109年度判字第318號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：109 年 06 月 04 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第318號上訴人　曾士哲陳麗君陳郁婷湯永莉共同訴訟代理人　陳孟嬋　律師被上訴人　新竹市政府代　表　人　林智堅上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年5月30日臺北高等行政法院107年度訴字第1702號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：（一）新竹市為承繼民國82年擬定之新竹科學城計畫，延伸科學園區效益，發展後期轉型基地（衛星園區），使市民除享受良好的就業與就學環境之外，還能擁有高品質的居住生活及休閒環境，因此於89年啟動「擴大及變更高速公路新竹交流道附近特定區計畫-新竹市部分（竹二科計畫）」研究計畫。 1、而為緩衝整體開發區與既有建成區之斷面銜接及公眾通行問題，爰指定部分地區留設8公尺「帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」(下稱系爭開放空間)。並依都市計畫法第12、16、26條，於93年4月15日府都計字第09300489932號公告發布實施之「擴大新竹市都市計畫（高速公路新竹交流道附近地區）案」（下稱93年都市計畫案）內土地使用管制內容規定在案。 2、後於100年10月12日府都規字第10001164782號公告發布實施之「變更高速公路新竹交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（光埔及關長重劃區部分）細部計畫（土地使用分區管制要點、都市設計準則及開發獎勵要點）專案通盤檢討」（下稱100年都市計畫案），及103年4月21日府都規字第10300953741號公告發布實施之「擬定高速公路新竹交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（埔頂路以南、新莊車站以西附近地區）細部計畫（第一階段）書」（下稱103年都市計畫案）亦維持該規定，以上皆於都市計畫書中明訂，並依都市計畫法第19、20、21條法定程序公告發布實施。（二）原土地所有權人吳銘欣提供新竹市○道段0000○號土地（下稱系爭土地），豐邑建設股份有限公司（下稱豐邑公司）為起造人，興建「晴空匯」建案（下稱系爭建案），上訴人等4人向豐邑公司預先承購系爭土地及其上系爭建案房屋。104年間點交房屋後，豐邑公司於系爭開放空間設置障礙物；被上訴人現場勘查後認定豐邑公司以電捲門封阻通行閘道，與都市計畫土地使用管制及使用執照核准圖說不符，遂強制移除障礙物。上訴人認為系爭開放空間屬私人產權，有損害其權益，未提訴願，即提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應停止「開放坐落於新竹市○道段0000○號之8公尺帶狀式開放空間土地，供一般汽、機車為日常通行使用」之違法行為。經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：（一）上訴人主張之重心，就建築技術規則建築設計施工編對開放空間所訂之限制，亦為對於私有土地受限制之程度，如行政機關日後對於該私有土地更有限制而超過開放空間限制所設定之程度時，即屬對於土地所有權人之侵害。被上訴人認系爭開放空間非僅供緊急救難使用，亦應供日常汽機車通行，將救災動線視同一般道路使用，顯然增加系爭開放空間之限制，嚴重侵害上訴人對系爭開放空間土地之所有權行使，上訴人依上開保護規範存在訴訟權能，依法得以其主張侵害之排除。亦即只要人民符合結果除去請求權之要件，則遭致國家違法公權力侵害之事實甚明，人民依憲法基本權所得直接發揮之主觀防禦功能，以及類推民法第767條規定，自得依行政訴訟法第8條提起「一般給付之訴」。（二）建築技術規則建築設計施工編第283條第1項明文之「本章」，為建築技術規則建築設計施工編第15章實施都市計畫區建築基地綜合設計，首引法規為第281條，明文「實施都市計畫地區建築基地綜合設計，除都市計畫書圖或都市計畫法規另有規定者外，依本章之規定」。被上訴人依都市計畫法之授權進行都市計畫之擬定，並經被上訴人所屬都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會審議通過後核定並公告發布實施，都市計畫範圍內之土地及建築物進行開發，自應受都市計畫之規範。系爭開放空間是為緩衝整體開發區與既有建成區之斷面銜接及公眾通行問題而留設。並經被上訴人依都市計畫法第12、16、26條，於93年都市計畫案內土地使用管制內容規定在案，並於100年都市計畫案專案通盤檢討維持；且於103年都市計畫案細部計畫書續行，既於各都市計畫書中明訂，並依都市計畫法第19、20、21條法定程序公告發布實施，參照建築技術規則建築設計施工編第15章實施都市計畫區建築基地綜合設計第281條之規定，自應以都市計畫書圖或都市計畫法規另有規定者優先。（三）系爭開放空間因後方有廣達4.3公頃之舊社區，係從67年前即以住宅區方式發展，且93年前全無計畫道路之劃設，內部現有巷道密集蜿蜒，且居民僅能以現有巷道出入。若系爭土地僅作為緊急救護防災通道，平時不予開放，則有損舊社區居民原通行之權益；若僅作為供汽、機車通行使用，則可能有路邊停車之情形，未來並可能影響緊急救災使用。故以「供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用」規定，則可保全其平時汽、機車通行與緊急時救災功能，應屬妥適之方式。系爭開放空間係延續93年、100年、103年都市計畫案，並非為特定之建案而為特殊之限制，就都市計畫係就整個地區的通行與防救災的需求，劃設8米汽車通行及防救災道路的使用，同時兼顧鄰接舊社區既有的道路系統，及因應巷道屬於較為狹窄且複雜的空間，須與系爭開放空間連接以供緊急防救災，故應就大範圍整個地區的安全性及交通整體的系統性串連考量，而不是僅針對系爭建案本身基地來論述比例原則。（四）上訴人之社區既要提供開放空間，又要承擔該空間之地價稅，又有可能因符合既成道路劃定的原則，的確未來是有可能指定為現有巷道或既成道路。但開放空間的下方已有建築構造物之存在，不會成為徵收的道路用地，在在顯示對上訴人等所居住社區之不利益，這些都是經濟利益權衡的結果。系爭土地由重劃區重劃計畫配回之抵費地而售出，由原農業區變更為新規劃之商業區等，這些背景下才有歷來都市計畫規定的二種含義，即一般汽機車通行及緊急防救災使用。雖然，針對開放空間而給予容積之獎勵，是因為建築物退縮的關係，建商將系爭開放空間計入所謂開放空間獎勵的部分，此部分與原本都市計畫「一般汽機車通行及緊急防救災」並無直接關聯；但都市計畫「指定位於編號C22街廓內，應沿其基地西緣鄰街廓H5及光埔及關長重劃區範圍境界線退縮建築，留設寬度8公尺之無遮簷帶狀式公共開放空間。該部分公共開放空間應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用」是新社區開發建案之充分且必要之條件，退縮建築提供8米之開放空間，是無可迴避的。而這些都是新社區開發的成本，也將經由建商之同意，而登載於使用執照內，成為該建案完成後的社區區分所有權人共同享有及負擔等理由為據。四、上訴意旨略以：（一）本件所適用之法律、命令，以及被上訴人93年、100年及 103年都市計畫書之規範內容，有違反法律明確性原則、法律優位原則、法律保留原則及比例原則之情： 1、從都市計畫法第32條第2項、第39條、都市計畫法臺灣省施行細則第14條第3項、第35條第3項、第4項規定中，無法理解及預見立法者所稱之「(使用)管制」所指之內涵為何，亦難以理解都市計畫法或都市計畫法臺灣省施行細則授權都市計畫擬定機關，對於「土地、建築物之使用」以及「有關交通、景觀、防災及其他管制事項」，為必要或更嚴格規定之內容及限度為何，已違反法律明確性原則。參諸都市計畫法第32條至第38條規定，所謂「(使用)管制」應是對人民私有土地之使用上限制，應不包含對人民私有土地課予積極義務，或對人民私有土地強予徵收或課以不動產役權要求經常性的供鄰地或一般民眾通行。否則都市計畫法第42第1項及第2項、第48 條等關於應視實際情況設置道路等公共設施用地、依法徵收購買之規定，將形同虛設，系爭規定應屬違憲。 2、被上訴人逕以93年都市計畫書為依據，指定屬於私有土地之系爭開放空間應視同道路供一般民眾日常汽機車通行使用，強使「法定(開放)空間」質變為「公用道路」，違反開放空間設置之本意，已牴觸司法院釋字第400號、第440號解釋所揭示之意旨及都市計畫法第48條規定，有違法律優位原則。 3、依都市計畫法整體規範內容觀之，所謂之(使用)管制，不包含准許都市計畫擬定機關假土地使用管制之名，行強制徵收之實，將私有土地視同道路要求提供一般民眾日常汽機車通行使用。故本件被上訴人於93年、100年及103年都市計畫書規定系爭開放空間應供為汽機車通行使用，儼然欠缺法律或法律具體明確之授權，違反憲法第 23條對土地徵收之法律保留原則。 4、本件舊社區原本就有聯外道路，系爭土地不開放通行所減損者為舊社區居民通行之便利性。然對上訴人卻造成財產權、居住安全之嚴重損害，被上訴人所採取之手段與目的明顯有失均衡，與狹義比例原則不符。被上訴人要求系爭開放空間應供一般民眾日常汽機車通行使用，實際上將有礙於「緊急救護防災」此一最為重要之目的的達成，悖於適當性原則之要求。 5、被上訴人93年、100年、103年都市計畫書，對於系爭開放空間使用用途之記載係「應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用」，與都市計畫圖標註「專供交通緊急出入用」，二者用語長期有不一致之情形。而在計畫書、圖中也從未表明在本件都市計畫案應以計畫書或計畫圖何者所載為準，顯無法使建築師、建商、上訴人或一般人民清楚理解系爭開放空間將受有如何限制，有違法律明確性原則。 6、況依建築技術規則建築設計施工編第283條規定「開放空間」之基本定義，可見「(法定)開放空間」之設置本意乃供步行、休憩，供車輛出入者不計入法定開放空間。又依都市計畫法第42條、第48條及司法院解釋多年來揭櫫人民財產權應予保障等意旨，人民顯難以預見私有土地應視同道路無償供一般民眾日常汽機車通行使用。且依一般社會通念及習慣，圖示之功能在顯示相應內容文字之精華與重點，本件都市計畫圖既標明系爭開放空間「專供交通緊急出入用」，則一般民眾難以預見計畫書上尚有記載「應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用」之文字。更難以預見被上訴人將以上載文字，要求系爭開放空間應供一般民眾日常汽機車之通行。而在本件訴訟過程中，不僅被上訴人無法合理解釋為何計畫書之文字效力優於計畫圖所載文字，且原審也難以從相關規範中得出計畫書效力優於計畫圖之見解。是本件 93年、100年、103年都市計畫對於系爭開放空間之規範內容究竟為何，應難以透過司法審查加以確認，而有欠缺明確性之問題。（二）本件「計畫圖」標明「專供交通緊急出入用」應較「計畫書」表示「應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用」具有參考價值，「專供交通緊急出入用」實為「應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用」更精確之說明。且「開放空間」既不包含車輛通行之車道，如容許被上訴人擅將開放空間指定為車輛通行之車道，事後豈非又可主張上訴人預留之開放空間面積不符法令規定，其間矛盾至為明顯。本件「計畫圖」之記載與建築技術規則建築設計施工編第283條相符，且較貼近於人民對於「開放空間」可得理解及預見之意義，自應以「計畫圖」之記載為準。原判決僅表示應以都市計畫為優先，卻未具體說明其認為應按「計畫書」之記載而不採「計畫圖」記載之理由何在，逕以「都市計畫書」之記載為依據，有判決不備理由之違背法令情事。（三）被上訴人在都市計畫中並未確實按土地使用分區及交通情形與預期之發展，適當配置道路系統或劃設為道路之公共設施保留地並依法踐行徵收程序，卻在都市計畫中強制要求上訴人等晴空匯社區之區分所有權人應將系爭開放空間供一般民眾日常汽、機車通行使用，實係假土地使用管制之名，行徵收之實。原判決認為被上訴人要求系爭開放空間供一般民眾日常汽、機車通行，不限於緊急救護防災使用，於法並無違誤之見解，顯已混淆都市計畫法對於土地使用分區管制與配置合理道路系統、公共設施用地之相關規範意旨，與都市計畫法第42條、第48條規定不符。並已違反憲法第15條及司法院釋字第400號、第440號解釋意旨，亦有判決不適用法規及適用不當之情事。（四）本件舊社區居民以現有巷道出入行之有年，舊社區居民原本即有聯外道路，並不以通行系爭開放空間為必要。原審法院明知此一事實，卻仍認定上訴人必須為舊社區居民通行之便利，將系爭開放空間供一般民眾日常汽機車通行使用，承受極大之財產權侵害及生命、身體、居住安全之危險。實有悖於經驗法則、論理法則及比例原則，其對新舊社區之利益權衡亦有失公允。且原判決究竟是如何權衡認定上訴人等所受之損害已獲得合理補償而無違民法第787 條、司法院釋字第400號解釋意旨及比例原則，仍不得而知。況原判決漏未考量：1、系爭土地雖屬配回之抵費地，但仍係經原地主負擔重劃費用與貸款利息後所取得之完整財產權。2、被上訴人在變更土地使用分區時逕行指定私有土地應無償提供一般汽機車通行使用，欠缺都市計畫法等相關法律之授權依據。3、本件都市計畫一直以來在計畫書、圖有記載不一致之情形，導致被上訴人與建築師及建商各有解讀。4、審定核發建造執照過程中被上訴人權責機關與建築師、建商對於系爭開放空間係開放步行並專供交通緊急出入使用均無異議。5、從豐邑公司為維護系爭開放空間行人步行休憩之安全並確保緊急防災通道隨時保持淨空暢通，在設計規劃時特地將晴空匯住戶出入車道與系爭開放空間錯開，足見豐邑公司從未理解或認同系爭開放空間需供一般民眾日常汽機車通行使用。6、被上訴人在使用執照上新增與建造執照不同之登載，並以註記之方式限制、剝奪人民財產權欠缺適法性。原判決顯未對於有利不利上訴人之事項一併注意，且認定事實有違反經驗法則、論理法則及證據法則，並與憲法第15條保障人民財產權及憲法第23條揭示之比例原則不符，實有判決違背法令之情事，應予廢棄等語。五、本院查： (一)按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」因此，被上訴人依都市計畫法之授權進行都市計畫之擬定，並經被上訴人所屬都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會審議通過後核定並公告發布實施，自得於都市計畫範圍內之土地及建築物進行開發，並對都市計畫範圍內之土地，為限制其使用人為妨礙都市計畫使用之規範。 (二)系爭土地係於67年2月2日公告發布實施「高速公路新竹交流道附近特定區計畫」案內劃設為「農業區」，被上訴人於89年啟動「擴大及變更高速公路新竹交流道附近特定區計畫- 新竹市部分（竹二科計畫）」研究計畫。為緩衝整體開發區與既有建成區之斷面銜接及公眾通行問題，爰指定部分地區留設8公尺「帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」並依都市計畫法第12、16、26條，於93年4月15日公告發布實施「93年都市計畫案」內土地使用管制內容規定在案，系爭土地變更為「第二種商業區」。後於100年都市計畫案及103年都市計畫案均維持該規定。原系爭土地所有權人吳銘欣提供系爭土地，豐邑公司為起造人，興建系爭建案，上訴人等四人則係向豐邑公司承購系爭土地及其上系爭建案房屋等情，為原審確定之事實，核與卷內資料相符。有關豐邑公司就系爭土地之系爭開放空間所設置障礙物，經被上訴人強制移除後，系爭土地之原所有人吳銘欣及豐邑公司不服，提起行政訴訟，先位聲明請求：除供緊急救護防災通道功能使用外，被上訴人不得命吳銘欣及豐邑公司開放汽、機車通行於系爭開放空間。備位聲明求為判決：確認系爭開放空間土地僅供行人通行，除供緊急救護防災通道功能使用外，不得開放汽、機車通行之公法上法律關係存在部分。該訴訟另案經法院駁回在案，有原審105年度訴字第 573號判決及本院107年度判字第634號判決在卷足據。 (三)查系爭土地經被上訴人於93年都市計畫案內變更為「第二種商業區」，於土地使用分區及都市設計管制要點第7點(二) 2.規定：「帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）」。嗣被上訴人於100年都市計畫案，內容亦維持留設寬度8公尺之無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用）規定。其後被上訴人於103年都市計畫案內容，仍維持留設寬度8公尺之無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）規定。且被上訴人於101年2月15日召開之第127次新竹市都市設計及土地使用開發許可審議委員會(下稱都審會)，已審議通過豐邑公司投資興建系爭社區建案，該次會議業經豐邑公司派員出席，及該公司委請之趙英傑建築師親自出席。其後於103年7月24日所召開第178次都審會亦決議通過：「1.……(1)請將下列事項補充至社區之公寓大廈規約：①有關供汽機車通行及緊急救護防災通道使用之8米無遮簷帶狀式開放空間，應保持暢通不得設置任何阻礙物。」該次會議亦經豐邑公司派員出席，及趙英傑建築師親自出席。而前開決議事項，復經豐邑公司附註於系爭社區住戶規約第19條「住戶生活公約」之第20款。豐邑公司為配合被上訴人都審案，亦於系爭土地店舖、集合住宅新建工程圖說中，明確繪製：「8M開放空間處，景觀調整至兩處開口，並將開口調整呼應鄰地既有巷道處」。此外，豐邑公司於使用執照申請書亦於備註欄11.12載明「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公共使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」；使用執照附表備註事項11.12亦載明：「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」等情甚詳。有上開都市計畫書、被上訴人101年2月15日第127次都審會會議紀錄、103年7月24日第178次都審會會議紀錄、系爭社區住戶規約第19條「住戶生活公約」之第20款規定資料、系爭土地店舖、集合住宅新建工程圖說、豐邑公司使用執照申請書及附表備註事項11.12在卷可憑。參照豐邑公司於使用執照申請書附表備註事項11.12載明：「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」，並經被上訴人於使用執照附表備註事項及豐邑公司於系爭社區住戶規約予以記載相同內容等事實觀之。可見系爭開放空間係豐邑公司於申請核發使用執照時，為符合前開都市計畫及決議事項，而提供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用。系爭開放空間開放供一般汽機車為日常通行使用，並非係因被上訴人就系爭開放空間豐邑公司所設置障礙物，予以強制移除之行為所造成。上訴人主張依憲法基本權所得直接發揮之主觀防禦功能，以及類推民法第767條規定，依行政訴訟法第8條提起一般給付之訴，請求被上訴人應停止「開放坐落於新竹市○道段0000○號之8公尺帶狀式開放空間土地，供一般汽、機車為日常通行使用」之行為，自屬無據。 (四)關於被上訴人移除豐邑公司於系爭開放空間所設置障礙物部分，經系爭土地之原所有人吳銘欣及豐邑公司不服，提起行政訴訟，先位聲明請求：除供緊急救護防災通道功能使用外，被上訴人不得命吳銘欣及豐邑公司開放汽、機車通行於系爭開放空間。備位聲明求為判決：確認系爭開放空間土地僅供行人通行，除供緊急救護防災通道功能使用外，不得開放汽、機車通行之公法上法律關係存在部分，均經法院駁回確定在案。而系爭開放空間提供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，既非係因被上訴人移除豐邑公司設置障礙物之行為所造成。則上訴人另主張本件所適用之法律、命令，以及被上訴人93年、100年及103年都市計畫書之規範內容，有違反法律明確性原則、法律優位原則、法律保留原則及比例原則之情，聲請停止訴訟程序，聲請司法院解釋部分，核無必要。上訴人其他本件有關系爭開放空間應否依上開都市計畫發布內容，供一般汽、機車為日常通行使用之實體爭議，亦毋庸續予論究。原審以系爭開放空間是為緩衝整體開發區與既有建成區之斷面銜接及公眾通行問題而留設。並經被上訴人依都市計畫法第12、16、26條，於93年都市計畫案內土地使用管制內容規定在案，並於100年都市計畫案專案通盤檢討維持；且於103年都市計畫案細部計畫書續行，既於各都市計畫書中明訂，並依都市計畫法第19、20、21條法定程序公告發布實施，即應以都市計畫為準，而駁回上訴人原審之訴，理由雖未完全相同，但結論尚無不合，仍應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　6　　月　　4　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　王　碧　芳法官　蘇　嫊　娟法官　鍾　啟　煌法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　6　　月　　5　　日書記官　蔡　宜　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第318號

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