最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00141號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00141號

上訴人

高雄醫療廢棄物處理股份有限公司

代表人

甲○○

送達代收人

盧俊誠律師

被上訴人

高雄縣政府

代表人

乙○○

市○○○路143號7樓8室

上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國94年8月3日高雄高等行政法院94年度訴字第344號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人之工廠坐落高雄縣大發工業區，從事醫療廢棄物處理作業，前經被上訴人所屬環境保護局（下稱高雄縣環保局）派員會同行政院環境保護署環境檢驗所（下稱環檢所）於93年2月10日至12日，至上訴人工廠內進行焚化爐煙道排放戴奧辛採樣檢測，結果戴奧辛濃度平均值高達11.9ng-TEQ/Nm3，未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準（排放限值：0.5ng-TEQ/Nm3），被上訴人乃依法裁處上訴人新台幣（下同）45萬元罰鍰，並限期於93年6月21日前改善完妥在案。上訴人於同年6月14日檢具改善完成證明文件報請查驗，嗣經高雄縣環保局派員會同環檢所、行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）及正修科技大學人員於93年8月9日至10日前往上訴人工廠進行複查採樣，檢測結果上訴人焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為0.695ng-TEQ/Nm3，仍未符合中小型廢棄物焚化爐奧辛管制及排放標準，乃認定上訴人未完成改善，違反行為時（下同）空氣污染防制法第20條第1項規定，被上訴人爰依同法第56條第2項規定，並依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算每日裁處15萬元罰鍰。自查驗日（93年8月9日）起算，迄上訴人收受本件檢測報告日（同年月27日）止，按日連續處罰上訴人焚化爐進行操作日（扣除焚化爐未操作日93年8月14日至16日、同年月21日至23日）共計13日，合計195萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人於93年8月9日至10日會同相關單位執行改善完成後之複測作業，檢測之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，而使結果為1.04ng-TEQ/Nm3，因而拉高平均值而成0.695ng-TEQ/Nm3，造成檢測結果超過標準。

㈡又依據最高行政法院91年度判字第249號判決意旨可知，行政機關對於按日連續處罰之違法事實，應依職權調查證據，逐一認定，不能僅憑其中一次違法事實，作為處罰其他數次之基礎；本件被上訴人於93年8月27日將檢測報告送予上訴人，並自8月9日起至8月27日按日連續處罰，期間並未逐日採樣檢驗排放標準，其認定事實顯有未憑證據之違法等語。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：㈠上訴人所指採樣樣品中之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，造成檢驗結果超過。惟該次檢測三樣本均於上訴人工廠排放管道所採，其來源自為上訴人工廠所產生。且公私場所於焚化爐操作時，自應注意操作條件，以使於檢測時合乎標準。如本件係因一顆粒物體吸附其上而造成檢測結果超過標準，其顆粒產生亦因上訴人未作好其廠內控管及空氣污染防制設備之維護。被上訴人據以處分，實屬有據。㈡被上訴人於93年8月9日至10日，在上訴人工廠進行複查檢測，檢測結果不符規定，而上訴人於同年8月27日自報停工改善；被上訴人自8月9日複查當日（即「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第3條第2項第2款所指「查驗日」）起，進行按日連續處罰至其停工改善日前一日止（即同準則第6條第2項第3款所指，停止日為停工日起）；則被上訴人確依各項規定依法行政，並無疑義。且本件於93年8月9日檢測結果未符標準，其意即為上訴人工廠未於期限前完成改善，其後之操作即為未完成改善仍繼續進行操作；則按日連續處罰所罰者為未完成改善而仍繼續操作，而非上訴人所稱應逐日查驗，未符合排放標準之處罰。且空氣污染防制法所規定之「按日連續處罰」為一種執行罰，旨在督促業者加速履行改善義務，所稱按日，即指「一日一處分」，故不須逐日查驗。倘如上訴人所稱，應按日查驗，超過標準始得處罰，則平日（非為按日連續處罰期間者）行政機關須每日進行查驗，超過標準者始得每日進行處罰，即失去「按日連續處罰」之意義等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠經查，上訴人之醫療廢棄物處理設備屬中小型廢棄物焚化爐，其處理量每小時未達4公噸，依中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第5條第1項前段規定，其戴奧辛排放限值，焚化爐設計處理量未達4公噸/小時者為0.5ng-TEQ/Nm（3次方）；又本件採樣係由上訴人焚化爐之煙囪孔採集樣品，第一次採樣時間為93年8月9日下午，第二次、第三次分別為8月10日上午及下午採樣，所採集樣品經檢測結果，其戴奧辛排放值依序為0.648、1.04、0.398 ng-TEQ/Nm（3次方），則其三次採樣檢測結果，有二次高於戴奧辛排放限值，其算術平均值為0.695ng-TEQ/Nm（3次方），亦高於上開排放限值，此有正修科技大學93年8月26日正超微字第09300004237號函及所附檢測結果等影本附卷足稽。上訴人雖主張採樣樣品中之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，造成檢驗結果超過云云。然該次檢測三樣本均於上訴人工廠排放管道（煙囪）所採，其來源自為上訴人工廠所產生，又公私場所於焚化爐操作時，自應注意操作條件，以使其於檢測時合乎標準，縱使上訴人主張本件第二次採樣係因一顆粒物體吸附其上，而造成檢測結果超過標準屬實，其顆粒產生亦係因上訴人未作好其廠內控管及空氣污染防制設備之維護所致，故尚難因此而指摘本件檢測結果不實，而得免責。㈡又按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，例如改善空氣污染物的排放，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法，就此而言，按日連續處罰規定在性質上較接近「執行罰」，一般稱為「怠金」（行政執行法第30條，第31條參照）。惟在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法第56條規定為例，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，而依此規定所為之第一次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為（違反空氣污染物排放標準）所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。又新修正行政執行法第31條第2項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限。由於空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。㈢又按日連續處罰之起算日，於改善期限屆滿前，檢齊補正改善或申報完成之證明文件，向主管機關報請查驗者，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算，違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第2款足資參照。該執行準則係主管機關基於空氣污染防制法第71條第2項規定授權所訂定，並未逾越法律授權範圍及意旨，自得援用。㈣查本件上訴人前經高雄縣環保局派員會同環檢所於93年2月10日至12日，檢測其焚化爐煙道排放戴奧辛濃度平均值高達11.9ng-TEQ/Nm3，未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準（排放限值：0.5ng-TEQ/Nm3），被上訴人依法裁處上訴人45萬元罰鍰，並限期於93年6月21日前改善完妥，並於通知函載明「屆期未完成改善者按日連續處罰」之意旨，此有被上訴人93年3月23日府環2字第0930054899號函及所附處分書等影本附原審法院卷為憑。嗣經上訴人報請複驗檢測結果，上訴人焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為0.695ng-TEQ/Nm3，仍未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準。又本件上訴人從事醫療廢棄物處理作業，其對於排放空氣污染物應符合排放標準之規定，本即有注意之義務，此亦為上訴人所能注意，而上訴人卻未注意，是上訴人排放之空氣污染物戴奧辛不符合排放標準之情形，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失，是上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，且經限期改善，屆期仍未完成改善，即堪認定。揆諸前揭說明，被上訴人無須每日為限期改善之通知及採樣檢驗，即得自查驗日起對上訴人為按日連續處罰。㈤至於，上訴人所舉最高行政法院91年度判字第249號判決認「受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。」查，按日連續處罰之立法精神，係為督促義務人履行改善義務之「執行罰」，其性質與「秩序罰」不同，故毋庸再逐日通知限期改善及採樣檢測，即得按日連續處罰，已如前述。上開判決意旨核與按日連續處罰規定之立法精神不符，純屬個案見解，並非判例，尚無拘束原審法院之效力等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠「按日連續處罰」之性質，學說（陳敏、陳新民）及實務上（改制前行政法院83年度判字第2412、2330號、最高行政法院89年度判字第2573號、90年度判字第2448號及91年度判字第249號判決）均有不同見解，原判決認按日連續處罰性質屬秩序罰（應為執行罰之誤），故無須每日為限期改善之通知及採樣檢驗之進行，其認定實屬錯誤而違背法令。㈡原判決所不採之最高行政法院91年度判字第249號判決以及90年度判字第2448號判決，均認法條既明定為「按日」，行政機關自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得按日處罰；該二判決雖係有關水污染防治法第38條適用之解釋，而本件係違反空氣污染防制法之按日連續處罰事件，惟空氣污染防制法第56條有關按日連續處罰之規定與水污染防治法第38條之規定完全相同，是其法律適用時應為相同之解釋。㈢原判決雖稱空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。惟查，行政執行法第31條第2項其意係指行政機關在處以連續怠金，原則上仍應依同法第27條規定「書面限期履行」，但如其他法律有規定，則依該法律所定方式及要件按日連續處罰，並非如原判決所指上開意見，是原判決明顯違反行政執行法第31條第2項之規定，且與最高行政法院91年度判字第249號以及90年度判字第2448號判決所明示按日連續處罰應如何執行之意旨不符。又93年8月10日（應為11日之誤）起至同年月27日止這段期間內，被上訴人並未「逐日」採樣檢驗，則如何按「日」連續處罰？是原審之認定事實顯有未憑證據或理由不備之違法。㈣本件高雄縣環保局稽查人員會同相關單位人員於93年8月9日至10日至上訴人公司進行複查採樣，檢測結果超過排放標準，被上訴人認已違反空氣污染防制法之規定，依法開立處分書，並以93年8月27日府環二字第0930171146號函通知上訴人。上訴人於93年8月27日收到同年月日被上訴人所發複檢仍不符標準之通知函，立即於同年月日92高療廢字第930827號函通知高雄縣環保局及行政院衛生署表明上訴人公司「自即日起將停工進行排放管道戴奧辛之改善工程」，並於93年8月30日改善排放工程後，以93年8月31日93高療廢字第930831號函檢送試車計畫書報請主管機關核准同意試車，而被上訴人亦以93年9月2日府環二字第0930175796號函復上訴人所檢送之試車計畫書准予核備，試車後，上訴人正式重新運轉迄今，再無檢測不符標準之情形。詎被上訴人於93年9月2日准予上訴人試車，卻又於93年9月20日「一次」以府環二字第0930184483號函送違反空氣污染防制法案件處分書第二聯（93年9月8日高縣空污處字第B0000000-B0000000暨B0000000-B0000000號)共計13張，上開處分書違反事實欄均記載「本府及環保署人員於93年8月9日、10日至貴公司進行戴奧辛改善完成後複測，檢測結果超過排放標準，違反空氣污染防制法之規定，依法按日連續處罰」，並非按日送達處分書，實已違背其輔導、督促改善之原意，亦與按日連續處罰之目的有悖，自有權力濫用之違法，原判決就此恝置不論，實屬適用法則不當及理由不備之違法。請將原判決廢棄改判。

五、本院查：㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」、「公私場所違反第20條第1項……處新台幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；……」行為時空氣污染防制法第20條、第56條第1項、第2項前段分別定有明文。又「本標準依空氣污染防制法第20條第2項、第22條第2項、第3項及第23條第2項規定訂定之。」、「本標準規定之戴奧辛排放限值，焚化爐設計處理量未達4公噸/小時者為0.5ng-TEQ/Nm(3次方)，設計處理量達四公噸/小時以上者為0.1ng-TEQ/Nm/(3次方)。前項標準值之濃度以毒性當量(TEQ)表示，係由測得附表所列各項戴奧辛污染物濃度乘以其國際毒性當量因子(I- TEF)之總和計算之；採樣及測定應達三次以上並取算術平均值，每次採樣時間應間隔一小時以上。」中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第1條、第5條亦有明文。

㈡本件上訴人從事醫療廢棄物處理作業，前經高雄縣環保局派員會同環檢所於93年2月10日至12日，至上訴人工廠內進行焚化爐煙道排放戴奧辛採樣檢測，結果戴奧辛濃度平均值高達11.9ng-TEQ/Nm3，未符合上開中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準，被上訴人依法裁處上訴人45萬元罰鍰，並限期於93年6月21日前改善完妥在案；上訴人於同年6月14日檢具改善完成證明文件報請查驗，嗣經高雄縣環保局派員會同環檢所、環保署南區督察大隊及正修科技大學人員於93年8月9日至10日前往上訴人工廠進行複查採樣，檢測結果上訴人焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為0.695ng-TEQ/ Nm3，仍未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準，乃認定上訴人未完成改善，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被上訴人爰依同法第56條第2項規定，並依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算每日裁處15萬元罰鍰；自查驗日（93年8月9日）起算，迄上訴人收受本件檢測報告日（同年月27日）止，按日連續處罰上訴人焚化爐進行操作日（扣除焚化爐未操作日93年8月14日至16日、同年月21日至23日）共計13日，合計195萬元罰鍰，乃原審本於職權調查認定之事實，且為兩造所不爭。㈢原判決認「空氣污染防制法第56條第2項規定按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，例如改善空氣污染物的排放，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法，就此而言，按日連續處罰規定在性質上較接近『執行罰』，一般稱為『怠金』。惟在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法第56條規定為例，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，而依此規定所為之第一次罰鍰處分，係就事業『過去』違反義務行為（違反空氣污染物排放標準）所科處之罰鍰，在性質上屬於『秩序罰』。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之『執行罰』。按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以『不依限履行時將予強制執行之意旨』。是以，主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明『不依限履行時將予按日連續處罰之意旨』，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。……按日連續處罰之立法精神，係為督促義務人履行改善義務之『執行罰』，其性質與『秩序罰』不同，故毋庸再逐日通知限期改善及採樣檢測，即得按日連續處罰。」，固非全然無見。惟查，如依原審所見，被上訴人按日處罰上訴人之目的旨在督促上訴人改善空氣污染物之排放，自應在上訴人未改善至符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準前，按日逐次連續加予處罰。且行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。本件高雄縣環保局稽查人員會同相關單位人員於93年8月9日至10日至上訴人公司進行複查採樣，檢測結果超過排放標準，被上訴人認已違反空氣污染防制法之規定，依法開立處分書，並以93年8月27日府環二字第0930171146號函通知上訴人。上訴人於同日收到上開複檢仍不符標準之通知函，立即於93年8月27日92高療廢字第930827號函通知高雄縣環保局及行政院衛生署表明上訴人公司「自即日起將停工進行排放管道戴奧辛之改善工程」，並於93年8月30日改善排放工程後，以93年8月31日93高療廢字第930831號函檢送試車計畫書報請主管機關核准同意試車，而被上訴人亦以93年9月2日府環二字第0930175796號函復上訴人所檢送之試車計畫書准予核備，試車後，上訴人正式重新運轉迄今，再無檢測不符標準之情形。詎被上訴人於93年9月2日准予上訴人試車，卻又於93年9月20日以府環二字第0930184483號函送違反空氣污染防制法案件處分書第二聯（93年9月8日高縣空污處字第B0000000-B0000000暨B0000000-B0000000號)共計13張，上開處分書違反事實欄均記載「本府及環保署人員於93年8月9日、10日至貴公司進行戴奧辛改善完成後複測，檢測結果超過排放標準，違反空氣染防制法之規定，依法按日連續處罰」；違反時間則分別記載為93年8月9、10、11、12、13、17、18、19、20、24、25、26、27日；罰鍰金額均為15萬元。是以如認上開按日處以罰鍰之處分有「執行罰」之性質，被上訴人處罰上訴人之目的意在使被上訴人心理上發生強制作用，間接督促上訴人改善，自應在上訴人改善完成前逐日開立處分書並逐次填具理由，分次送達上訴人，方實正辦。本件被上訴人在准予上訴人試車改善完成並重新營運後，又一次寄送違規事實相同之13張處分書予受處分人，實已違背其輔導、督促改善之原意，亦與按日連續處罰之目的有悖，非無裁量權濫用及法規適用不當之違法。原審不察，未就上開違規時間在93年8月11日之後之處分書(罰鍰金額合計165萬元)部分，上訴人未逐日檢測或按日逐次開立處分書連續處罰並送達上訴人，以資督促改善，有違按日連續處罰之目的，遽予維持原處分及訴願決定，非無判決適用法規不當之違法，上訴人據以指摘，求為廢棄，尚非全無理由。此部分本院基於原判決審認確定之事實已可據為裁判，爰將原判決此部分併同訴訟費用部分廢棄，並撤銷訴願決定及原處分同此部分。㈣至於空氣污染防制法案件處分書93年9月8日高縣空污處字第B0000000-B0000000號（即違反時間為93年8月9、10日）之部分，既經高雄縣環保局派員會同相關人員分次於93年8月9日、10日赴上訴人公司實施複檢結果，仍超過排放標準，有如前述。被上訴人引據空氣污染防制法第20條第1項及第56條第2項規定，並依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算每日裁處上訴人15萬元罰鍰(合計30萬元)，於法即無不合。此部分原判決維持原處分及訴願決定並駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、259條第1款、第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異