臺北高等行政法院判決

101年5月31日辯論終結

原告

張英達

原告

黃文慶

原告

王義龍

共同訴訟代理人

張譽尹 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

洪淑幸

訴訟代理人

黃上峰

訴訟代理人

張盈瑄

參加人

海威風力發電股份有限公司

代表人

費佛樂

訴訟代理人

蕭育娟 律師

　謝其演　律師

　滕澤珩　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人海威風力發電股份有限公司（下稱海威公司）籌備處預定於臺北縣（現改制為新北市）三芝地區興建風力發電廠共2 座機組（下稱系爭開發案，或系爭風機），於民國（下同）96年12月25日以台海字第096122507 號函詢被告應否實施環境影響評估（下稱環評），因所附資料不足，無法據以判斷，被告乃以97年1 月8 日環署綜字第0970002371號函復參加人籌備處，說明系爭開發案應否實施環評之認定原則。參加人籌備處復於97年1 月28日以台海字第097012802 號函補充相關事項及證明後再次函詢，被告於97 年2月13日以環署綜字第0970009660號函回覆稱系爭開發案得免實施環評等語。嗣原告及林陳愛玉等7 人，因認參加人未依98年12月2 日修正後之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評認定標準）第29條第1 項第6款第3 目與第4 目及第37條規定辦理環評，且被告疏於執行，爰依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8 項之規定，於100 年5 月11日以書面告知被告。經被告以100 年6 月2 日環署綜字第1000040982號函復原告及林陳愛玉等告知人，謂系爭開發案已由經濟部於98年6 月22日以經授能字第09820083990 號函（下稱籌備創設函）准予登記備案，因法不溯及既往，本案不適用98年12月2 日修正發布之「環評認定標準」，且依系爭開發案由目的事業主管機關申請時之環評認定標準規定，免實施環境影響評估等語。原告不服，遂依環評法第23條第9 項之規定，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠原告主張事實：

⒈本件開發單位即參加人海威公司，於98年7 月28日設立登記，其於籌備時，原擬計畫在新北市三芝區新庄里沿海設置23座大型風力發電機組（風扇圓周直徑：71公尺，地基面積為625 平方公尺），但迄至新北市政府與經濟部能源局核准時，僅餘編號11號、15號兩座大型風力發電機組，分別預定坐○○○區○○○○段蕃社後小段第86地號及同區段84地號土地上。參加人籌備處於97年1 月28日發文向被告詢問設置兩座風機是否免辦環評，被告以97年2 月13日環署綜字第0970009660號函覆略稱：依「環評認定標準」第29條第1 項第5 款規定，得免實施環境影響評估。

⒉參加人籌備處復以97年2月18日台海字第097021801號函向新北市政府請求核發地方主管機關同意函，以便申請電業籌設許可。新北市政府於97年12月16日以北府經公字第0970915562號函初審原則同意，核轉參加人籌設計畫書予經濟部能源局，另列出7 項事項請參加人籌備處依相關規定辦理，始正式允許使用。經濟部能源局以98年6 月22日籌備創設函准予登記備案，核定發電廠廠址、機組裝置容量、電源線引接點等事項，並敘明登記備案函有效期間2 年，共有11項應配合辦理及注意事項。原告等人因認開發單位即參加人未依法辦理環評，且被告疏於執行，爰依環評法第23條第8 項之規定，以書面告知被告，但被告仍然疏於執行，竟於100 年6 月2 日以環署綜字第1000040982號函覆表示法不溯及既往，本開發案不適用98年12月2日修正發布之「環評認定標準」云云。

㈡程序部分：

⒈原告等為受害人民：原告黃文慶名下有坐落三芝鄉○○○○段蕃社後小段84-1地號土地，原告張英達名下有建物門牌號碼：三芝后蕃社后18之1 號、座落同區段84-2地號，原告王義龍有同區段84-4地號之土地登記於其子王聖元名下，均有土地權狀等可稽。原告3 人土地或建物與兩座風力發電機組基地，相倚相鄰，原告權利顯然受到系爭開發案未做環評負面影響，為受害人民，原告與林陳愛玉等7 人以書面告知被告，於100 年5 月17日送達被告，但被告迄今仍疏於執行。

⒉被告辯稱原告不適格且欠缺權利保護必要云云，惟據下列理由，原告有權提起本件訴訟：

⑴被告謂原告3 人非系爭開發案受行政處分之相對人，且無公法上權利或法律上利益受到原處分之侵害，故原告既非原處分相對人，亦非原處分利害關係人，原告等當事人不適格，且欠缺權利保護必要云云。惟原告係依環評法第23條第9 項提起公民訴訟，即便就無關自己權利及法律上利益之事項，依行政訴訟法第9 條亦得提起維護公益訴訟；且依法條文義解釋，立法者就環評法公民訴訟之原告資格，顯然未限縮需「受害」之人民，即便原告就本案無法律上利害關係，仍得依法起訴。

⑵原告所有之房屋或土地，距離開發地點極近，依環評法第5 條第1 項第10款、第9 條、第10條、第11條第12款、第12條、98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款規定，均認原告有法律上利害關係：

①鈞院98年訴字504 號判決要旨亦以：因開發行為直接影響所及之居民權益，如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞，該居民自亦屬前揭規定所稱之受害人民。

②原告所有之土地或房屋，鄰近系爭編號15號風機所預定坐落○○○區○○○○段蕃社後小段84地號，將來風機之開發，對於原告生活環境，顯有直接影響，依98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款規定，系爭開發案應實施環評。

⒊系爭開發案由經濟部以98年6 月22日籌備創設函核定准予參加人之申請籌設系爭風機，有效期間2 年等語，發給參加人，並要求參加人在本件於申請施工許可前須召開地方說明會，加強睦鄰工作，與民眾溝通及承擔溝通協調責任，並應針對距離風機250 公尺範圍內之住戶確認個別通知與會，原告之房屋或土地距離開發地點僅約100 公尺，依環評法第5 條第1 項第10款及98年12月2 日修正之「環評認定標準第29條第1 項第6 款之規定，亦得認原告有法律上利害關係。

⒋依被告多位公務人員所撰擬「噪音管制及電磁波預警措施建置」乙文，下表之世界先進各國對於風機設置與住宅距離俱以250 公尺為範圍，原告亦有法律上利害關係：┌──────────┬───────────┐│國家/地區 │距住宅最小距離建議 │├──────────┼───────────┤│歐洲風能協會 │300m以上（>1.0MW） │├──────────┼───────────┤│丹麥 │400m～600m以上（塔高4 ││ │倍） │├──────────┼───────────┤│日本 │400m以上 │├──────────┼───────────┤│美國 │800m（2,640ft）以上 ││ │建議增加至1.25mile（2 ││ │Km） │├──────────┼───────────┤│加拿大 │距1,000m以內有住戶需環││ │評 │├──────────┼───────────┤│英國 │1,500m以上（>2.5MW） │└──────────┴───────────┘⒌風機可能發生倒塌或爆炸之意外，國內外有多則新聞報導，例如丹麥曾發生風機爆炸意外，碎片最遠噴到500 公尺以外，有新聞網頁與youtube 畫面可證；我國亦曾發生設置於臺中地區風機遭到薔蜜颱風吹襲而倒塌事件，有自由時報新聞報導可稽，亦有香山風力發電站風力發電機火災意外，開發單位英華威公司在苗栗後龍海岸設置的風力發電機，亦曾發生35公尺長的旋轉葉片突然斷裂砸落農田之事件，考量風機之高度及葉片之長度，再加上風機發生意外時所應量定之安全距離（例如風機倒塌後碎片著地彈射之距離），在風機250 公尺範圍內之住戶，可能因風機意外而受到生命與財產之損害，故有法律上利害關係。

⒍參酌被告訂定之噪音防制法等規定，系爭開發案因風機運轉所帶來連續不間斷低頻噪音對居民健康具有影響，原告等亦有法律上利害關係：

⑴按「噪音管制區內之下列場所、工程及設施，所發出之聲音不得超出噪音管制標準：工廠（場）。..前項各款噪音管制之音量及測定之標準，由中央主管機關定之。」噪音管制法第9 條定有明文。次按「凡實質具有以人工或機械製造、加工或修理性質之場所，不論其是否依工廠設立登記規則取得工廠設立登記，適用『噪音管制法』（舊）第7 條第1 項第1 款規定，不得超過『噪音管制標準』（舊）第2 條之工廠（場）噪音管制標準。本案○○公司風力發電機組屬上述性質之場所，故應符合『噪音管制標準』（舊）第2 條之工廠（場）噪音管制標準。」，有被告94年8 月17日環署空字第0940062674號函著有明文可參。由是可見，風力發電機組之噪音管制，應符合噪音管制法關於工廠（場）噪音管制之標準。

⑵復依被告所訂之「噪音管制區劃定作業準則」與「噪音管制標準」之規定，工廠（場）在第一類與第二類噪音管制區之噪音標準值，不得超過200 赫茲與42分貝：

①由被告所訂之「噪音管制區劃定作業準則」可知，噪音管制區劃分為四類，第一類噪音管制區屬於環境亟需安寧之地區，第二類噪音管制區屬於供住宅使用為主且需要安寧之地區。如屬都市計畫區域內之風景區、保護區、文教區、學校用地、行政區、農業區、水岸發展區；或屬區域計畫區域內之丙種建築用地、生態保護用地、國土保安用地、甲種建築用地、林業用地、農牧用地，係屬第一類噪音管制區或第二類噪音管制區。

②被告所訂「噪音管制標準」之規定，工廠（場）噪音管制標準值，不論是位處於第一類噪音管制區或第二類噪音管制區，均不可超過200 赫茲與42分貝。

⑶原告所有之土地應屬第一類或第二類噪音管制區，但系爭風機可能發出之低頻噪音卻會高達1000赫茲與60分貝，超出被告所定之標準：

①原告所有之土地坐落於三芝區蕃社后海邊，為北海岸及交通部觀光局觀音山國家風景區管理處所保護並設置海岸自行車道等風景與休憩設施，周圍多屬國有保安林地，由行政院農業委員會林務局羅東林管處（下稱羅東林管處）管理。

②參酌前開「噪音管制區劃定作業準則」之規定，原告之土地與房屋均屬第一類或第二類噪音管制區。但依被告前揭「噪音管制及電磁波預警措施建置」文獻業已實測風機運轉時所發出之噪音為：「本計畫針對國內大型風力發電機設施，進行10處噪音量測作業。主要量測結果為，風力發電機組之噪音與風速成明顯相關，風速愈大，則音量愈大，風速高時，噪音可達60分貝以上，主要影響頻率範圍在60Hz～1kHz間（按：Hz ， 中文通常譯為赫茲，係頻率之計算單位，人耳能接收到的頻率通常是20Hz～2 萬Hz）..以頻段區分，於噪音量測結果中，風機全頻噪音可達65 dB(A)（按，即分貝）以上，低頻噪音達低頻噪音達50dB(A)以上，超低頻噪音達17dB(A) 以上。主要影響頻帶約在125Hz 至1kHz其主要影響量最大之率約為間，200~600Hz 間，仍屬中低頻帶。」等語，可見風機運轉所發出之低頻噪音，超出噪音管制標準對於工廠（場）之規定，對於附近居民身體健康當有不利影響。

⑷在澎湖地區曾發生400隻羊群在3年內陸續死亡，疑似係因風機連續不間斷之噪音所導致，此有新聞報導可稽。原告之土地或房舍均在離編號15風機約100 公尺範圍，對於本件開發案，自有法律上利害關係。

⒎原告等起訴，有權利保護必要，理由如下：

⑴原告張英達部分：原告張英達為新北市○○區○○○○段蕃社後小段第84-35 地號土地及同地段第20建號、門牌蕃社后18之1 號房屋所有權人，該土地與房屋與編號15號風機預定位置，距離約100 公尺。原告雖設戶籍在臺北市○○區○○○路○段，惟起居非必在戶籍地，亦會利用假日時間與兒孫前往前述房屋渡假休閒，對於系爭開發案有法律上利害關係。又參加人規畫之埋地電纜線及施工運輸用地等，所規畫之線路與運輸用地，係利用社后路，該路進入原告所有土地後，非屬公用道路或既成道路，為私有土地，此有新北市三芝區公所函文可稽，參加人使用私有土地未取得原告同意，亦未曾通知。

⑵原告黃文慶之部分：原告黃文慶從事畜牧業，設籍於臺北市北投區，購入新北市○○區○○○○段蕃社後小段第84-1地號土地後，在該土地上填土、種植牧草、馬匹放養，並有簡易之工作起居室，除親自在現場工作外，並雇用牧工駐地看守，又因使用面積範圍似有越界占用國有鄰地，與新北市政府尚須測量確認，該土地畜牧設置與參加人之編號15之風機預定位置，距離在100 公尺以內。

⑶原告王義龍之部分：原告王義龍所有土地為新北市○○區○○○○段蕃社後小段第84-40 地號、84-2地號，雖均借名登記子王聖元名下，因王聖元業已身故，無配偶及子女，土地確為原告王義龍所有。該土地，距離編號15之風機均在100 公尺以內。又原告雖目前戶籍設於臺北市中山區，但上開土地上已進行整地填土並種植牧草，並計畫先搭建簡易貨櫃鐵皮屋作為臨時工務處所，以便興建農舍居住。

⒏原告等雖然非每日居住或使用系爭編號15號風機基地附近之土地（原告張英達有房屋，每月居住1 ～2 次；原告黃文慶有畜牧設施與牲口，每週使用2 ～4 日；原告王義龍已整地，原計畫興建農舍，但因風機案之設置而停擺），不論原告使用自己土地或建物設施之密度與頻率是否密集，只要風機有發生倒塌之潛在危險，原告之土地、建物、畜牧設施、牲口馬匹，即無法避免風機倒塌直接壓毀或風機倒塌後零件碎片落地彈射擊毀所造成之潛在災害。

⒐公民訴訟之目的在於「預防」開發行為對於環境造成不良影響，受害人民僅需因開發行為而致權利受影響「之虞」者即屬之，不以權利已現實受損害為限，否則無人能提出公民訴訟：

⑴參加人主張原告不能證實有何人身、安全或財產上之損害，原告之牧馬、種牧草、興建農舍、度假休閒的目的，在開發後仍可達成，原告並未有何權利或法律上利益受損云云。被告則主張風機可能倒塌所致損害之安全距離以及未來的噪音干擾，僅屬未來恐受損害之臆測，必須現實上受有損害，不得僅以將來恐受有損害即作為法律上利害關係之依據云云。

⑵惟環評法第23條第8 項所稱「受害人民」，除因環境主管機關疏於執行致權利已生現實損害之人民外，如因開發行為而權利有受損害之虞者，亦屬之。如因權利尚未受現實損害，即不得依法提出公民訴訟，實無從達到「預防」開發行為對環境造成不良影響及保障當地居民之權益。被告與參加人見解顯然與法不符。

⒑原告所主張權利受損害之虞之情形（包括風機距離、低頻噪音影響、風機倒塌等），均屬法律上利害關係，被告機關辯稱此為事實上或經濟上利害關係云云，與法不符：在法令上被告98年12月2 日所修訂之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款肯認其法律上利害關係。如風機基座250 公尺範圍內有建築物，即應進行環評，且原告主張自己的財產權、生命權、身體權有受侵害之虞，而噪音管制法第9 條亦寓有保護噪音來源附近居民不受噪音干擾或侵害之規範意旨，具法律上利害關係，而非僅屬事實上或經濟上利害關係。

⒒參加人主張原告有參加說明會，故無任何到會之權益或程序保障權益受損云云，此主張顯然無稽，茲駁斥如下：

⑴原告因參加人設置風機的開發行為，所致之法律上權利有受影響之虞之情形，均不因原告有參加說明會表示反對或進行抗爭而消失。

⑵原告主張如有理由，即得享有參與環境影響評估程序之權益，此項權益與參加人自辦之說明會，顯屬二事：

①參加人自辦說明會，係依籌備創設函說明欄第3 項第㈣點所舉辦，其性質屬環評法第7 條第3 項暨同法施行細則第18條所定之開發行為經目的事業主管機關（即經濟部能源局）許可後動工前辦理之說明會。換言之，該說明會係開發單位「環評通過並取得開發許可後」或「免環評而取得開發許可後」之說明會。

②原告依98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款規定，主張參加人之開發行為應依環評法重新進行環評，原告即得享有依環評法暨開發行為環評作業準則等相關規定參與環評之權利，與「環評審查通過並取得開發許可前」之程序權益，顯屬二事。

③依環評法第6 條、第7 條規定，本件參加人應作成環境影響說明書，載明開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響、環境保護對策、所需經費等事項，並應將環境影響說明書向目的事業主管機關（即經濟部能源局）提出，後者送主管機關（即被告）審查。復再依「開發行為環境影響評估作業準則」第10之1 條及第5 之1條之規定，參加人於作成環境影響說明書前，應公開邀請當地居民舉行會議，並將居民意見編製於說明書內，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。於進行環境影響評估時，並應將開發行為調查及評估範疇公開於被告機關指定網站並以書面通知開發行為所在地之地方政府及地方民意機構，應參酌相關機關、團體、學者、專家及居民代表表達之意見，檢討評估範疇。必要時，得邀請意見表達者召開範疇界定會議討論之。凡上揭規定所示之程序權益，俱屬原告在「環評審查通過並取得開發許可前」所得享有權益。

⑶本件有權同意開發者為經濟部能源局，並非三芝鄉公所，參加人竟謂原告取得土地所在之三芝區公所同意之後，故伊權利更應加以保護云云，顯然不足憑取：

①參加人主張伊於96年10月1 日取得三芝區公所同意設置系爭風機，但原告取得土地或房屋所有權之時間均在此之後，原告不能恣意主張權利受損或設法推翻之前已經踐行完畢之程序與他人已經取得之權利，參加人取得在前的權利，在法律上應較原告取得在後的權益，更受到法律保護云云。

②但參加人進行系爭開發案，有權核給開發許可之目的事業主管機關為經濟部能源局，並非三芝區公所，其取得該區公所同意設置系爭風機，非已取得合法開發之權利，而其取得籌備創設函時間為98年6 月22日，係在原告取得土地或建物之後，足見參加人上述所辯，顯不足取。

⒓參加人主張原告受害，與是否辦理環評之間，無因果關係，原告無權利保護必要云云，亦顯不足取，茲駁斥如下：

⑴參加人上開主張，將本件程序與實體事項混為一談：

①參加人主張，原告請求被告命伊就系爭風機之開發案進行環評之前，不得實施開發行為，其關鍵在於系爭籌備創設函是否仍然有效，而與原告是否受有損害而為受害人民，顯然無關；況且縱使原告因本件開發而有些許不便，也是因參加人取得免環評許可而進行開發即已導致之結果，原告主張受害，仍與本件被告是否應再為環評之行為無關云云。

②本件之關鍵雖在於系爭籌備創設函是否仍然有效，但此項關鍵乃實體事項，亦即本訴訟有無理由之待證事項，至於原告是否受有損害或是否因系爭開發案有受損害之虞，乃屬程序事項，亦即本訴訟是否合法之判斷標準。原告程序上得提起本件公民訴訟，參加人意圖把實體待證事實不當連結至程序事項，即不足取。

⑵參加人誤將原告在「環評審查通過並取得開發許可前」所得享有之權益與「環評通過或因免環評而取得開發許可後」之權益，混為一談，亦不足取：

①參加人又略謂，環評程序對人民而言最重要的是公開程序中表達意見之權利，然本件事實上已前後舉辦3次說明會，原告均有接到通知或與會，再次依原告之主張踐行環評程序之結果，仍是重覆之前已執行過的程序，原告之請求應無權利保護之必要云云。

②但原告於環評程序中之程序權利，與參加人所舉辦之說明會，並非同一程序權利。原告於環評程序中之程序權利，乃環評法第6條、第7條、開發行為環境影響評估作業準則第10之1 條及第5 之1 條之權利，屬於在「環評審查通過並取得開發許可前」所得享有之權益。參加人所舉辦之說明會，乃屬環評法第7 條第3項暨同法施行細則第18條所定之開發行為經目的事業主管機關（即經濟部能源局）許可後動工前辦理之說明會，係「環評通過並取得開發許可後」或「免環評而取得開發許可後」之說明會。參加人誤將兩者混為一談，錯解為舉辦說明會後，原告在環評通過前之程序權利即無保護之必要云云，顯不足取。

㈢實體部分：參加人依電業法及電業登記規則所取得經濟部之籌備創設函，業已因2 年期限屆滿且參加人未履行負擔而失其效力，參加人如需取得新的籌備創設函，必須依被告98年12 月2日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款第3目與第4 目之規定辦理環評，原告請求鈞院判令被告執行，詳細理由如下：

⒈依電業法第18條、第33條及電業登記規則第3 條之規定，參加人在設立登記之前，設立系爭風機前，需取得經濟部能源局籌備創設函，該函有效期限為2 年。

⒉參加人雖於98年6 月22日取得籌備創設函，且依取得時之應環評認定標準之規定毋庸辦理環評，惟該籌備創設函業經主管機關設定11項負擔要求開發單位履行，包括需在2年內開始施工、需與鄰近有設籍之住戶簽具安全承諾協議書、需通知各風機250 公尺範圍內之住戶召開地方說明會等等，參加人未履行上開負擔，尤其是未在有效期限2 年內開始施工，此有立法委員吳育昇於100 年6 月27日召開之協調會會議記錄可稽，籌備創設函業已失其效力。

⒊參加人如欲繼續開發，需辦理環評：

⑴依98年12月2 日修正之「環評認定標準」，風機位於保安林地或風機基座中心與最近建築物距離250 公尺以下時，即應辦理環評。由於經濟部能源局98年6 月22日核發之籌備創設函已失效，故參加人取得新的籌備創設函時，應依「電業登記規則」第3 條第1 款第2 目規定，提出環評核准文件。

⑵系爭開發案風機，位於保安林地內，此有海威公司籌備處97年5 月5 日函文略以：「本公司於臺北縣三芝鄉及石門鄉籌設三芝風力發電廠，擬使用貴處經管之保安林地，懇請貴處惠予同意申請開發位置，並同意機組上空葉片動態投影可經過貴處經管之保安林地」，其中編號11之風機即位於保安林範圍內，此有海威風電公司籌備處97年5 月5 日台海字第097050501 號函文可稽，亦有海威公司97年5 月30日切結書、農委會林務局羅東林管處97年6 月6 日羅政字0971102404號函文可稽。系爭開發案風機，既位於保安林地，參加人申請新的籌備創設函時，應依新修正之「環評認定標準」辦理環評。

⑶系爭開發案風機基座中心，在250 公尺範圍內，有許多他人建築物，例如：三芝區蕃社后18號賴姓人家居住之建物以及原告張英達所有三芝區蕃社后18之1 號建物。系爭開發案風機基座中心與最近建築物（指於風力發電開發計畫向目的事業主管機關申請許可時，領有使用執照或門牌號碼之他人建築物）邊界之直線距離既在250公尺以下，即應依新規定辦理環評。

⒋原告等為預防及減輕系爭開發行為對環境造成不良影響，延聘律師為訴訟代理人，爰依照環評法第23條第10項規定，請判令被告支付適當律師費新臺幣（下同）65,000元。

⒌被告辯稱經濟部能源局籌備創設函是否失效，應由能源局認定云云。惟不論依電業登記規則第3 條或依經濟部能源局98年6 月22日籌備創設函文說明欄第三點第㈠項，均明示該函文之「有效期間2 年」，並應於本函「有效期間內開始施工」，參加人未於100 年6 月22日前開始施工，業經立法委員吳育昇召集經濟部能源局、參加人與被告會勘協調在案，亦為被告所明知，則該籌備創設函自應於2 年期間屆滿同時失其效力，法律上並無疑義。

⒍被告辯稱，縱令能源局籌備創設函已失效，不論參加人是否繼續開發，伊均無疏於執行之情形云云。惟被告既明知參加人取得之籌備創設函因2 年期滿未開始施工而失其效力，則參加人繼續開發時，應依98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款規定，將系爭開發案送被告申請環評，被告於97年2 月13日之免辦環評許可函，已非參加人所得援引為免環評之依據。不論參加人是否繼續開發，被告均應命參加人就系爭開發案，依環評法提出環境影響評估審查，並命其在審查通過前，不得實施開發行為，以避免參加人持該免環評許可進行開發。

⒎風力發電雖有綠色能源美名，但在我國尚無綠色能源之實，能源問題之解決，最終應繫於國民節約使用能源，茲將對風力發電之迷思，簡單介紹如下：

⑴風力發電在我國之供電量極低，全台灣288 隻風機，占99年全年總發電量僅有0.4%，換言之，所發的電量僅占我國全年365天中的1.5天，卻花費鉅額納稅義務人之稅收進行投資與補助。且大量開發設置風力發電機所達到的減碳效果，遠不比台電針對用電戶提出之「電費折扣節能獎勵措施」。風力發電不論是發電量或減碳效率均極差，此有第1254期商業週刊之報導可參。

⑵日本福島核災發生之後，國際間包括我國在內，對於「廢核」之議題與討論風起雲湧，然僅有德國能在短短時間內立即宣布關閉核電廠，即在於德國政府對於再生能源政策早已有了全盤的準備，主要來自於發展大量的太陽能與風力發電，以準備替代核能發電，此有商業週刊第1222期之報導可參。但我國目前電力能源供應現況，火力（包括燃油、燃氣、燃煤）發電約占76% ，核電發電約占13% ，水力發電約占6%，再生能源（包括太陽能、風電）約占5%，而風電其中僅占約1%。我國電力能源政策之發展目前完全看不出廢核之時間表，對於核四廠是否商轉之議題，日前馬英九總統尚宣示在2016年以前核四廠正式商轉，此有新聞報導可參，在我國完全看不出以風電或太陽能替代核能發電之前景。

⑶風力發電是不穩定之供電來源，尤其我國風資源集中於冬季，但用電高峰卻在夏季，再依我國國民之用電年增量，更可能在短短1 年內就消耗我國風電之所有發電量：

①根據工研院能資所的評估，臺灣陸域加淺海海域風力發電潛能約為300萬瓩（＝3,000千瓩＝3,000MW）。但並非所有風力發電潛能，都能百分之百納入發電所需「裝置容量」總合的計算當中。評估發電機組「淨尖峰能力」之標準，必需當最需要用電的時候，某發電機組隨時可以滿載發電。相反地，當最需要用電的時候，某機組卻無法使出全力，該機組的「裝置容量」在計算中便要打折扣。在台電公司的評估中，風力發電的「淨尖峰能力」為零，蓋因風力發電具有「間歇性」，而且就臺灣的情況而言，當進入夏季用電高峰期，卻正好是風力發電最感無力的時刻。而由於風力具有不穩定特性，縱使風力機台數很多，分佈地區很廣，但一年之中仍難免碰到全域皆為弱風甚至靜風而無法發電之際，故風力無法當做用電需求之基載數量，僅能做為補助性能源，節省傳統能源消費。而為能提供可靠而穩定的電力，通常電力業者之各種水力、火力等發電機組備載容量，仍不能因風力發電容量之加入而免除或減少。

②再者，臺灣地區的用電量自70年的393億度增至90年的1,759億度，年平均成長率為7.8%。從92年到103年，臺灣地區的用電量年平均成長率約為4.2%。即使我們將臺灣的陸地及海岸，蓋滿一座座的風場，它所提供的「裝置容量」上限（即300萬瓩）僅占總「裝置容量」的9%左右。但如果計算風力發電所產生的「電量」占總發電量的比例，數字應該比9%低很多，蓋因風力發電必須考量是否有風吹拂。因此，臺灣風力發電的電量，可能永遠無法超過總發電量的4.2%。換句話說，只要臺灣國民實踐台電公司所預估的4.2%用電年成長率，不到一年的時間，我們就可以消耗掉所有風力發電的潛能。

⑷風力發電機之設置對於鳥類的危害，早已是國際社會不斷爭論的焦點。例如德國計畫在2003年於其西北海域興建80座離岸風力發電機組，卻因風力發電機組將造成瀕臨絕種鳥類的死亡，包括全球知名環保團體「地球之友」（Friends of the Earth）在內的德國環保人士，為了保護此地區的瀕臨絕種鳥類，開始採取一連串的法律行動，要阻止此地區風力發電計畫的實施。再例如美國更有超過25個環保團體，一起要求美國政府要採取行動，避免風力發電機組造成候鳥大量死亡的問題，此有財團法人國家政策研究基金會國政評論期刊文章可參。我國對於風力發電機影響鳥類生態與遷徙，亦曾有媒體進行報導，但我國對於風力發電機設置對鳥類的影響或保護，尚未見具體作為或規範。

⑸不論哪一種能源建設的開發，縱令有綠色能源的美名，但絕不能犧牲當地居民權益的保護。我國對於風機設址與住戶距離之規範，僅要求250公尺，已遠遜於世界先進各國之標準，而對於風力發電之能源政策，又無全盤有效率之規畫。原告並非反對綠能，但開發單位僅高舉再生綠能之大纛，不尊重原告等當地居民之權益，始為原告反對之原因。

⒏據經濟部回函，似謂本件系爭籌備創設函目前仍有效云云，但經濟部之說明顯然違反行政法原理原則，請鈞院本於司法獨立依法判斷：

⑴鈞院前於101 年1 月19日函詢經濟部：98年6 月22日籌備創設函所示准許登記核備案之2 年有效期間是否繼續有效？據經濟部101 年2 月3 日經授能字第10100030410 號函覆略以：電業申請人於籌備創設備案2 年有效期內取得工作許可證，其前階段之籌備創設即由後階段之施工許可所吸收，海威公司於籌備創設備案有效期限內經本部審查於100 年6 月21日以經授能字第10020091840 號函核發工作許可證，有效期限至101 年6 月20日云云。

⑵惟經濟部上開函文之說明，顯然違反下列行政法原理原則，因系爭籌備創設函，其性質為附期限（2 年終期）暨附負擔（開始施工）之行政處分，依司法院院字2704號解釋意旨，授益行政處分負有期限與負擔者，受處分人若未於期限內履行負擔，行政處分應失其效力；而最高行政法院100 年判字160 號判決見解，亦認為授益行政處分負有期限與負擔者，受處分人若未於期限內履行負擔，行政處分應失其效力。依經濟部98年6 月22日核發時有效之電業登記規則第3 條第1 款與第2 款規定，電業應於「籌備創設備案有效期間內，開始施工」，則經濟部依上開「電業登記規則」規定，於系爭籌備創設函載明參加人需在「有效期間2 年內開始施工」，性質上屬附期限（終期）暨附負擔（2 年內開始施工）之授益行政處分，無任何得申請延展期限之規定；參加人既未於2 年期限屆滿前「開始施工」，參酌上開解釋與判決見解，系爭籌備創設函失其效力，經濟部之說明，與該解釋及判決見解不符，不足採取。

⑶經濟部核發工作許可證之行政處分，只是參加人「開始施工」事實行為之合法前提要件之一，不能取代「開始施工」本身，經濟部說明函混淆行政處分與事實行為之概念：

①依經濟部100 年6 月21日核發工作許可證時有效之電業登記規則第3 條第2 款規定，電業應於籌備創設備案有效期間內，開始施工，施工前應備相關證明申請核發工作許可證。準此，在籌備創設備案有效期間內必須有「開始施工」事實行為，至於核發「工作許可證」，只是參加人被准許「開始施工」的合法前提要件之一。詳言之，依上開規定，參加人合法「開始施工」之事實行為，必須同時符合①在「籌備創設備案」2 年期限內，②取得「工作許可證」。欠缺任何一項，施工即屬違法，參加人只獲發工作許可證，但尚未開始施工，不符合2 年籌備創設備案期限內需開始施工之規定。經濟部上開函文根本混淆行政處分與事實行為概念，牴觸系爭籌備創設許可函及電業登記規則規定原意。

②工作許可證之有效與否，繫於籌備創設函之效力，經濟部說明卻認為工作許可證之效力得吸收籌備創設階段，顯屬本末倒置之見解。蓋因「工作許可證」之效力，繫於「籌備創設備案」之有效性，而後者之有效性，繫於參加人是否於2 年有效期限內開始施工。如參加人未於「籌備創設備案」2 年有效期間內開始施工，「籌備創設備案」將失其效力，縱令參加人已取得工作許可證，工作許可證亦將失所附麗而失效。亦即核發「工作許可證」為附解除條件之行政處分（此處之解除條件係指：「籌備創設備案是否有效」，如「籌備創設備案」失其效力，工作許可證亦隨之失其效力），於條件成就時失其效力。此項論點，亦得由經濟部100 年6 月21日經授能字第10020091840 號函說明欄第10點載明：「如屬申請籌備創設或施工許可要件失效時，本部得廢止或撤銷本工作許可證，併予敘明。」等語可憑論證。

③籌備創設函之2 年期限，係指參加人「開始施工」之限時點，而工作許可證之1 年有效期限，指參加人自開始施工至施工完竣之期間，兩者不同，後者之期間根本無從吸收或延長前者之期間。依經濟部於100 年6 月21日核發工作許可證時有效之電業登記規則第3條第2 款，雖對於「工作許可證」設有「有效期間」之規定，但此處之「有效期間」不是對於參加人「開始施工」之限時點，而是對於參加人自「開始施工」至「施工完竣」之期間限制，此觀電業登記規則第3條第3 款「電業應於工作許可證有效期間內，施工完竣」規定即明。

④工作許可證之期限不能成為籌備創設備案開始施工之限時點。舉例以對：設若參加人於101 年6 月19日仍未「開始施工」而申請延展工作許可證1 年，復又在102 年6 月19日才「開始施工」，究竟置籌備創設備案2 年期限之規定於何處？又參加人需於何時施工完竣？如此錯誤之見解若被接受，將完全架空籌備創設備案2 年期限之規定。絕非電業登記規則第3 條制度設計之本意，亦即工作許可證之1 年有效期限之性質，無從吸收或改變原籌備創設函2 年內限期之規定。

⑷退萬步言，縱令鈞院認上揭說明仍不足以認定系爭籌備創設函已失其效力，參加人為向經濟部申請工作許可證，曾於100 年6 月1 日、6 月13日、6 月20日各具函文一份，甚至於請立法委員協助，於100 年6 月21日當日出具切結書給經濟部能源局，該局當日即陳轉函文予經濟部，經濟部當日即核發工作許可證予海威公司，此等超乎一般公文流程之高效率，已足啟人疑竇；且經濟部於100 年6 月21日經授能字第10020091840 號函函文說明欄第10點略謂：「本案係本部依據貴公司所附相關公文及說明等文件進行審查，惟所提供資料如有不實、變更或不完全陳述之情形時，致本部審查發生差異，應由貴公司負相關責任」等語，此有函文在卷可憑。原告認為，參加人於上開日期出具之函文與切結書，足以影響系爭籌備創設函之效力。

⒐參加人就本件雖未開始施工，但仍有實施開發行為，在籌備創設函已失其效力之情形下，自需命海威公司重新環評，被告主張海威公司未實施開發行為故不需命其環評云云，與事實不符：

⑴被告主張，縱令經濟部98年6 月22日核發之系爭籌備創設函已失其效力，但參加人既未實施開發行為，亦未重新向目的事業主管機關申請新的籌備創設函之前，即無違背環評法令，被告自無疏於執行之處云云。

⑵惟按，所謂開發行為，係指「依（環評法）第5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」環評法第4條第1項定有明文。換言之，開發行為絕不僅限於施工行為而已。參加人曾明確表示已放棄本開發案，且據參加人於100年6月21日積極找立委協助並出具切結書向經濟部申請工作許可證之行為觀之，參加人目前就本開發案仍有規畫與進行，並未停止開發，亦即參加人仍繼續實施開發行為。在系爭籌備創設函已失其效力之情形下，參加人又持續開發行為，被告卻未命參加人提出環境影響評估審查，自有疏於執行之處。

⒑參加人主張自己未從事任何開發行為，被告即無需命其進行環評云云。但參加人雖未開始施工，但仍有規畫與進行，並非未從事任何開發行為，被告應命其環評：

⑴參加人略謂：除非參加人有「依法應實施環境影響評估，卻未經被告審查認可即逕行開發」之行為（惟參加人目前就本開發案並未從事任何開發行為），被告方應依環評法第22條之規定予以處分，依法被告目前並無任何作為義務。原告所持為「預防」開發行為對環境之不良影響，不論參加人是否繼續開發，被告均應命參加人就本開發案依環境影響評估法進行環境影響評估之主張，已然課予被告法律所未規定之義務及權力，於法無據云云。

⑵但所謂開發行為，並非僅限於「開始施工」而已，而是包括規劃行為在內。海威公司並未曾明確表示已放棄本開發案，目前仍然繼續從事開發行為，已如前述。海威公司雖未「開始施工」，但絕非未從事任何開發行為。在系爭籌備創設函已失其效力之情形下，原告為預防環境遭到破壞，依法當可提起本件公民訴訟請求判令被告執行。

㈣訴之聲明：⒈被告應命開發單位海威公司就新北市三芝區三芝風力發電廠開發案，依環評法提出環評審查，審查通過前，不得實施開發行為。⒉被告應給付原告65,000元。

三、被告答辯略以：

㈠程序部分：

⒈按不服行政機關之行政處分而循行政救濟之人，依最高行政法院75年判字第362 號判例意旨，指法律上之利害關係，不包括事實上利害關係。又依司法院釋字第469 號解釋理由書亦以：如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，應許其依法請求救濟。

⒉次按行政訴訟以主觀訴訟為原則，以客觀訴訟、民眾訴訟為例外．故行政訴訟須當事人具有公法上之權利（主觀公權利）以及法律上利益，也就是法律除了保護公共利益外，尚有保護特定對象之權利規定。在土地開發案件，為避免土地開發影響當地居民身體健康等權益，固適度擴大法律上利害關係人。惟利害關係人範圍，仍應觀察開發行為對環境衝擊程度決定之，以客觀且科學實證調查觀點，予以具體化，否則任意擴張，可能造成以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，致行政訴訟流於民眾訴訟。距離開發場所多遠可以認定是開發行為影響範圍，因各開發行為對環境之影響（如空氣污染等）而有不同，是否因開發行為致環境受影響，須經客觀且實證調查，距離遠近為考量因素之一，但非唯一判斷標準。

⒊原告等人非系爭開發案受行政處分相對人（即本件參加人海威公司），亦無「公法上之權利」或「法律上利益」受到原行政處分之侵害，既非相對人或利害關係人，其提起本件訴，自屬當事人不適格且欠缺權利保護之必要。

⒋原告雖稱本件係依環評法第23條第9 項所提起公民訴訟，惟其主張不符合公民訴訟構成要件：

⑴依環評法第23條第8 項、第9 項規定，所謂公民訴訟構成要件，包括：開發單位違反環評法令、主管機關疏於執行、受害人民或公益團體敘明疏於執行之具體內容，並以書面告知主管機關，及主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行。

⑵系爭開發案應否實施環評，於參加人向目的事業主管機關申請許可開發行為時，依申請時之「環評認定標準」認定，依參加人申請時之「環評認定標準」，得免實施環評，參加人自無違反環評法令。原告雖主張開發單位98年6 月22日取得之籌備創設函已失其效力，惟參加人未實施開發行為，未重新向目的事業主管機關申請許可，自無違反環評法令，被告自無疏於執行之處，顯不符合公民訴訟構成要件所定之「開發單位違反環評法令」及「主管機關疏於執行」。

⑶原告及林陳愛玉等7 人於100 年5 月11日以環評書面告知系爭開發案未依法實施環評，依所附資料，原告及林陳愛玉等7 人之住所均非位於系爭開發案所在地，且原告王義龍係其子王聖元名下有三芝鄉○○○○段蕃社後小段84-40 號土地鄰近系爭開發案基地，其本人既非居住於系爭開發案所在地，名下無土地或建物鄰近系爭開發案基地，非公民訴訟所定之「受害人民」。

⑷原告主張參加人98年6 月22日取得之籌備創設函，已因開發單位未於有效期間2 年內（即100 年6 月22日前）未開始施工而失其效力，被告應依98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款規定命參加人實施環評。惟原告及林陳愛玉等7 人係於100 年5 月11日提出環評書面告知，當時仍屬籌備創設函有效期間內，其書面告知僅說明系爭開發案應依修正後「環評認定標準」規定實施環評，未提及籌備創設函是否失效及若失效後所衍生法規疑義，被告100 年6 月2 日回覆原告公民訴訟書面告知之函文內容亦然，故亦未符合上開公民訴訟構成要件。

⒌本件原告無法律上利害關係：

⑴按環評法公民訴訟制度，如同其他環境法制一樣，使原本無主觀公權利公益團體於符合一定要件時，得為公益提起訴訟，惟立法政策上為避免濫訴之發生，對於其他原告之資格設有限制規定，此觀諸空氣污染防制法第74條（現行法為第81條）於91年之修正，從「人民得以該主管機關為被告」修正為「受害人民或公益團體得以該主管機關為被告」可知，我國於立法時就原告提起訴訟之適格，除明列前述公益團體之外，已將「人民」（任何人）限縮於「受害人民」，是以，關於「受害人民」，有嚴格認定之必要，解釋上至少應認其與所主張「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行」之行為，具有「法律上利害關係」。

⑵按訴願法所稱行政處分，以該處分損害訴願人現實權利或利益者為限，如果僅係恐怕「將來」有損害發生而預行請求行政救濟，非法之所許（改制前行政法院59年度判字第211 號判例、94年度判字第1563號判決參照）。又利害關係人指其權利或法律上利益，因行政處分而直接受損害之法律上利害關係而言，不包括經濟上、情感上或其他事實上之利害關係在內（最高行政法院99年判字第85號判決廢棄原審判決之主要理由及同院94年度判字第790 號判決參照）。

⑶本件原告所提參酌風機可能倒塌所致損害之安全距離，在風機250 公尺範圍內之住戶，應對開發案有法律上之利害關係；另所提被告「噪音管制及電磁波預警措施建置計畫」所提之10處監測數據，以該監測之結果主張本件原告未來恐受之噪音干擾，僅屬未來恐受損害之意測，因監測之地點與本案尚屬無涉，以此方式比附援引，主張法律上之利害關係，與上揭司法實務以現實上受有損害為據，不得僅以將來恐受有損害即作為依據不符。

⑷依環評法立法目的、整體架構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，系爭開發行為不論需否實施環評，均無法導出兼具保護受行政處分相對人以外之第三人利益之意旨。從而對受行政處分相對人以外之第三人而言，僅存有不為開發或降低開發規模之「反射利益」而已，尚難認有環評法上訴訟權能之存在，第三人就該行政處分僅能認具有「經濟上、事實上之利害關係」。是以原告主張可能受有風機倒塌之潛在災害、低頻噪音潛在影響等均為「經濟上、事實上之利害關係」，非法律上利害關係，尚難認為原告權利或法律上利益直接受有損害，自不得以利害關係人身分起訴。

㈡實體部分：

⒈依環評法第7 條第1 項規定，開發單位申請許可開發行為由其檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查等，故應否實施環評，應於開發單位向目的事業主管機關「申請許可開發行為」時依被告訂定之「環評認定標準」認定。

⒉被告96年12月28日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第5 款規定，不適用於本件系爭開發案，可免實施環評。參加人於96年12月間函詢被告，被告依上開規定及依參加人檢具之證明文件等資料，以97年2 月13日以環署綜字第0970009660號函，認定系爭開發案得免實施環評。

⒊被告於98年12月2 日修正發布「環評認定標準」（其中第3 條至第31條及第39條自發布後3 個月施行），其中第29條第1 項第5 款修正增訂：任一風機基座中心與最近建築物（指於風力發電開發計畫向目的事業主管機關申請許可時，領有使用執照或門牌號碼之他人建築物）邊界之直線距離250 公尺以下等事由應實施環評之規定；惟系爭開發案，業由經濟部於98年6 月22日以經授能字第09820083990 號函准予登記備案，基於法不溯及既往原則，自不適用98年12月2 日修正發布之「環評認定標準」，被告以100年6 月2 日以環署綜字第1000040982號函復原告及相關公民訴訟書面告知人。

⒋原告雖指摘參加人取得之籌備創設函失其效力，其須依98年12月2 日修正之「環評認定標準」辦理環評一節，惟籌備創設函係經濟部依電業法及相關法令所為之行政處分，該行政處分是否已失其效力，應由經濟部依法釐清，而非被告所能認定。又縱如原告所稱，籌備創設函已失其效力，參加人是否繼續開發，被告尚不可知，參加人如不繼續開發，無應否實施環評之疑慮；其如欲繼續開發，依法應重新向目的事業主管機關提出申請，依當時之「環評認定標準」重新認定應否實施環評，被告無疏於執行之情形。

⒌原告所提資料尚不足以證明參加人取得籌備創設函失效：

⑴原告以100年6月27日立法委員吳育昇所召開之協調會會議紀錄證明籌備創設函已失效，惟該會議紀錄結論未提及籌備創設函已失效，僅說明立委吳育昇將負責與中央經濟部及能源局做必要溝通，要求中央明確表達等語。

⑵按經濟部100 年6 月21日以經授能字第10020091840 號函核發系爭開發案工作許可證，有效期限1 年，系爭開發案之籌備創設函是否失效，不無疑義，被告迄今未獲得任何有關該籌備創設函失效之公文書，被告自無依據認定該籌備創設函失效。

⒍原告主張在籌備創設函已失效，被告為預防系爭開發案對環境不良影響，不論參加人是否繼續開發，被告均應命其實施環評，以避免開發單位持97年2 月13日之免環評文件進行開發云云。被告說明如下：

⑴被告97年2 月13日函雖無載明有效期限，惟系爭開發案應否實施環評，於參加人向目的事業主管機關申請許可開發行為時，依當時之「環評認定標準」規定認定，被告既已於98年12月2 日修正發布「環評認定標準」，系爭開發案如因籌備創設函失效，而參加人又於99年3 月2 日後重新申請，適用修正後「環評認定標準」規定。

⑵又按目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前不得為開發行為之許可，其經許可者無效，環評法第14條第1 項定有明文。系爭開發案重新提出申請，依修正後「環評認定標準」規定，如應實施環境影響評估，倘參加人持97年2 月13日之免環評文件而未實施環評，並經目的事業主管機關許可，依環評法第14條第1 項規定，該許可無效。

⒎本件籌備創設函是否有效，無涉本件訴訟標的：本件籌備創設函有3 種情形：⑴依參加人向目的事業主管機關申請許可時認定標準規定，免實施環評。⑵該籌備創設函失效，而參加人不繼續開發，無應否實施環評問題。

⑶該函已失效，參加人仍繼續開發，其向目的事業主管機關申請許可，應依申請許可時「環評認定標準」重新認定應否實施環評。在參加人未實施開發行為（施工）、未重新向目的事業主管機關申請許可情形下，尚無違反環評法令情事，被告均無疏於執行之處。

⒏原告主張參加人未開始施工，但仍實施開發行為，在籌備創設函已失效力情形下，被告應命參加人重新環評一節，說明如下：

⑴環評法第4條第1款規定開發行為定義「依第5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用」，該定義雖包括開發行為之「規劃」，惟依第7條第1項規定「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查」，開發行為應否實施環境影響評估，應於開發單位向目的事業主管機關申請許可開發行為時，依其申請內容認定。

⑵本件如屬前述籌備創設函已失效，而開發單位仍要繼續開發之情形，目前開發單位繼續規劃開發雖符合開發行為定義，惟在其規劃、尚未施工、尚未向目的事業主管機關重新申請許可之階段，被告如何得知其規劃內容（未必與原案相同），又應依何時之認定標準認定應否實施環境影響評估？綜上，本件籌備創設函如已失效，被告現階段尚無法認定其應否實施環境影響評估，自無依據應命參加人重新環評等語；並聲明駁回原告之訴。

四、參加人陳述略以：

㈠原告提起本件公民訴訟，於法未合：

⒈原告自承於100 年5 月11日以書面告知被告疏於執行等語，然系爭開發案籌備創設函之2 年有效期間（98年6 月22日至100 年6 月21日）屆滿而失效，然在原告作成其書面告知時，仍在2 年有效期間之內，原告之主張與環評法第23條第8 項書面告知規定不符，其不得依同法條第9 項規定提起公民訴訟。

⒉原告上述完全未提到「參加人之籌備創設函失效」之事，而指摘主管機關違法事為，亦不符合上開公民訴訟規定之要件，鈞院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款起訴不合程式或不備其他要件者予以裁定駁回。

㈡原告亦非受害人民，欠缺當事人適格，無權利保護必要：

⒈依最高行政法院100 年度判字第2263號判決意旨，環評法第23條第8 項規定之「受害人民」，應以「自己權利或法律上利益有關事項」為限。

⒉原告等無何權利或法律上利益受損害：

⑴原告黃文慶：其於96年11月21日取得上述土地所有權，參加人以電腦套圖方式繪製之配置圖顯示，其所有之土部分面積位於海中，其搭建之馬場及鐵皮屋，距離第15號風機基座中心邊界約263.5 公尺，其戶籍非設於該等土地或馬場，使用密度為每週使用2~4 次，使用目的為填土、種植牧草、馬匹放養等，即便該第15號風機存在，其運用該土地目的仍可達成，不能無限上綱解釋為其有何權利或法律上利益受損。

⑵原告王義龍：其所稱土地之所有權登記子王聖元名下，該土地上目前無房屋，依參加人繪製配置圖顯示，第15號風機座中心距其土地邊界約有151.7 及152.1 公尺（非其所謂之100 公尺內），而其自承戶籍非設於該等土地，僅在其上進行整地填土並種植牧草，將來計畫興建農舍居住，未受到任何人身、安全或財產上之損害。

⑶原告張英達：其於97年3 月6 日取得上述土地所有權（其上並無房屋），於97年3 月6 日取得建物所有權狀，依據參加人繪製配置圖顯示，第15號風機基座中心距其土地之邊界約有152.1 及191 公尺（非其所謂之100 公尺），其亦自承，戶籍非設於上開建物，對該房屋使用密度為每月居住1~2 次，使用目的為利用假日時間與兒孫前往度假休閒，未受到任何人身、安全或財產上之損害。

⒊原告未設籍並居住該地，參加人仍通知其等參加說明會：

⑴依經濟部98年6 月22日核發之籌備創設函，該函說明欄第三、㈢點係要求參加人於申請施工許可前檢附開發單位與「住戶且設有戶籍者」所簽具之安全承諾書、㈣點亦要求參加人申請施工許可前須召開地方說明會，針對距離各風機250 公尺範圍內之住戶，確認個別通知與會。

⑵所謂「風機塔筒高度加葉片長度之距離範圍」為99.8公尺，而原告均非「設籍者」亦未「居住」於此距離範圍，原告陳述其具有法律上利害關係云云，與上述經濟部籌備創設函所訂「應受通知者」要件不符。

⑶參加人為強化與當地居民溝通，於申請施工前，在100年5 月6 日、5 月20日召開兩次地方說明會，原告未「居住」該地，參加人基於睦鄰，仍邀請原告參加，顯見原告三人縱使主張其「應受通知與會」，其到會的權益並無任何受損之處。施工前說明會辦理詳情如下：

①100 年5 月6 日第1 次施工前說明會：100 年4 月28日寄發開會通知，通知對象包括原告3人，原告黃文慶、張英達均有到場，有照片可按，當日與會人員均拒絕簽到，故參加人被迫於同年5 月20日舉辦第2 次施工前說明會。

②100年5月20日第2次施工前說明會：參加人原於100 年5 月13日寄發開會通知（開會地點：二號倉庫咖啡館），通知對象包括原告等，後來咖啡館場所主人受到壓力，臨時告知無法出借場所，故緊急於100 年5 月18日以快遞方式寄發開會地點變更通知原告等，但部分原告刻意拒絕簽收或不在家，該次說明會雖然只有原告張英達簽到，但原告黃文慶亦有到場。

③雖然行政行為不適用民法的規定，但如民法第101 條規定所揭櫫因條件成就而受不利益之當事人，以不正當行為阻其條件之成就者，視為條件已成就等規定，應為行政程序法第8 條誠信原則解釋上所當然包括的一般法律原則。因此，縱原告認為其應受通知，並拒絕簽收，或拒絕簽到，依前開法律原則，其以不正當行為阻其條件之成就者，仍應視為條件已成就。

⑷參加人於96年7 月17日即已向三芝區公所提出申請，該公所為慎重，於96年8 月2 日曾經自行發動舉辦說明會，且曾派員至現場勘查後，於96年10月1 日作成同意系爭風機設置結論，原告等均在該公所同意後始取得所有權（原告黃文慶於96年11月21日、原告王義龍之子於98年6 月18日、原告張英達於97年3 月6 日登記為土地所有權人，原告張英達97年3 月6 日取得房屋所有權），均在參加人提出申請、說明會以及三芝區公所核發同意函之後，參加人得設置風機之同意在前，原告取得土地或房屋的所有權在後，其對參加人是恣意主張權利受損，設法推翻他人已取得權利，並破壞已踐行完畢的程序，若允許原告主張，法律之權利保障顯然失衡。

⒋參加人獲系爭風機籌建免環評許可，對於原告等其後取得土地而言，其性質與其土地上所存在的「負擔」或「瑕疵」，並無二致。對於所有權的限制或容忍義務的存在，除民法就「相鄰關係」相關規定之外，例如，最高法院101年台上字第192 號、99年度台上字第1191號判決及司法院釋字第349 號解釋揭示之意旨，所有權人在某些條件之下，對於所有權上存在的不同型態的限制或瑕疵，負有容忍義務。依此法理，原告等應受拘束而不得提起本件爭執。

⒌所謂進行環評，對人民而言，最重要的是在公開程序中表達意見的權利，本件系爭開發案，事實上前後已舉辦過3次說明會，原告均曾接到通知或已與會，再次進行環評仍是重複之前已執行過之程序，原告請求無權利保護必要。

㈢參加人係因原告無理抗爭阻礙致無法進場施作，該原因至今並未消滅，原告竟主張參加人「未施工」而致籌備創設失效，顯然違反誠信原則，並與法律對於期間計算，原則上應扣除因不可歸責而遲誤之期間之法理相左：

⒈依據電業登記規則第3 條規定之電業登記有5 種，即「籌備創設」、「施工許可」、「成立給照」、「變更」、「停業」，前述3 種登記，彼此間互相連結，該電業登記既由經濟部授權其所屬能源局掌管，就如何認定籌備創設或施工許可之有效性，經濟部能源局自有其判斷餘地。

⒉參加人曾就如何認定「電業應於籌備創設備案有效期間內，開始施工」一事，發函詢問經濟部能源局，經該局答覆：「電業必須於籌設有效期限內取得工作許可證，方符合前開規定」，亦即以「取得工作許可證之時點」作為「開始施工之時點」，此為該局掌管電業登記之判斷餘地。

⒊又依經濟部101 年2 月3 日回覆鈞院函文，亦明確指出「電業申請人於籌備創設備案2 年效期內取得工作許可證，其前階段之籌備創設即由後階段之施工許可所吸收」，故電業申請人已取得工作許可證，電業登記進入「施工許可」階段，蓋電業登記規則第3 條第1 項第1 款規定籌備創設有效期間為2 年，同條項第2 款，電業應於籌備創設案有效期間開始施工，施工前應取得工作許可證，而工作許可證有效期間在「汽力或水力機組」為4 年、「氣渦輪或複循環機組」為3 年、「內燃機機組與離岸式風力機組及海洋能機組」為2 年、「陸域風力機組及太陽光電發電設備」為1 年，若認為籌備創設案與工作許可證之有效期間應獨立計算，則前開各項工作物之工作許可證有效期間之4 年或3 年期間，勢必會超過為期2 年的籌備創設案有效期間，則超過的時間效力為何即產生問題，如此將造成立法解釋上的矛盾，而使該等具有長時間（即4 年或3 年）之施工許可效期之規定成為具文。

⒋原告黃文慶自100 年1 月份起，原告王義龍亦自100 年2月起，對本風力開發案陳情、抗爭，此有相關抗爭時程表及陳情書函可稽，參加人遲未於現場施作即係因彼等無理抗爭行動，現其竟反而以參加人未施工，而主張籌備創設案失效，應實施環評云云，顯違反誠信原則。

⒌參加人為系爭開發案，自95年9 月13日向交通部民航局提出飛航管制或禁限建確認申請，依電業登記規則第3 條第1 項第1 款規定，備齊被告97年2 月13日免實施環評確認函、新北市政府97年12月16日同意籌設海威風力發電廠函、臺電公司電源引接同意書、雷達、軍事管制及禁限建有關單位同意函等由10數機關、單位出具各種文件，經過重重審查，才於98年6 月22日取得經濟部籌備創設函。自籌備創設函起，參加人又兢兢業業，積極努力往返於各相關機關間以取得各項核准函，籌備期間完成工作至少有11項，而依電業登記規則第3 條第1 項第2 款，申請施工許可前的前置作業，還至少有5 項應完成事項。參加人非在籌備創設期間內無所作為，而是盡力協調各方。其中因為原告等民眾陳情抗爭，甚至發函到總統府、立法院、法務部等單位，相關機關更是謹慎再謹慎。因為新北市政府及交通部觀光局北海岸及觀音山國家風景區管理處同意函都到100 年6 月份才核發，拖到法定期限最後一天之100 年6月21日，才終於發給施工許可。

⒍主管機關在最後1 天才核發施工許可，如以參加人「未於期限內施工」認為失權，豈非荒謬。上述經濟部101 年2月3 日回覆鈞院函文，實係反映經濟部多年來就電業登記之法規解釋的判斷餘地，對所有的電廠均一體適用，為符合電廠建設實需且合情合理的解釋。

㈣參加人遵循所有法規及各種行政機關之要求，而取得核可程序利益，更應該受到法律保護：

⒈參加人自95年起推動三芝風力發電計畫案已有6 年，最後只獲得兩台風機的設置許可，而至今因為民眾抗爭，尚且無法順利施工，因為原告等民眾對主管機關及各相關單位施壓，請立法委員協調、提起本件訴訟等不同方式阻擋，參加人雖已花費大量人力、物力，最後只獲得設置「兩台」風機的許可，至今仍然無法順利施工。

⒉原告係在96、97年才陸續取得系爭土地、房屋所有權，其取得的時間均在參加人推動本案並取得區公所、林務局、國有財產局對本案的核准之後，不應影響參加人在原告之前即已取得的權利。另一方面，原告在購買土地時，應瞭解周邊環境狀況，以作為是否購買的決策參考，卻在購得之後，才設法推翻他人取得在前的權利，何以原告之利益竟較其他人的權益需受到更多保障？

⒊原告迄未證明參加人設置風力發電機對於渠等究竟造成何種損害，且原告使用土地房屋亦未受影響。原告土地有部分甚至在海裡，參加人設置風機不可能對其造成損害。

⒋法治國家所謂程序保障，最重要的是「告知」並給予「參與的機會」，在程序舉行過並得到結論後，所有之人即應尊重共識與結論，這才是「民主制度」真諦。否則如果因為一、二人無限制且不理性的不予同意，所有的事情就因此停擺，絕非國家社會之福。雖被告早已確認本件依法無須進行環評，但籌設創設函仍要求參加人在申請施工許可前須召開地方說明會，原告都曾經收到開會通知、並已到場，並無「程序參與權」受損的問題。

⒌風力發電是目前世界上最經濟可行的綠色發電方式。尤其在日本311 大地震後，與臺灣同屬島國的日本、英國等國家更加揚棄核能而改發展風力發電：因為技術的進步，風力發電目前是「再生能源」（Renewable Energy，亦即「綠色電力」（Green Energy））中，最經濟、可行的發電方式。在臺灣，目前對風力發電購電的費率，甚至比對天然氣電廠的購電價格還低。臺灣風能的條件，在世界上數一數二，比德國、中國等大多數的風力大國還要好。但臺灣對風力發電的建設，實遠遠落後先進國家。尤其，臺灣98% 以上的能源仰賴進口，在傳統石化能源（石油、天然氣、燃煤）等因為蘊藏量愈來愈少而價格持續上漲之際，長期而言，臺灣本有必要加速再生能源的發展。

⒍參加人乃響應世界環保政策潮流，並信賴我國法規以及各主管機關對於相關法規之判斷餘地，始投入大量人力、物力、財力，並歷經多年的努力，在臺灣進行風力發電的開發。反觀原告，其中最早取得當地不動產者為原告黃文慶於96年11月21日取得所有權，該取得時點在參加人籌備開發（自參加人向交通部民航局提出申請時起算）已近1 年之後，也在三芝區公所召開第1 次說明會同意參加人進行本案之後。原告在取得不動產所有權前理應自行瞭解當地情況、自負風險，絕不可僅因其「度假休閒」、「填土、種植牧草、馬匹放養」、「進行整地填土並種植牧草，將來計畫興建農舍居住」等一般活動受有不便利即全盤否認參加人依法開發的權益，縱然原告有何法律上利益或利害關係（參加人仍否認之），惟參加人依法投入人力、物力、財力後，並信賴被告出具免實施環境評意見之信賴利益，更應該受保障。

㈤被告就參加人之系爭開發案無違誤或疏於執行之處：

⒈依電業登記規則第3 條之規定，環評核准文件乃電業申請籌備創設時應檢具文件之一，參加人於96年12月間函詢被告系爭開發案應否實施環評，經被告97年2 月13日回覆得免實施環評。參加人嗣於97年底檢具包括前述被告核發免實施環評等電業籌備創設申請應備書圖，向地方目的事業主管機關新北市政府申請籌設，於98年6 月22日獲經濟部核准許可。

⒉特定開發行為應否實施環評，應申請時之法規作為判斷依據，系爭開發案於98年12月2 日之前，基於法律不溯及既往原則，98年12月2 日修正發布之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款之規定自不適用於本開發案。

⒊系爭開發案自風機規劃、籌設、興建、使用等各階段的作業，依法應屬「同一開發行為」，並不因其執行的不同階段而須重複進行認定。否則被告之「環評認定標準」自84年10月18日初次制訂公布起迄今，業經86年8 月13日、87年7 月8 日、89年11月1 日、90年10月3 日、91年12月31日、93年12月29日、95年2 月20日、96年12月28日、98年12月2 日、101 年1 月20日共11次之修正，此有相關網頁可稽，則依原告之主張，就已經在「環評認定標準」初次制訂公布日前即興建完成現仍使用之開發行為，或依審查時有效之「環評認定標準」而完成環評並興建完成現仍使用之開發行為等，均應隨「環評認定標準」之歷次修正公布，而不斷重新辦理環評最高可達11次。是依原告主張，不僅將使環評法條文形同具文，更將使環評法制之適用陷於嚴重不安之混亂狀態。

⒋原告之主張違反環評法第4 條第1 、2 款、第14條第1 、2 項、第16條第1 、2 項等規定，且於法無據：依前開環評法第4 條第1 、2 款、第14條第1 、2 項、第16條第1、2 項等規定，本件「開發行為」是一個自被告於97年認定之後、至今持續進行中的行為，雖被告之「環評認定標準」日後曾經修正公布，但環評法並無「溯及既往」適用的規定。

⒌原告之主張違反「法律保留」原則，若依其意見，更將侵害參加人的權益，原告恣意援引嗣後公布之修正條文，影響參加人已依電業法取得之既得權利。

㈥原告主張被告應預先命參加人實施環評，於法無據：

⒈原告指稱，系爭開發案之籌備創設函有效期限為2 年（98年6 月22日至100 年6 月21日），已屆期失效，參加人欲繼續開發，須取得新籌備創設函云云。惟參加人已於100年6 月21日取得系爭開發案工作許可證，符合電業登記規則第3 條第2 款規定，無原告所稱失效情形。

⒉縱如原告稱籌備創設函失效（參加人否認之），倘參加人有意繼續開發，即重新向目的事業主管機關提出申請，依申請當時之「環評認定標準」重新認定，如須實施環評，參加人依環評法第7 條辦理，如有違反依同法第22條規定，被告得以罰鍰及命停止開發行為等；倘參加人決定不繼續開發，自無庸實施環評。因而原告所持「為『預防』開發行為對環境不良影響，不論參加人是否繼續開發，被告均應命參加人就系爭開發案進行環評」之主張，係課予被告法律所未規定之義務及權力，於法無據。

㈦原告恣意曲解經濟部101 年2 月3 日函，與現行法令不符：

⒈原告主張參加人沒有在籌備創設函2 年有效期間內開始施工，所以工作許可證無效云云，係增加法律所無之限制。因為依電業登記規則第3 條規定，電業籌備創設有效期間與工作許可證有效期間兩者沒有關連。原告主張參加人因為沒有在籌備創設備函2 年有效期間內開始施工，所以工作許可證無效云云，顯然與電業登記規則不符，且違反行政法之禁止不當連結之法理；且電業登記規則及本件工作許可證，均未規定電業如果沒有在籌備創設備函2 年有效期間內開始施工，則工作許可證隨即無效之法律效果。反之，依電業法第18條第2 項前段規定「施工前應報請核發工作許可證」，是電業唯有在取得工作許可證後，方得開始施工，否則違反電業法規定。就本件事實而論，100 年年初原告即開始發動地方抗爭風機之行動，並多次阻止參加人之公聽會之進行，更遑論參加人風場之施工，而今原告竟以「參加人未施工」作為應撤銷參加人之電業法上相關權利，亦嚴重違反「上法庭應有乾淨之手」原則。又經濟部100 年6 月21日核發之「電業設置發電設備工作許可證」內容記載：「本工作許可證有效期限至101 年6 月20日」，未規定工作許可證須在籌備創設函2 年有效期間內開始施工、否則無效等情，且工作許可證有效期間自100年6 月21日至101 年6 月20日，與電業登記規則第3 條第2 款關於工作許可證有效期間之規定相符，可見參加人即便未在籌備創設函2 年有效期間內開始施工，已依法取得之工作許可證，亦不因此無效。

⒉電業登記規則之目的在有效管理電業籌設時程，不在限制電業發展，經濟部101 年2 月3 日回覆鈞院函，並無違法失當之處：

⑴現行電業登記規則第3 條規定之內容及架構，係經濟部於92年3 月12日修正公布，依經濟部當時修正公布該第3 條說明略以：「為有效管理電業籌設之時程，參酌『現階段開放民間設立發電廠方案』規定，將電業籌設許可文件時效期訂為2 年，逾期未申請工作許可證者，原核發籌設許可文件自動失效」，又經濟部於88年1 月21日公告之「現階段開放民間設立發電廠方案」規定略以：「發電廠..籌設許可有效期間為2 年，未於期限內取得施工許可，則原籌設許可將自動失效。」（相同規定，另見方案第8 頁），可見電業是否在籌備創設階段內「申請工作許可證」或「取得施工許可」，才是經濟部關注重點，因為「是否核發施工許可」，不僅是經濟部在管理電業籌設時程時之審查基準點（check point），也是經濟部能以最明確、簡便、成本也最小之方式，達成有效管理電業籌設時程之唯一手段，此所以經濟部在92年3 月12日大幅度修正上開第3 條內容之目的。否則經濟部如果將審查重點置於電業是否在籌備創設階段內「開始施工」，試問，「開始施工」之定義為何？認定標準又為何？經濟部又如何認定「施工」是在工作許可證核發之前或之後所為？更何況，電業施工之工地繁多並遍佈全台，經濟部又如何可能有足夠人力隨時應電業要求至現場進行勘查有無「合法」、「開始施工」？凡此種種，均屬實務認定上之困難。原告不查，竟置該規則之制定目的及制定該規則之主管機關即經濟部之解釋不顧，僅以電業登記規則之形式文字而為偏頗解釋，於法不符。

⑵電業取得工作許可證之日起，縱使籌備創設備案之2 年有效期間尚未經過，即進入「施工許可」階段，「籌備創設」階段在電業取得工作許可證時結束，「施工許可」階段則自電業取得工作許可證時開始，因此，經濟部101 年2 月3 日回覆鈞院函釋：「電業申請人於籌備創設備案2 年效期內取得工作許可證，其前階段之籌備創設即由後階段之施工許可所吸收」等語，未違反電業登記規則。

⒊鈞院如認為經濟部所制定電業登記規則及解解釋不當，於不違法範圍內，該等規則及解釋應受尊重：

⑴行政法院僅審查行政行為之適法性，不審查適當性，有最高行政法院88年度判字第3989號、95年度判字第1958號、91年度判字第1581號、95年度判字第2123號、96年度判字第1328號判決可參。

⑵按電業登記規則係經濟部依電業法第33條規定之授權而制定，足見關於電業專業之細節事項及實務狀況等，應是經濟部最清楚，所制定電業登記規則，依前開最高行政法院判決意旨，於不違法之範圍內，均應受尊重。

⒋退萬步言，縱使電業依電業登記規則第3 條第2 款規定而應在籌備創設備案有效期間內開始施工，惟經濟部係在該有效期間之最後1 天才發給工作許可證，致參加人客觀上已不可能在該有效期間內施工，此種客觀不能且不可歸責參加人之情事所致生之不利益，不應由參加人承擔等語。

五、經查，本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告提出其等與陳林愛玉等7 人公民訴訟告知函影本、原告黃文慶、張英達土地及建物所有權狀影本、原告王義龍之子王聖元土地所有權狀影本影本參加人三芝風電場機組座標清冊、整體配置圖、現場地籍圖謄本、參加人籌備處97年1 月28日台海字第097012802 號（詢問免辦環評函）、被告97年2月13日環署綜字第0970009660號函（認定參加人免辦環評函）、臺北縣政府97年12月16日北府經公字第0970915562號函初審原則同意參加人籌設計畫書相關資料函、經濟部98年6月22日經授能字第09820083990 函（參加人籌備處創設函）、行政院農業委員會林務局羅東林管處97年6 月6 日羅政字第0971102404號函影本等件為證（見原證2-13、17）等件為證，堪信為真實。

六、程序部分：雖本件被告抗辯，原告等不因系爭開發案經被告同意免實施環評而有公法上權利或法律上利益受到侵害等語，而參加人主張原告等係在伊申請籌設興建系爭風機之後取得土地所有權，應承受參加人已取得之系爭開發案權利後之不利益等語，均認原告等非環評法第23條第8 項、第9 項所稱受害人民，本件訴訟無權利之保護必要等情。惟依下列理由，原告得為本訴訟當事人，得提起本件訴訟：

㈠按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴。但以法律有特別規定者為限。」，本規定即所謂公益訴訟，係賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，對行政機關違法行為提起行政訴訟，為免浮濫，乃明定「以法律有明文規定者為限」。次按環評法第23條第8 項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、第9 項規定：「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，即所謂「公民告知訴訟」，所稱「受害人民」，指權利受侵害之人，就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，「公民告知訴訟」規定賦予受害人民對於主管機關疏於執行環評法或依該法授權訂定之相關命令時，於受害人民踐行同條第8 項之書面告知程序後，得直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為其所怠於執行之職務行為，使人民就主管機關之不作為，取得訴訟權能。因此，環評法第23條第9 項規定賦予受害人民有請求主管機關執行環評法或相關命令之公法上權利，即為行政訴訟法第9 條之特別規定。

㈡次按「本件相對人結合環境影響評估法第23條第8 項及第9項規定後所形成之主觀公權利，其請求內容為要求負有義務之主管機關，按程序設計採取一連串接續之作為，以預防或減輕開發行為對環境之重大損害或避免急迫之危險。因此，在進行利益權衡時，已不能侷限於考量「聲請人之生命權、身體權及財產權」等私人利益，更應考量對「預防或減輕開發行為對環境之不良影響」之環境利益（公共利益）。」（最高行政法院99年度裁字第2029號裁定意旨參照），是以前揭規定所稱「受害人民」，除權利已生現實損害者外，因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞之人民，該居民亦屬前揭規定所稱之受害人民。此由環評法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（環評法第9 條、第10條、第11條第12款、第12條參照），即可知該法兼有透過程序權保障規定，以保護當地居民環境權益；又依環評法第1條為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之立法目的規定，同法第4 條及第5 條關於能源開發行為之規劃、預測、環境管理計畫規定等，均揭示環評法係為「預防」及「減輕」開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護目的而設，是以依法應受規範之開發行為，非僅限於進行中之開發行為及完成後之使用，尚包括開發行為之規劃，各該行為如對環境有不良影響之虞者，即應實施環評，不以已實際對環境產生不良影響為限，據此，開發行為對環境有不良影響之虞，為達成「預防」該開發行為所造成之不良影響發生，賦予其提起公民訴訟權利，自有其必要。

㈢經查，本件原告張英達、黃文慶2 人為系爭開發案旁之居民，有其提出之土地及建物登記謄本可按（見本院卷一第29-30頁），原告王義龍為土地使用人，有其提出其子王聖元土地登記謄本可按（見本院卷一第31頁），其等土地與建物距離系爭開發案編號15號風機基座，分別距離原告張英達房屋191 公尺、原告王義龍之子王聖元建物151.7 公尺、原告黃文慶土地最近距離69.6公尺、原告黃文慶馬場263.5 公尺，有參加人提出之第15號風機周圍環境配置圖等件可按（見本院卷二第53頁），而參加人擬設立之系爭風機，其葉片半徑35至45公尺、塔筒高度64至85公尺、機組總高度（地表高度）在125 公尺以內，基座使用面積625 平方公尺，有參加人向國防部、國有財政局臺北區辦事處、三芝區公所說明系爭風機之申請函及原告提出之風機座標清冊可按（見本院卷三第30 、43 、56頁、本院卷一第16頁），是以系爭風機之設立將近為都市建物30層樓高度（以每層3 公尺計），對當地附近居民及景觀均有影響；而原告等復主張其屬於被告所訂定之「噪音管制區劃定作業準則」之第一類或第二類噪音管制區域，成該類區域噪音標準值不得超過200 赫茲與42分貝，而依被告之內部文獻「噪音管制及電磁波預警措施建置」認就臺灣地區境內「風力發電機組之噪音與風速成明顯相關，風速樂愈大，則音量愈大，風速高時，噪音可達60分貝以上，主要影響頻率範圍在60赫茲至1 赫茲間，有上開作業準則及文獻報告可按（見本院卷一第127-132 頁、第136 頁）；且經濟部對參加人准予核定之籌備創設函已要求參加人應針對距離各風機250 公尺範圍內住戶確認個別通知參與地方說明會，而原告等主觀上亦認98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款第4 目對風機離近建物邊界直線距離250 公尺以之規定，亦得適用於本件訟爭事實（詳後述）；因此，系爭風機之籌設興建，有造成原告等居住環境不良影響之虞；另原告等雖在參加人申請設立之後取得系爭風機附近土地之所有權，然其等於100 年5 月11日與訴外人林陳愛玉等人以公民訴訟書面告知函（見本院卷一第25頁）告知被告時，系爭風機尚未興建，則其為自己之使用環境，防止系爭風機之興建，仍屬「預防」及「減輕」原告籌設興建該風機可能對其等使用環境之不良影響，符合前揭公民訴訟設定之立法意旨，是原告等屬環評法第23條第8 項所稱「受害人民」概念之範圍，為適格之當事人，提起本件訴有權利保護之必要。

七、實體部分：歸納兩造及參加人之陳述，兩造實體上之爭點為：被告對原告等書面告知，有無疏於依環評法第23條第8 項、第9 項所定「違反本法或依本法授權訂定之相關命令執行」之情事？被告應否按環評法第23條第10項規定支付適當律師費用？本院判斷如下：

㈠按「開發行為：指依第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：..核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1 年內定之，送立法院備查。」，為環評法第4 條第1 款、第5 條第1 項第10款、第11款、第2 項所明定。立法意旨係因開發行為範圍廣泛，開發行為中之各階段可能造成環境不良影響之情形，無法以抽象法律將各種類開發行為逐一明列，立法者除以列舉及概括方式分別明定外，並授權主管機關即被告，以法規命令方式就實際情形訂定認定標準、細目與環評作業準則。

㈡被告依上開規定之授權，於84年10月18日以（84）環署綜字第54036 號令訂定「環評認定標準」，其間歷經多次修訂，於91年12月31日始於該標準第29條增訂風力發電機組設置規定，該條第1 項第5 款規定：「核能及其他能源之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：風力發電機組設置，符合下列規定之一者：㈠第2 款第1 目（指位於國家公園）或第2 目（指位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境）規定。㈡位於都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量2 萬5 千以上者。㈢位於非都市土地，興建或擴建工程其發電容量或累積發電容量5 萬以上者。..（第2 項）前項第5 款第2 目及第3 目累積發電容量之計算，包括下列情形之一：引接至同一變電站（所）發電量。在同一縣﹙市﹚轄內，沿海岸線垂直方向，風力發電機組設置密度最高之2 公里寬度範圍內，應累積計算發電容量。」；於95年2 月20日修正上開第2 項第2 款規定為：「任一風力發電機以基座中心為圓心，半徑20公里範圍內之其他風力發電機組，應累積計算發電容量。」，96年12月28日將上開第5 款規定之範圍改以「離岸式風力發電之設置，或風力發電機組設置」用語代替「核能及其他能源之開發」，其餘規定相同；98年12月2 日上開第29條對風力發電機設置復修正為第5 款、第6 款規定，其內容為：「核能及其他能源之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：..設置風力發電離岸系統。設置風力發電機組，符合下列規定之一者：㈠第2 款第1 目至第5 目規定之一。㈡位於臺灣沿海自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，設置5 座機組以上，或同一保護區內，申請設置之機組數目與已取得目的事業主管機關許可之機組數目合計達20座以上。㈢位於保安林地。

㈣任一風機基座中心與最近建築物（指於風力發電開發計畫向目的事業主管機關申請許可時，領有使用執照或門牌號碼之他人建築物）邊界之直線距離250 公尺以下。」，其修正增訂第6 款第3 目、第4 目之理由為：「考量風力發電機組之設置多有砍伐防風林及低頻噪音等問題，故第1 項第6 款新增第3 目及第4 目規定。」。上開規定係屬法規命令，未逾越母法授權範圍，被告自得援用。

㈢經查，本件參加人因擬在新北市三芝地區投資興建2 座風力發電機組，於96年12月25日即函詢被告可否免辦環評，因未附區位證明，被告僅就當時之「環評認定標準」第29條第1項第5 款及第2 項規定內容函覆，參加人於97年1 月28日檢附相關證明文件後再函詢被告可否免辦環評，復由被告以97年2 月13日環署綜字第0970009660號函回覆略以：「..依來函及附件說明資料，本案開發基地位於臺北縣三芝鄉○○○○段蕃社後小段84、86地號2 筆土地，擬興建風力發電廠共2 座機組，總發電容量為4MW~6MW （百萬瓦）；任一風力發電機以基座中心為圓心，半徑20公里範圍內，除有臺灣電力股份有限公司核一廠風力發電機組3.96MW外，無其他風力發電機組獲得籌設許可，累積發電容量為7.96MW~9.96MW ，未達25MW，且未位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境，依認定標準第29條第1 項第5 款規定，得免實施環境影響評估。」等語，有上開函文可按（見被告答辯卷第8-28頁）。是以參加人於97年1 月28日檢附相關文件函詢被告時，未達到當時（即96年12月28日）之「環評認定標準」第29條第1 項第5 款風力發電機組設置應實施環評之規定標準，被告認可免實施環評，於法並無違誤。

㈣原告雖於100 年5 月11日以公民訴訟書面告知函，謂被告系爭開發案應依被告98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款第3 目、第4 目辦理環評等語（見被告答辯卷第30頁），因之，原告係以98年12月2 日修正之「環評認定標準」新規定，溯及適用於97年2 月13日被告答覆參加人免辦環評之事實。惟：

⒈按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」（司法院釋字第525 號解釋理由書參照）。準此，行政機關之法規命令修正，係創設新之法秩序，須兼顧遵守原規範而為各項行為之人之信賴利益。

⒉次按「法律不溯既往原則為法治國家基本原則之一，除有下列情形外，立法者原則上不得制定溯及性法律：1.人民預見法律將有所變更；2.現行法律規定有不清楚或紊亂之現象，立法者欲藉由溯及性法律加以整理或清除；3.現行法律違憲而無效，立法者以新規定取代；4.因溯及性法律所造成之負擔微不足道；5.溯及性法律係為達成極為重要之公益上目的，且其重要性高於法安定性之要求。行政機關基於法律授權而訂定對將來一般抽象事項所為發生法規範效力之法規命令，除有上述例外情形外，亦應遵守法律不溯既往原則。」（最高行政法院98年12月份第2 次庭長

所訂定之法規命令，除有上述例外情形，亦應遵守法律不溯及既往原則，此因法治國家，不能期待人民於現在行為時遵守未來制訂之法令。

⒊本件系爭開發案適用被告96年12月28日之「環評認定標準」第29條第1 項第5 款規定，該標準未另訂有施行期間，依中央法規標準法第13條第1 項規定，自同月31日起發生效力，嗣被告於98年12月2 日修正之「環評認定標準」第29條第1 項第6 款風力發電之設置，增訂第3 目在防風林及第4 目風機基座與最近建物在250 公尺以下情形應實施環評之規定，是為考量防風林被砍伐及低頻噪音問題而增列，原對風力發電設置應實施環評之其他規定均繼續適用，是原規範未因情事變遷而停止適用，參加人對96年12月28日之「環評認定標準」第29條第1 項第5 款規定，自有信賴之基礎，而98年12月2 日新增之規定，亦無前揭決議所示之例外情形，基於參加人之信賴保護與法安定性之要求，上開新修正之規定不應溯及適用於本件系爭開發案。原告之主張，尚不足採。

㈤原告另主張參加人雖取得經濟部98年6 月22日籌備創設函，其有效期間2 年，然參加人迄今尚未開始施工，該函已失其效力，不論參加人是否繼續開發，即應依98年12月2 日新修正之「環評認定標準」規定辦理環評，被告應命參加人實施環評，被告疏於為之，原告得提起本訴等語；並提出100 年6 月27日立法委員吳育昇召開協調會會議紀錄為證（見本院卷一第33頁），惟：

⒈按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在地方為直轄市政府或縣（市）政府。」、「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案：..」、「本章各條之申請登記規則及書、圖式樣，由中央主管機關定之。」為電業法第5 條、第18條及第33條所明定。依據上開第33條規定之授權，經濟部令定「電業登記規則」，其第3 條規定：「電業登記為下列5 種，照本規則所規定之申請程序及其應備書圖申請之：籌備創設：經營電業或新增發電機組，應備下列書圖及文件向中央主管機關申請登記備案，籌備創設備案有效期間為2 年：㈠籌設計畫書..。㈡環境影響評估核准文件。㈢..民營電業應檢具地方主管機關同意函..。..㈦其他應備文件：..3.風力發電廠：飛航、雷達、軍事管制及禁限建有關單位同意函。施工許可：電業應於籌備創設備案有效期間內，開始施工；施工前，應備下列書圖向中央主管機關申請核發工作許可證；工作許可證有效期間，..風力機組..二年..必要時，得向中央主管機關申請展延；每次延長，以1 年為限。..成立給照：電業應於工作許可證有效期間內，施工完竣，並應於施工完竣後檢具第8 條規定登記書圖..，申請中央主管機關派員查驗及發給（換發）電業執照後，始得營業。」，依此，電業登記之主管機關為經濟部或各直轄市或縣（市）政府，本件被告並非電業登記主管機關；且由上開規定可知，電業申設及登記分為籌備創設、施工許可及成立給照等3 階段，電業經營者須按該3 階段所定期間循序提出相關文件；本件參加人取得被告對系爭風機之免環評認定，僅為申請電業登記中之「籌備創設」階段所需文件；是故被告對經濟部98年6 月22日籌備設許可函之2 年有效期間有無失效，並無管理權限，如已逾期而失效，參加人願繼續開發，自應依98年12月22日新修正之「環評認定標準」第29條規定申請實施環評，是以縱認上述經濟部籌備創設函已為失效，在被告無管轄權限，亦不知參加人是否繼續開發情形下，其既無權限，自亦無權即命參加人實施環評，故無原告所稱疏於執行環評法令之情事。

⒉又查，本院對上述籌備創設函核准之2 年期間是否繼續有效？函詢經濟部，其回覆函說明略以：「....電業申請人於籌備創設備案2 年效期內取得工作許可證，其前階段之籌備創設即由後階段之施工許可所吸收。..查海威公司嗣於籌備創設備案有效期限內，依上開規定備具新北市政府99年12月31日、100 年6 月3 日核發本計畫2 座機組之都市計畫保護區農業區土地容許使用函，及交通部觀光局北海岸及觀音山國家風景區管理處審查核備函等申請施工許可之要件，經本部審查於100 年6 月21日以經授能字第10020091840 號函核發工作許可證，有效期限至101 年6 月20日。」等語，是系爭開發案之目的事業主管機關，並未認上開籌備創設函業已失效。

⒊原告提出之立法委員吳育昇委員協調會會議紀錄，僅說明吳委員將負責與經濟部及經濟部能源局作必要溝通，要求中央明確表達，參加人沒有在兩年施工，參加人開發行為應到此為止等語，然籌備創設函是否失效，係由電業法主管機關經濟部管轄，被告無權限決定該函有效與否，被告既非該部分之主管機關，自不能以該會議紀錄證明被告有疏於執行環評法令。是以原告此部分主張，亦不可採。

㈥又按「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」環評法第23條第10項定有明文。本件原告雖依環評法第23條第8項、第9 項踐行書面告知，並以被告疏於執行環評法令提起本件公民訴訟，惟被告無疏於執行環評法令情事，已如前述，是原告依上開規定請求被告支付上開律師費用，尚非有據。

八、綜上所述，被告依97年2 月13日當時之「環評認定標準」第29條規定，對系爭開發案函覆參加人免辦環評，並無違反環評法令及疏於執行之情事，原告依環評法第23條第8 項、第9 項規定，請求判決被告應命參加人提出環評審查，且依同條第10項規定，請求被告給付律師費65,000元，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭