抗告人上開異議內容應屬對於107年2月13日函核定實施之都市更新計畫及權利變換計畫之爭議，非屬對於權利變換價值不服，臺北市都市更新處以107年9月6日函回覆，亦非屬上開行為時都市更新條例第32條第1項規定，就權利變換價值不服所為之審議核復處分，自無適用權利價值異議程序之餘地。抗告人起訴爭執之對象亦為相對人107年2月13日函，因此，抗告人主張其107年8月27日之「行政異議書」，屬對於權利價值不服聲明異議，相當於訴願程序，得逕提起行政訴訟云云，乃其一己之見，自不足採。且抗告人主張「權利變換公開抽籤決定程序違反選配原則」屬不服107年2月13日函關於權利變換計畫案部分，自應依107年2月13日函教示，於送達後2個月向原審法院提起訴訟而非向臺北市都市更新處異議，況107年2月13日函送達日期已如前述，抗告人於107年8月27日異議時亦已逾2個月不變期間，原裁定以相對人迄未於3個月內對抗告人之異議為實質審議，並為審議核復及准駁之見解，核與上開規定有間，容有誤解；又認抗告人應先行訴願程序後，始得提起本件撤銷訴訟，亦有未洽；另107年2月13日函僅教示對都市更新事業計畫及權利變換計畫之核定之救濟方法，固漏未教示對於權利價值異議救濟方法，但已教示部分並無錯誤，原裁定以107年2月13日函漏未為權利價值異議救濟之教示，屬教示錯誤，其見解亦不可取。惟原裁定依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回抗告人先位聲明之結論，則無不合，爰予維持。

㈤備位聲明部分：按行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性（立法理由參照）。本件抗告人爭執107年2月13日函核定內容有關公開抽籤程序違反選配原則及正當法律程序，屬得提起撤銷訴訟以為救濟，但因遲誤法定期間而不得提起者，則抗告人提起備位確認訴訟，備位聲明確認107年2月13日違法，即有起訴不備要件之情形，且無從補正，原裁定以抗告人備位聲明不合法，予以駁回，並無違誤。

㈥綜上所述，原裁定駁回抗告人之起訴，經核於法尚無不合。抗告意旨仍執其一己主觀之法律見解指摘原裁定違法，求予廢棄，即難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異