最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第00986號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第00986號

抗告人

財團法人臺灣武智紀念基金會

代表人

甲○○ 送達

訴訟代理人

張德銘 律師

　　　　　　高瑞錚　律師

上列抗告人因與相對人經濟部間聲請停止執行事件，對於中華民國96年3月21日臺北高等行政法院95年度停字第110號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按行政訴訟法第116條第2項前段固規定行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。惟倘無急迫情事或不至於發生難於回復之損害，即無停止執行之必要。

二、本件抗告意旨略謂：查訴願法第93條第2項、第3項規定，係以原行政處分之「合法性顯有疑義」而非「顯然違法」為停止執行之獨立要件。而所謂顯然違法，固指無待調查即可得知其違法情事；惟「合法性顯有疑義」，係凡依卷存證據，不能確知原處分究係合法或不合法，則合法性當然已屬顯有疑義。原裁定謂雙方當事人已各就爭點互提事證以為攻防，即非不經調查即可得知其合法性顯有疑義云云，係將訴願法第93條明文規定之「合法性顯有疑義」錯解為「顯然違法」。次查抗告人之設立財產縱認原屬「公產」，惟其一經設立，設立財產即歸屬具備獨立人格之財團法人，脫離原捐助人之支配，非有法律依據，不能以「收回公產」為由而予解散。且民法第65條所規定「目的不能達到」之解散要件，乃事實問題；至財團目的有無存在「必要」，則屬價值判斷問題，並非民法第65條所規定之解散事由。況臺糖公司迄仍維持相當規模之自產糖業，只要臺糖員工存在一天，抗告人「發展糖業及其相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益 (含福利)」及協助照顧其員工福利之目的，便無不能達到之可言。縱認抗告人有目的不能達到之情事，相對人亦應採取對抗告人損害最輕之變更目的之處分，使抗告人得擴大公益服務範圍，繼續發揮功能。更有甚者，相對人於民國（下同）95年5月18日命抗告人舉行董監事會議修改章程，抗告人於3日內即召開董監事聯席會議，而相對人於5月22日與會時，亦認為抗告人從事公益貢獻卓著，至盼能永續經營，縱有改變必要，亦以修正章程為已足。然數日後之5月26日，相對人卻突然認定抗告人已喪失存續目的，益見系爭解散處分顯有恣意濫權之違法。再者，本件解散處分若繼續執行，將造成抗告人難以回復之重大損害。蓋當清算程序完成，抗告人即應依捐助章程第3條之規定，將賸餘財產歸屬主管機關指定之機關團體。因此，迨本件行政救濟確定，縱使抗告人終獲平反，抗告人所移交之財產業已輾轉更迭耗用若干，業難有法律依據得對抗接受移交之機關團體，而收回財產之行政或司法程序更將延宕數年，此損害至深且鉅，原審無見於此，率謂財產縱經清算移交，收回不難，顯與常情有違。又抗告人第5屆第15次董監聯席會議通過95年全年營運及資金運用計畫，原訂工作內容亦延續94年各項公益計畫，全年預估收、支之金額高逾新臺幣（下同）20億元，茲因本件解散處分而全部服務計畫、資產營運立即凍結，相關鉅額收支亦遭全數波及，損害之鉅，影響層面之深廣，及其情事之急迫性，不言可喻。原審竟謂縱該等計畫不再施行，反可節省支出，對抗告人並無損害云云。殊不知訴願法及行政訴訟法關於停止執行所稱「難以 (於)回復之損害」，本不限於受處分人之損害，而係包括利害關係人及公益在內。況設若本件解散處分繼續執行，必俟抗告人行政救濟程序勝訴確定後，始准回復法人格，其間行政救濟歷時可能長達3、5年以上，會務全數停頓，且此後抗告人始終予人「不法基金會」之印象，難以抹滅。對於其中所從事民間外交部分，亦失信諾，將波及國家形象，損害至深且鉅，並非金錢可以衡量。縱未來抗告人獲勝訴判決確定並刊登全文於報紙，一則已對抗告人存有負面印象者未必閱及，二則縱使閱及判決，亦屬信者恆信，不信者恆不信，抗告人60餘年來苦心建立之美譽，始終蒙上陰影，絕難回復。另抗告人原於94年12月9日與睦昇建設股份有限公司簽訂土地房屋買賣契約，預購臺北市○○○路即將興建之辦公大樓，交易金額高達13億9,500萬元。若本件解散處分不予停止，抗告人非但喪失原有預期利益，反因買賣期款繳納期限早屆而抗告人未能付款，致面臨鉅額違約賠償，其情事誠屬急迫。本件解散處分，固屬顯然違法，惟相關公務員是否存有故意過失而符合國家賠償要件，非經法院判決，無從確定，原裁定率謂縱有鉅額損害，最終亦能獲得金錢賠償云云，顯非可取。退步言之，縱認抗告人因系爭解散處分所受損害，最終得以金錢補償，惟因損害仍屬重大且補（賠）償困難，亦應停止其執行。此可參本院89年度裁字第1285號、90年度裁字第168號、90年度裁字第185號、90年度裁字第215號、90年度裁字第251號及90年度裁字第655號等裁定之各項處分之執行，所造成之損害不外房屋遭拆毀、停止營業、停止操作廢棄物清理場、土地遭徵用、停止執行技術員職務，相關房屋價值、營業收入、土地用益收入、或執業收入之損害，顯然均得以金錢補償，然亦認同其損害係屬重大而難以回復。故依歷年實務及學者見解，顯見所謂「難以回復之損害」，宜放寬解釋，以免行政處分急於執行，侵害人民權利，日後縱予金錢賠償或補償，非但曠廢時日，補（賠）償要件未必具備，且可能浪費公帑，致公益同受損害。反之，本件解散處分如予停止執行，並不影響公益，相對人所以為本件解散處分，其行政目的，並無急迫性，縱認解散處分之適法性無疑，延至行政救濟程序確定後始予執行，其間相對人仍得本於主管機關之地位，依民法第32條規定，隨時檢查抗告人之業務及財產狀況；如有違反監督命令，尚可進一步依同法第33條規定為必要處置；如有涉及犯罪，得將相關涉案人員移送檢調偵查起訴。質言之，續為執行，有百害而無一利；停止執行，則有百利而無損公益，兩相權衡，實無不予停止執行之理由，爰請求廢棄原裁定。

三、原裁定以：按訴願法第93條第2、3項所稱「原行政處分之合法性顯有疑義」，係指無待調查即可得知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行。查抗告人雖指摘系爭解散處分，有合法性顯有疑義之情事，惟相對人已予否認，並主張：①相對人給予抗告人陳述意見機會之時間實已相當，抗告人亦已充分陳述意見，並無違反行政程序法第4條、第8條、第102條規定之情形。②抗告人係於45年5月23日依我國法新設立之財團法人，其與日據時代依日本法設立之財團法人武智紀念財團係不同法人格；財團法人武智紀念財團，於34年臺灣光復後，並未依規定聲請相對人審核並向法院聲請辦理登記，其法人人格依法已歸於消滅，其產權均歸中央政府所有，因國家對該日產有所有權及管理處分權，故同意將之轉入抗告人名義，作為履行臺糖公司捐助之出資；是抗告人主張其財產非政府撥用或臺糖公司捐助云云，與事實不符。③抗告人原始捐助章程與現行章程皆以發展糖業及相關業務為目的，惟近年來因經濟環境變遷，臺糖公司經營糖業已不具經濟效益，造成該公司之砂糖事業虧損嚴重，另我國於91年1月1日加入世界貿易組織後，砂糖已逐步開放自由進口，並於94年2月7日糖業自由化，砂糖全面開放自由進口，依據行政院核定之「糖業經營策略」，臺糖公司已大幅縮減砂糖事業規模，亦即目前國內砂糖產業已迥異於抗告人成立時之情形，抗告人對發展糖業及相關業務之目的顯已不能達成，糖業亦已無抗告人助發展之必要及實益，相對人因此依民法第65條規定，經斟酌捐助人即臺糖公司之意思後，作成命令聲請人解散之原處分，於法自無不合。又臺糖公司為聲請人訂立之原始捐助章程固以「舉辦員工福利事業」為抗告人之目的，惟於臺灣光復初期，併以抗告人之財產舉辦臺糖公司之員工福利事業，對於待遇微薄之臺糖員工之照顧或有其必要性，惟多年來，政府對於國營事業員工待遇、福利之照顧，已大幅改善，早年抗告人照顧臺糖公司員工之目的至今亦已喪失必要及實益，是依據民法第65條規定及學者見解，抗告人之存續目的確已因情事變更而不能達成，相對人依民法第65條命令抗告人解散，於法並無不合，亦未違反捐助人之捐助本意，原處分自無所謂合法性顯有疑義之問題。④抗告人近年來不僅有諸多行為係與其目前章程所定發展糖業相關業務之公益活動完全無關，其中聲請人更有相當比例係在從事不動產及動產之投資、買賣、出租等營利性、投資性及射幸性活動，完全背離抗告人作為財團法人應具有之公益目的，反而淪為營利性事業，適可證明因客觀情事變更，抗告人之存續目的已不能達到，相對人本於裁量權之行使，予以解散，自無不合等語。足見本件對立雙方各就爭點互提事證以為攻防，有待調查審認，尚非依原處分之形式或內容，不待調查即可得知其合法性顯有疑義。次按，訴願法第93條第2、3項及政訴訟法第116條第3項規定所謂之「難以（於）回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償達到損害之填補，或在一般社會通念上，如為處分之執行將使損害回復達到相當困難之程度而言。故能回復原狀之損害，或雖無法回復原狀或回復原狀相當困難者，如以金錢賠償能達到填補其損害目的者，均難謂為「難以（於）回復之損害」。查抗告人所稱活動之內容空泛（例如：退休糖業人員照護暨有關文教活動、委託財團法人辦理臺灣農產品行銷國際市場之宣傳活動及獎學金計畫等），且活動之未推行，反而可節省支出，不致對抗告人造成損害；又清算過程中相關不動產管理收益等清算事務仍會有清算人依法為適當處理，抗告人不致於清算過程中發生無法管理收益不動產之損害；且抗告人所謂之「損害」，例如財產利益、營業上及商業信譽之損失，事後以金錢填補或於媒體登載裁判結果，即能達到回復其所受損害之目的。另抗告人主張若不停止原處分之執行，其購買之南京東路辦公大樓將因無法付款，而喪失預期利益並需賠償云云，惟縱依抗告人之主張，不論係預期利益之喪失抑或面臨違約賠償，皆屬「金錢」之損失，日後自無回復之困難，自非抗告人難以回復之損害。又按法人並無生命權，亦無存續權，其存在或消滅只是法律上之虛擬，即因設立登記而取得法人人格，因解散清算而喪失法人人格，故解散之行政處分因故溯及失其效力時，法人喪失之人格仍可為適法之處理，尚不發生法人人格不能回復之復損害；至於已移交其他機關團體者，既為「財產」，日後更無回復之困難。綜上，本件原處分之合法性難認顯有疑義，原處分之執行亦難謂將發生難以回復之損害；抗告人聲請裁定停止原處分之執行，核與前揭要件不合，乃裁定駁回抗告人於原審之聲請。

四、查原裁定經核無不合。按訴願法第93條第3項規定，原行政處分之合法性顯有疑義者，行政法院固得依聲請就原行政處分之全部或一部，停止執行。惟此之行政處分合法性顯有疑義，應指無待調查即知其違法或不當之情形而言，苟須為調查始知悉其為違法或不當，自非此之合法性顯有疑義。又按當事人對於行政機關之行政處分，在提起行政訴訟中，固得聲請行政法院裁定停止執行，但應以事實上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得為之，觀諸行政訴訟法第116條第2項規定自明。而所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；又法人經解散命令後，至清算程序終結止，在清算之必要範圍內，視為存續，關於法人人格，尚難認將發生難於回復之損害，且有急迫情事。經查，原裁定關於本件停止執行標的之相對人95年5月26日所為經商字第09502413670號命令抗告人解散行政處分，並無合法性顯有疑義情事，以及抗告人所主張如經執行將發生難於回復之損害云云，如何不足採等事項均詳予以論述，並無違背法令之情形；原裁定否准抗告人之停止執行聲請，裁定駁回抗告人在原審之聲請，揆諸前揭規定，並無違誤。抗告人以前揭事由爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原裁定有違背法令之情形。本件抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第三庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異