最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度裁字第一○三七號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十一年度裁字第一○三七號

抗告人

交通部高速鐵路工程局

代表人

乙○○

訴訟代理人

梁開天律師

相對人

臺北縣政府

代表人

丁○○

參加人

丙○○

代表人

甲○○

右抗告人因與相對人臺北縣政府間有關土地事務事件，對於中華民國九十年六月二十

一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一八三二號裁定提起抗告，本院裁定如左︰

主文

理由

壹、抗告法院認為抗告有理由者，應廢棄原裁定，自為裁定；必要時得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第二項規定甚明。

貳、抗告人抗告意旨及補充理由略謂：一、原裁定駁回抗告人之理由略以：（一）我國現行行政訴訟法，原則上採取「主觀訴訟」之制度，要求提起訴訟之抗告人必須是權利或法律上利益受到侵犯之人民，因此抗告人應先證明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體內容，方具有實施訴訟之權能。（二）但本件抗告人為國家之行政機關，其在本案中不具有行政訴訟法第四條第三項「利害關係人」之地位：１固然依行政法院七十六年度判字第六四三號判決意旨：所謂『人民』應包括行政機關或鄉、鎮自治機關基於與人民同一之地位而受違法不當之行政處分。２學說上亦認行政機關在例外情形，得以權利受侵犯，而對行政處分提起行政爭訟，但此種情形僅屬例外，限於國家機關立於與人民同一地位之情形，且相關案例亦強調行政機關居於財產主體之地位，就特定事項必須服從於對該事項享有管轄權之行政機關公權力。３但本案抗告人之地位並無法等同於上開例外之情形。即抗告人之利益僅在行政任務之達成，而不在於財產之利益。又抗告人在整個行政爭訟階段（包括訴願及行政訴訟），其均與國家立於同一地位，並無獨立國家行政作為以外之獨立權利或法律上利益而言。如同土地徵收之行政處分遭撤銷後，基於「行政一體」原則，用地機關不得循行政爭訟程序來對該撤銷原處分之訴願決定提出異議之一般，因此抗告人不具行政訴訟法第四條第三項之「利害關係人」地位，而裁定駁回抗告人之訴云云。二、然查：我國行政訴訟之當事人適格（即訴訟權能），實務及學說見解均認應採「單純主張理論」：按行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、又鈞院六十九年判字第二三四號判例要旨：「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願」；另「吾人亦認在我國法上，原告提起撤銷訴訟，衹須表明其權利或法律上利益，有因其所主張之違法行政處分受損害即足。至原告之權利或法律上利益果否因違法行政處分而受損害，則屬原告之請求權是否存在，原告之訴有無理由問題」；參以行政訴訟法多處準用民事訴訟法之規定，即最高法院八十六年度台上字第十六號民事判決要旨亦認：「當事人適格，乃指當事人就具體特定訴訟標的有無實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之。倘原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，或主張他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格，至其是否確為權利人或他造是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上有無理由問題，非為當事人適格之欠缺」。足見行政訴訟之當事人適格係採「單純主張理論」，撤銷訴訟之原告祇須「主張」其權利或利益受損害，依法即具當事人適格（訴訟權能）。查抗告人業已依法主張本件訴願決定，損害抗告人對系爭土地之管理權限及國家之所有權。原裁定意旨認：原告（即抗告人）須證明具有權利或法律上利益受到侵害，而具有實施本案之「訴訟權能」存在，其本案訴訟方屬合法云云，顯與前開法條、判例及判決意旨、學說見解相違，已有行政訴訟法第二百四十三條第一項適用法規不當之違法。三、行政機關以利害關係人地位，依行政訴訟法第四條第三項規定提起本案訴訟時，不須「基於與人民同一地位」：（一）按行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。依文義解釋原則及八十七年間修法時將本項獨立規定之立法意旨，可知行政機關以利害關係人地位，依修正後行政訴訟法第四條第三項，提起撤銷訴訟時，只需主張權利或法律上利益受侵害即為已足，無庸具備第四條第一項「基於與人民同一地位」（鈞院相關判例及裁判均未要求應具備上開要件）。是原裁定引用修正前行政訴訟法第一條（即修正後第四條第一項）之判例及學說：率為抗告人（行政機關）依行政訴訟法第四條第三項規定起訴，仍需具備「基於與人民同一地位」之要件，其引用法條（裁定理由一─第二頁）與其論述理由（裁定理由五、Ｃ、３─第十三頁至十四頁）顯相矛盾，且與前開規定明文及立法意旨相違，而有同法第二百四十三條第二項第六款理由矛盾及同條第一項適用法則不當之違法。（二）再者，原審曾依行政訴訟法第四十二條規定，認本案訴訟之結果第三人之權利或法律上利益將受損害，職權命「丙○○公所」獨立參加訴訟，有該裁定在案可憑。惟查行政訴訟法第四十二條規定之要件，與同法第四條第三項相同，且參加人丙○○公所亦屬行政機關，原審於裁定時僅單純表示訴願決定撤銷結果將影響關係人權益，亦未論述其應具備「基於與人民同一地位」，益證抗告人主張行政機關以利害關係人地位，依行政訴訟法第四條第三項規定提起本案訴訟時，不須「基於與人民同一地位」，並非無據，乃原審對抗告人及參加人是否具法律上利害關係之同一事項，為不同處理，卻未說明其理由，顯有不備理由之違法。四、訴願決定損害抗告人對系爭土地之管理權及國家之所有權，抗告人對本件具「法律上之利害關係」：（一）按憲法第一百零八條、第一百十一條、土地法第十條及第二十六條等規定、司法院院字第一七七六號、最高法院五十九年台再字第二二號民事判決要旨、法院座談會討論意見及學者見解可知，公有土地之權屬及利用，屬中央事務，與地方自治事項無關。換言之，公有土地之所有權專屬於國家，公地撥用係國家本於管領公有土地事務職權對公有土地利用之調整。查訴願決定理由違法認定系爭土地為丙○○（鎮）所有財產，本件撥用侵害地方財產權云云，已足生實質變動系爭土地所有權之結果（由國有變市有），抗告人本於系爭土地之管理機關（有土地登記謄本在卷足憑），代國家主張所有權以排除本件違法訴願決定所生損害，參諸最高法院八十六年台上字二七三七號民事判決要旨：「上訴人占用之系爭土地既屬國家所有，上訴人既無正當權源，予以占用，被上訴人係管理機關代國家主張所有人之權利，請求上訴人除去地上物並返還土地，依法並無不合」，顯然合法有據。（二）且查抗告人現為系爭土地之管理機關，享有系爭土地之管理、使用及收益之權，已如前述，此等權限均屬依法受保護者，訴願決定撤銷樹林地政事務所所為函文，其撤銷範圍違法包括「變更管理機關」及「擲送土地所有權狀」，執行該訴願決定之結果，將使系爭土地回復由丙○○公所管理，此舉顯然足以剝奪抗告人管理系爭土地權限，並因丙○○公所之抗議，致樹林地政事務所迄今尚未交付抗告人新土地所有權狀，益見抗告人本於利害關係人之地位提起本件訴訟，以避免訴願決定侵害原告之管理權，完全符合行政訴訟法第四條第三項規定。原審認系爭土地撥用予抗告人，抗告人未取得財產利益，利益僅為行政任務之達成、抗告人均與國家立於同一地位，並無獨立國家行政行為以外之獨立權利或法律上利益可言云云，罔顧抗告人確實取得系爭土地管理權之法律上事實，顯與前開規定、判決要旨、解釋等相悖，又有適用法則不當之違法。（三）再按修正前土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用」、「公有土地之撥用，乃政府基於公法上之權力，使需用土地機關取得公有土地使用權之行為，而該土地原使用人之權利因與此不能並存，遂歸於消滅．．．。」（最高法院五十二年台上字第四○三一號判例），可知，行政院之一個核准撥用行為，將同時發生原管理機關使用權消滅，及需地機關取得使用權之雙重效果。查抗告人現為系爭土地之管理機關，為相對人及參加人所不爭執，管理權復為依法受保護之權益，已如前述，益證抗告人於本件土地事件顯具「利害關係人」之地位，彰彰明甚。（四）末查，原審引用類似情況比擬，謂土地徵收之行政處分遭撤銷後，基於行政一體原則」，用地機關不得循行政爭訟程序來對該撤銷原處分之訴願決定提出異議一般云云。惟抗告人參諸鈞院實務相關見解，均未見前開敘述及限制，既無實證以實其說，原裁定前開意旨，亦屬無據，附此敍明。五、本件訴願管轄機關應為行政院，相對人機關受理屬管轄錯誤，訴願決定依法應予撤銷：另按訴願法第六十一條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者．．．。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人」、且鈞院九十年判字第八二三號判決：「有關徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而徵收，抑或應徵收而不徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應有核准職權之機關為原處分機關」。基此，由相同概念觀之，依修正前土地法第二十六條規定及鈞院前開判決意旨，核准撥用之權限既在行政院，則行政院方可為本件撥用之原處分機關，訴願人丙○○應向行政院提出訴願，始符法制（避免下級機關逾越上下隸屬關係）。惟查本件訴願人丙○○向相對人即被告機關台北縣政府提起訴願後，台北縣政府漠視前開規定及判決要旨，違法不移送至行政院，恣意擔任訴願管轄機關，不當撤銷上級機關之處分，顯屬嚴重之管轄錯誤。乃原裁定意旨僅依顯名原則之要求，遽認訴願決定無管轄錯誤，致生下級機關得逾越上下隸屬關係，撤銷上級機關處分，其法律上見解又與法條明文及判決相悖，並非適法。六、原裁定否定抗告人得提起行政訴訟之理由違背法令：（一）查原審裁定略謂：「我國現行行政訴訟法，原則上採取『主觀訴訟』之制度，要求提起訴訟之原告，必須是權利或法律上利益受到侵犯之人民（目前行政訴訟法第九條雖例外規定，在法律有特別規定之情況下，容許人民得為維護公益，而就無關自己權利或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，提起行政訴訟，但目前我國法制上似乎並無此種規定存在）。因此目前之行政訴訟制度底下，提起行政訴訟之原告，均應先指明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體內容、方具有實施訴訟之權能。（二）惟查行政訴訟法第二十二條之規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力」；再按該條之修正說明：「．．．二、當事人能力乃指得為行政訴訟主體之能力，亦即得提起行政訴訟或受訴之能力．．．」。據此，抗告人雖為行政機關，然依法明文得為提起行政訴訟之原告，故原審所謂現行行政訴訟法要求提起訴訟之原告，應先指明自己係權利或法律上利益受到侵犯之人民云云，與現行法令規定殊有違背。七、本案抗告人有實施訴訟之權能：查原裁定略謂：「目前之行政訴訟制度底下，提起行政訴訟之原告，均應先指明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體內容，方具有實施訴訟之權能」云云，惟查：（一）所謂訴訟實施權，依民事訴訟法學說上相關基本法理，乃係指「就特定訴訟，有當事人適格者，得為原告起訴，或得為被告受訴，且以自己之名實施訴訟，並受本案判決，此項權能稱為訴訟實施權」而言。參以行政訴訟法多處準用民事訴訟法之規定，再按最高法院八十六年度台上字第一六號判決：「當事人適格，乃指當事人就具體特定訴訟標的有無實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之。倘原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，或主張他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格，至其是否確為權利人或他造是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上有無理由問題，非為當事人適格之欠缺」。故所謂訴訟實施權之有無，應依據原告與所起訴之法律關係認定之，並非凡行政機關即原則上無行政訴訟之訴訟實施權。（二）查本案抗告人於原審主張之事實為：系爭坐落台北縣丙○○○○○段五○八之十七號等十四筆土地，抗告人為管理機關，而該筆土地之管理權，因台北縣政府以八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號錯誤且違法之訴願決定，撤銷丙○○地政事務所通知丙○○公所繳回權狀之處分後，將造成登記為系爭土地所有權管理機關之抗告人，管理權之行使受妨害，故請求判決撤銷該台北縣政府之訴願決定。故所主張之法律關係為系爭土地管理權存在，及系爭訴願決定是否違法侵害抗告人就系爭土地之管理權。再按最高法院五十一年台上字第二六八○號判例之見解：「國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利」，據此，抗告人就系爭土地所涉及之法律關係，既得以自己名義立於權利義務主體之地位，行使所有權人之權利，則姑不論原審認定抗告人之主張有無實體上理由，依最高法院八十六年度台上字第一六號判決，抗告人均得為原審訴訟之原告或被告，具有實施訴訟之權能，乃原審竟為抗告人無訴訟實施權能之認定，並裁定駁回起訴，其裁定與上開學說及最高法院判決之法理相矛盾，自屬違法而不足維持。八、原裁定認為抗告人並無行政訴訟法第四條第三項得提起行政訴訟之利害關係人之地位，並非無誤：（一）按行政訴訟法第四條第三項規定，訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上之利益者，均得向高等行政法院提起撤銷（訴願）訴訟。依其文義，所謂利害關係人並無限於自然人或法人之明文，而係指凡因訴願決定機關始能提起撤銷訴訟之必要。再核行政訴訟法第二十二條規定及其立法說明，均賦予行政機關得為行政訴訟原告之地位，足見抗告人依行政訴訟法第四條第三項之利害關係人地位提起行政訴訟，乃法所准許。（二）查姑不論本案認定對外發生法律效力之行政處分，係指行政院之撥用處分或樹林地政事務所之繳回權狀之處分，於樹林地政事務所對外為繳回權狀通知之同時，均產生行政處分之對外效力，亦即產生拘束力及執行力。因此，抗告人於合法取得系爭土地管理機關之名義，並登記於土地登記簿後，已有權獨立使用系爭土地。參以系爭土地為高速鐵路用地，抗告人已交付訴外人台灣高速鐵路股份有限公司施工，足見抗告人對系爭土地具事實上及法律上之既得利益，且其他行政機關亦應受拘束。則抗告人依行政處分取得系爭土地管理權後，除國家本於所有權人之地位得有所指示及命令外，對於其他行政機關，就抗告人之土地使用權加以干涉或剝奪之命令或處分，抗告人並無遵從之義務，故抗告人就系爭土地管理權之得喪或變更，相對於其他機關而言，實具有利害關係人之地位。因此，原裁定謂對原告（即抗告人）而言，國家透過行政處分給予其系爭土地之使用權限，乃在指示其遂行行政任務，其是以國家行政機關之地位，基於執行行政事務之原因，而取得系爭土地之管理使用權限，在這個範圍內（即對原告而言）並無外部關係可言云云，並非正確。（三）次查訴願決定機關就原處分機關之處分是否合法，乃屬於行政自我審查程序之一環，故依照訴願法第四條有關訴願管轄權之規定，均是以直屬上級機關為下級機關行政處分之訴願管轄機關，而下級機關並無對上級機關行政行為是否合法之審查權，也無宣告或撤銷其上級機關之處分或命令無效或違法之權限。因此，本案縱相對人台北縣政府，得審查樹林地政事務所繳回權狀之行政處分，並予以撤銷，然其審查權之範圍僅及於地政事務所繳回程序之合法性，而並無權審查行政院核准抗告人撥用取得系爭土地管理權之行政處分或命令，更無撤銷該撥用行政處分或命令之餘地，故原裁定所謂國家透過行政處分讓抗告人取得系爭土地使用權限之行政處分，本身是否具備合法性，正是訴願機關決定審查之對象云云，亦非正確。何況，系爭土地為高速鐵路用地，與訴外人台灣高速鐵路股份有限公司簽定有興建營運合約，牽涉之合約費用高達新台幣三千餘億元，事關重大公益及國家利益，若依原審認定，身為訴願機關之台北縣政府，得審查甚至撤銷上級機關撥用土地之行政命令，則公共行政豈非無法推行，足見原裁定殊不合理！又縱認定訴願機關就上級機關之處分或命令有審查權或撤銷權，然依行政程序法第一百十七條之規定，撤銷行政處分對公益有重大危害者，不得撤銷，則原訴願處分，竟於系爭土地管理權人變更為抗告人之處分生效後，宣告行政院撥用土地之行政處分無效，並作成撤銷樹林地政事務所繳回土地所有權狀之決定，造成抗告人交付第三人台灣高鐵公司之系爭土地，具有權利瑕疵，嚴重影響於公共利益，足見原訴願處分為不合法。原裁定不為調查審判，自屬違法。

（四）再查就國家而言，固然所有行政機關均與國家立於行政一體之地位，而屬同一法人格，但仍將因個案關係，得於行政爭訟階段立於與其他行政機關對立之地位，為有效法律行為或提起行政爭訟，此非但為行政法院七十七年度判字第二二六八號、七十六年度判字第六四三號等諸多判決所揭示，更係原審裁定所肯認。因此原審所謂在整個行政爭訟階段（包括訴願及行政訴訟），抗告人均與國家立於同一之地位，並無國家獨立行政作為以外的獨立權利或法律上利益可言云云，亦似有誤解。（五）綜上所述，原裁定以錯誤之前提─認定行政機關給予系爭土地使用權，僅屬分配任務之內部關係；及訴願機關得審查行政院核准抗告人撥用取得系爭土地使用權限之上級機關之行政處分；再基於此錯誤前提，認定抗告人於行政爭訟程序與訴願機關均應屬於行政一體，故與國家立於同一之地位，而無行政訴訟法第四條第三項之利害關係人地位，自亦違誤等語。

參、原裁定以：『（一）、坐落台北縣丙○○○○○段五○八之十七號等十四筆土地（即本案系爭土地），其原來使用分區○○道路用地」，並登記為丙○○（原為樹林鎮，現改制為丙○○）所有。其後中央政府因規劃興建高速鐵路，成立抗告人，負責高速鐵路之規劃事宜，並決定高速鐵路將行經上開土地。為此抗告人乃與參加人進行協議，打算撥用丙○○所有之該十四筆土地。其間歷經多次協商（協商經過之細節事實，因涉及實體問題，故在此保留）。但最後卻是由抗告人經由交通部於八十六年十一月十三日以交總八十六（一）字第八六○○七九九○號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八十六年十一月二十一日以台（八六）內地字第八六一一六八一號函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦理，副本並函知台灣省政府。台灣省政府接到行政院之指示後，交由所屬地政處辦理，而省府地政處則函知被告機關，相對人再去函指示其所屬之下級機關樹林地政事務所辦理。樹林地政事務所收到上級機關即被告之指示後，先直接在土地登記簿上單方面逕行變更上開土地之管理機關（從參加人變更為原告）。又於八十六年十二月十二日，以八六北縣樹地一字第一四○三○號函知本案參加人即樹林鎮（市）公所，謂已辦理管理機關變更登記完畢，並請繳回上開土地所有權狀辦理加註。而參加人認為樹林地政事務所上開單方片面變更管理機關之作為及要求參加人繳回土地所有權狀之命令，已侵犯到地方自治團體公法人丙○○之財產權，認為上開函令，對參加人而言，是一個具有外部效力的行政處分，因此提起行政爭訟。相對人受理後，亦認為樹林地政事務所上開函令性質上屬行政處分，而且其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀」二個部分。而且認為樹林地政事務所作成上開行政處分所依據之上級機關指示本身違法，而予撤銷。雖經抗告人提起再訴願，且經再訴願機關一再撤銷相對人之訴願決定，但相對人仍一再抗拒上級機關於再訴願決定中所為之指示，於每次重為決定時，還是撤銷樹林地政事務所之原處分。爾後因行政爭訟制度之變革，取消再訴願程序，相對人又於八十九年九月十一日以八九北府訴決字第三四六○一三號函檢附訴願決定（案號：00000000號），再次撤銷樹林地政事務所前開處分，抗告人乃依行政訴訟法第四條第三項之規定，以利害關係人之身分提起本案訴訟。（二）、本案之撥地決定，並非上級機關就有關土地管理機關變動所為之單純決定，還涉及地方自治團體。而地方自治團體為一獨立之公法人，享有獨立於國家以外之權利主體地位，得擁有自己之財產，並在地方自治事項具有自主權限，撥用其所有之土地將影響地方自治團體對所有財產之使用收益，當然足以產生外部之法律效力，因此應該被定性為行政處分。而相對人對該行政處分所為之訴願決定內容（即撤銷原處分之訴願決定），也同屬行政處分之一種。而依顯名原則之要求，應該是以做成書面函文通知參加人，表示變更系爭土地管理機關及命令參加人繳回土地所有權狀之樹林地政事務所為原處分作成機關。（三）我國現行行政訴訟法，原則上採取「主觀訴訟」之制度，要求提起訴訟之原告，必須是權利或法律上利益受到侵犯之人民。因此目前之行政訴訟制度底下，提起行政訴訟之原告均應先指明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體內容，方具有實施訴訟之權能。本案抗告人本身即屬國家之行政機關，國家透過行政處分給予其系爭土地之使用權限，乃在指示其遂行行政任務，自是以國家行政機關之地位，基於執行行政事務之原因，而取得系爭土地之管理使用權限，在這個範圍內並無外部關係可言。而且讓其取得系爭土地使用權限之行政處分本身是否具備合法性，正是訴願機關決定審查之對象。因此在整個行政爭訟階段，其均與國家立於同一之地位，並無獨立國家行政作為以外的獨立權利或法律上利益可言。如用類似情況來比擬，就如同土地徵收之行政處分遭撤銷後，基於「行政一體原則」，用地機關不得循行政爭訟程序來對該撤銷原處分之訴願決定提出異議一般。因此抗告人實不具有行政訴訟法第四條第三項之「利害關係人」地位。（四）、綜上所述，本件抗告人並不具備「等同於私人或其他權利主體（例如地方自治團體公法人）之地位」，亦無「基於人民地位致權利受到侵犯」可言，實不符合行政訴訟法第四條第三項所指之「利害關係人」，因此其不具有實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，顯屬起訴不備其他要件，其提起本件行政訴訟，顯非合法，應予裁定駁回。為其判斷之依據。

肆、本院查：（一）參加人丙○○（原為樹林鎮，現改制為丙○○），依已廢止之省縣自治法（八十三年七月二十九日總統（八三）華總（一）義字第四三九五號令公布，八十八年四月十四日總統（八八）華總一義字第八八○○○七九六四○號令公布廢止）第二條及現行有效實施之地方制度法（八十八年一月二十五日總統令公布）第十四條之規定，為具有公法人資格之地方自治團體。為原審認定在案。查丙○○既為具有法人資格之自治團體，其本身即具有當事人能力，市公所為其行政機關，原裁定當事人欄誤列丙○○公所為當事人，自有未合，合先敍明。

（二）、樹林地政事務所據前揭函逕為系爭土地管理機關之變更登記（從參加人變更為抗告人）。又於八十六年十二月十二日以八六北縣樹地一字第一四○三○號函通知參加人繳回土地所有權。相對人及原裁定均認為樹林地政事務所上開函令性質上屬於行政處分，而且其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀」二個部分。查樹林地政事務所已將本案土地之管理機關變更為抗告人，為當事人所不爭，且為原裁定認定在案。按國有財產撥給各地機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利（最高法院五十一年臺上字第二六八○號判例參照）。抗告人既依法登記為系爭土地之管理機關，與其他登記名義人同樣受法律之保障，殊與登記原因事實如何，不受影響。因此，訴願決定撤銷樹林地政事務所上開行政處分，將使系爭土地回復由丙○○管理使用，足以使抗告人管理系爭土地之權限失所依據，由此以觀，自難謂抗告人非基於與人民相同地位而主張其權利受損，故其提起本件行政訴訟難謂其非有法律上之利害關係。原裁定既認原處分機關為樹林地政事務所，則原處分當非核准無償撥用土地之行政院院函，與土地徵收處分之情形有別，原裁定援引徵收處分需地機關不得爭訟作為論述，自有待商榷。是原裁定以抗告人提起本件訴訟不符合行政訴訟法第四條第三項所指之「利害關係人」，不具有實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，非合法，遽予裁定駁回，尚有未洽。（三）、依據參加人提起訴願意旨以觀，雖形式上其不服之行政處分為樹林地政事務所之處分，並請求撤銷該所之變更管理機關及通知繳銷原有土地所有權狀之處分，惟從其訴願理由所述，實質上係對行政院所核定系爭土地無償撥用之處分，認為違反廢止前之省縣自治法之規定，而表示不服。相對人所為之訴願決定亦係就行政院核准本案土地無償撥用是否適法為實體上之論述，此有訴願書及訴願決定書在卷可按。故本件參加人不服之訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分，或為行政院之核准無償撥用之處分，或兩者均為訴訟標的之行政處分，有待法院予以闡明，原審未依法行使闡明權，致審判之訴訟標的不明，亦有未洽。又本案如係對行政院之無償撥用函不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系。併此指明。（四）、綜上所述，原裁定尚有未合，抗告意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，合將原裁定廢棄，並發回原法院。

伍、依行政訴訟法第二百七十二條、民事訴訟法第四百九十二條第二項，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳 盛 信