臺北高等行政法院判決

原告

三立電視股份有限公司

代表人

林崑海（董事長）

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

石世豪（主任委員）

訴訟代理人

黃睿迪

周純卉

張勝騰

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101年4月11日通傳營字第10141017510號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：

一、本件原告不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額在新臺幣（下同）40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定及司法院中華民國（下同）99年4月23日院台廳行一字第0990009844號函，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、按不服經聽證之行政處分，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，行政程序法第109條有明文規定。本件原告不服之被告101年4月11日通傳營字第10141017510號裁處書（下稱原處分），係經聽證作成之行政處分，依前開規定免除訴願程序，是原告未經訴願逕向本院提起行政訴訟，自無不可，合先敘明。

三、本件被告代表人原為蘇蘅，訴訟進行中變更為石世豪，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體部分：

一、事實概要：原告係衛星廣播電視事業，經營三立新聞臺、三立臺灣臺、三立都會臺及三立財經商業臺等頻道。被告前以訴外人富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽）截至98年12月31日止持有原告股份1,513,000股，持股比率為2.63％。依訴外人富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控）97年度年報所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009千股，持股比率為14.04％，並取得2席董事席位，是以臺北市政府對於富邦金控有直接投資關係；又富邦金控100％投資富邦人壽，顯示臺北市政府與原告有間接投資關係。經被告於100年8月30日以通傳營字第10041053310號函請原告陳述意見，並於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會，認定原告受臺北市政府間接投資，有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形，復經被告101年4月9日第476次委員會議決議，爰依同法第38條第1款規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告前於99年3月30日接獲被告通傳營字第09941017920號函，內載訴外人富邦人壽為原告股東之一，依據訴外人富邦金控97年度年報所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，是以臺北市政府與富邦金控有直接投資關係，富邦金控100％投資富邦人壽，故臺北市政府與原告間有間接投資關係，並要求原告於文到10日內就涉嫌違反衛星廣播電視法第9條第3項有關政府不得間接投資規定提出陳述書，原告乃於99年4月9日提出陳述書予被告，原告依來函要求提出陳述書予被告後，均未再接獲被告來函為裁處與否之通知，豈料事隔一年有餘，被告始於100年8月30日以通傳營字第10041053310號函，再度要求原告就其99年3月30日來函所述之相同事實再提出陳述意見書，100年11月17日再接獲被告來函定於100年12月1日舉行聽證會，101年4月12日接獲被告原處分，對於原告依衛星廣播電視法第38條第1款規定裁處20萬元罰鍰，合先敘明。

（二）原處分違反行政罰法第7條第1項之規定，應予撤銷：1.按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」且本條立法理由明確揭櫫：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」

2.被告以訴外人富邦人壽為原告的股東之一，依據訴外人富邦金控97年度年報所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，是以臺北市政府與富邦金控有直接投資關係，富邦金控100％投資富邦人壽，故臺北市政府與原告間有間接投資關係。惟查：

⑴原告於89年7月間向證券櫃檯買賣中心申請股票上市（櫃）計畫，並進行公開發行程序，嗣於94年8月31日經董事會決議通過停止公開發行及撤銷興櫃市場股票掛牌買賣，是89年7月至94年8月31日止為原告公司股票公開發行期間，先予敘明。

⑵查富邦人壽係於原告之股票公開發行期間即92年1月28日透過證券商向其他股東買進原告所發行之股票，原告僅為被動之被投資者，無從限制股東間股票買賣移轉，亦無從拒絕富邦人壽買進原告所發行之股票，是原告僅為被動之被投資者，故原告對於受臺北市政府間接投資一事，並無預見可能性且無故意、過失，故依行政罰法第7條第1項規定，自不應處罰原告。

⑶次查，被告明知現行衛星廣播電視法第9條第3項等規定殊不合理，且已提出修正草案並經行政院100年3月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法第9條、第38條、第38條之1修正草案」，該修正草案總說明：「……惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視媒體時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；……另在間接投資部份，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」是被告明知現行衛星廣播電視法第9條等規定不合時宜且歸責對象不合理，卻仍以該規定對原告進行裁處，實屬不當。

⑷再查，原告雖於94年換照時簽署切結書，然被告係以訴外人富邦人壽97年度年報查核原告有無違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，查核時點應在97年，是以，被告自不得以97年之股權結構，推論臺北市政府在94年間即有間接投資原告之情事，從而認定原告在94年間簽立切結書，即有受臺北市政府間接投資而違反衛星廣播電視法第9條、第11條規定之情事。況原告並無調查之公權力，亦無可能隨時注意政府、政黨或其捐助之財團法人及其受託人是否在證券市場直接或間接持有原告股票。是以，被告為政府機關，對於政府、政黨或其捐助之財團法人及其受託人是否直接或間接投資媒體之行為，具有調查之公權力，然被告卻以命原告簽署切結書之方式將其本身應負擔之調查等行政義務轉嫁由原告負擔，顯屬無理，更為行政怠惰之行為。

⑸末查，原告於99年3月30日接獲被告來函後，即與富邦人壽就買回股份一事進行協商，歷經多次協商後，終於在99年6月18日向富邦人壽高價全部買回所有持股，是在被告第二次發函要求原告就同一事實陳述意見時（即100年8月30日通傳營字第10041053310號函），富邦人壽已無持有原告公司之股票，從而原告與臺北市政府間已無間接投資關係，併此敘明。

（三）原處分違反行政罰法第27條第1項及第2項之規定，應予撤銷：

1.「按行政罰法第27條第1項及第2項規定：『行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅（第1項）。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算（第2項）。』是以，行政罰之裁處權時效，原則上自違反行政法上義務之行為終了時起算3年。又上開裁罰權時效起算時點，依行為人違反行政法上義務之行為究屬行為之繼續或狀態之繼續而定。行為之繼續係指以持續之行為時間一次實現違反行政法上義務構成要件行為，行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大改變，例如超速行駛及無照營業，其時效於行為終了時起算。至狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，例如無照起造建築物，其時效於行為完成時起算，『繼續行為』與『狀態行為』雖皆具有違法結果持續存在之特徵，惟前者之構成要件之實現，仍由行為人在繼續行為中，而後者的構成要件之實現已結束，只是實際上違法之結果仍存在而已。」法務部101年2月2日法律字第1000028225號函可資參照。

2.查，依據原處分內容，被告雖以富邦人壽截至98年12月31日止持有原告股份，持股比率2.63％，臺北市政府透過富邦金控對原告有間接投資關係，而對原告進行裁處。然本件臺北市政府間接投資原告之行為業於97年間完成，此由被告99年3月26通傳營字第09941017920號函內容即可得知，是依前揭法務部函釋，就臺北市政府間接投資原告之行為，該投資行為之構成要件業於97年間完成，而富邦人壽98年年報內容僅為狀態之繼續而已，是故裁處權時效應自97年間起算，而被告遲至101年4月11日始對原告進行裁處，自已罹於時效，原處分顯屬違法，應予撤銷。

（四）綜上所述，聲明求為判決：

1.原處分撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）本件原告係衛星廣播電視事業，經營三立新聞臺、三立臺灣臺、三立都會臺及三立財經商業臺等頻道。查訴外人富邦人壽截至98年12月31日止持有原告股份1,513,000股，持股比率為2.63％，臺北市政府透過訴外人富邦金控對原告有間接投資關係。爰上揭行為違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之事實至為明確，此有100年8月經濟部商工登記資料公示查詢系統等相關資料可稽。被告為調查事證，依行政罰法第42條規定，於100年8月30日以通傳營字第10041053310號函請原告就上開違法事實提出意見陳述書；原告於100年9月5日以書面提出陳述意見。被告另於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會，聽取原告陳述意見及說明，並請原告提出主動查核以善盡查證義務之具體事證，惟原告僅於100年12月16日再書面陳覆以，有關個人股東部分，經調閱股東名簿逐一清查數百位個人股東，確認均無具政黨黨務工作人員、政務人員及選任公職人員身分；就法人股東部分，因涉及法人股東投資情形等營業秘密項目，原告僅能以電話詢問各該公司，是否有政府機關或相關基金直接或間接投資之情事。然由上述說明內文，並未見原告「通知」臺北市政府之相關證據。

（二）被告聽取原告陳述意見及說明，經審酌認為該辯稱意見均不足採，違法事實足臻明確，其違反衛星廣播電視法第9條第3項規定事實確鑿，復經被告101年4月9日第476次委員會議決議，依衛星廣播電視法第38條第1款規定，以原處分處原告罰鍰20萬元。原告不服，依行政程序法第109條規定，不服依聽證程序作成之行政處分者，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序，爰向本院提起行政訴訟。

（三）按衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」同法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請：一、違反第九條、第十條規定者……。」違反前揭規定者，依同法第38條第1款規定，處20萬元以上、200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照。

（四）次按被告99年4月16日修正發布之裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱處理要點）第2點第3款：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：三、依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者……。」同處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」合先敘明。

（五）關於原告主張原處分違反行政罰法第7條第1項規定乙節：1.本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與臺北市政府間接投資原告為單一選項，包含事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為，茲分述如下：

⑴按衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」同法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請：一、違反第九條、第十條規定者……。」違反之效果定於同法第38條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上、二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照……：一、有第十一條各款情形之一者。……」

⑵本件違法構成要件實非僅有衛星廣播電視法第9條第3項，細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資衛廣電視業者之狀態，申請經營將不予許可；而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二道防線，衛星廣播電視事業如嗣後發生本不應許可其申請經營之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，衛星廣播電視法第9條第3項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許可經營前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「單純不利處分」，後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。

⑶而關於衛星廣播電視法第9條第3項所規範之行為主體，按司法院釋字第638號解釋中林錫堯大法官與彭鳳至大

法律或法律明確授權之法規命令。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋問題。……法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。此種立法方式，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案……。」

⑷再依最高行政法院97年度判字第880號判決：「行政罰責任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。」可推知行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應前開司法院釋字第638號解釋協同意見書所揭示未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂防止或監督等義務，不啻是一種行政法上之「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。

⑸是以，行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」立法理由三並明示參考刑法第15條：「對於犯罪結果之發生，法律上有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生結果者同。因自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義務。」故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任之確立，有助於釐清過失與行為主體判斷上之疑慮，參照本院96年度簡字第662號判決略以：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。……例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。

⑹準此，衛星廣播電視法第9條第3項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第11條、第38條觀之，自衛星廣播電視事業倘有第9條第3項情事將受罰規定顯可推知，第11條、第38條乃自另一角度對衛星廣播電視業者形成「誡命規定」，而衛星廣播電視業者因此負有事前或事後防止或監督等自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。亦即，衛星廣播電視法第38條第1項第1款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便消極被動遭政府投資，基於衛星廣播電視法第38條第1項第1款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，如有放任仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。故此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與臺北市政府等間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。

2.本件原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，茲分述如下：

⑴按本院99年度訴字第2537號判決要旨：「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，……；所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。……，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」承此，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任、不為排除等作為義務違法持續。亦即，依衛星廣播電視法第9條、第11條、第38條規定，既已課予衛星廣播電視業者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」，即判斷衛星廣播電視業者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能性」，即檢視以往是否曾有衛星廣播電視業者排除黨政軍持股之先例等，以客觀判斷持股關係於事實上有無存在排除可能性。

⑵就第一層次「知悉可能性」而言，經查，臺北市政府為富邦金控之股東，是以臺北市政府與富邦金控間有直接投資關係，富邦金控100％投資富邦人壽，而富邦人壽截至98年12月31日止持有原告股份1,513,000股，持股比率為2.63％。從而，臺北市政府透過富邦金控、富邦人壽對原告有間接投資關係。此一僅三層之股權結構非常明顯，況此三層股權結構之一層亦為富邦金控100％投資富邦人壽，原告無須太費事便可查得、知悉。

⑶承上，如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料或於臺灣證券交易所公開資訊觀測站所揭露之股權資料稍稍查詢時，應可不難發現原告、富邦金控、富邦人壽與臺北市政府間具有投資關係，從而原告就是類資訊可經由政府機關公示登記系統查詢得知，自難諉為均不知情之股東結構。故此，原告聲稱其股權結構係本於被告調查之公權力而得知悉，非原告得以享有，亦無可能隨時注意政府、政黨或其捐助之財團法人及其受託人是否在證券市場直接或間接持有原告股票云云，顯係推諉之詞。

⑷衛星廣播電視法第9條第3項係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，且該文字略以「……不得直接、『間接』投資衛星廣播電視事業。」其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，怠無疑義。本件原告對於衛星廣播電視法第9條第3項規定於92年12月24日增訂並經總統公布施行時，即應對於禁止黨政軍投資媒體之規定有所認識，但原告卻怠於自行檢視上開僅三層等股權結構是否符合該法規範，而未於該法修正施行之日起2年內採取適當且必要之改正措施，嗣於94年向被告申請換發衛星廣播電視事業執照時，並切結保證符合衛星廣播電視法第9條之各項規定，且嗣後又放任違法結果發生，則原告尚難稱對於政府間接持有原告股份之結果無違注意義務，而具過失。

⑸就第二層次「排除可能性」而言，被告曾有衛星廣播電視業者排除黨政軍持股之先例：被告前曾就類似情形，以愛爾達科技股份有限公司申請經營Hito體育1臺至Hito體育7臺一案為例，被告於97年7月31日決議認該案可能涉有黨政軍之影響力（政府四大基金轉投資臺達電股份有限公司），應儘可能排除，而作成附負擔之許可處分，準用衛星廣播電視法許可愛爾達公司取得頻道執照，但要求其應於3個月內就其股東之一（臺達電股份有限公司）有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式予以排除。嗣後，有關臺達電對於愛爾達的持股，均移轉至華智投資股份有限公司，而解決黨政軍間接持股之情形。另於東森電視涉黨政軍退出媒體條款案，財團法人臺灣地區雜糧發展基金會已於99年10月8日全數出清所持有東森國際股票，此有該會99年10月8日（99）臺糧行字第212號函可稽，足證持股關係於事實上存在排除可能性。此外，除前開2則被告曾有衛星廣播電視業者排除黨政軍持股之先例外，依原告於裁處前之陳述意見暨起訴狀所述，本件原告於99年6月18日向富邦人壽全數買回所有持股，更足證本件中持股關係於事實上存在排除可能性。

⑹綜上，衛星廣播電視事業於具備上開二層次：「有知悉可能」及「有排除可能」而放任、不為排除等作為義務，而於其證明自身有盡查核、排除義務而無效果，始得認為無故意或過失；然被告於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會中請原告提出違反衛星廣播電視法所課予之防止或排除等行為義務期間，其主動查核以善盡查證義務之具體事證，惟原告於100年12月16日再書面陳覆說明，卻未提供主動善盡查證義務之明確證明，亦未見原告「通知」臺北市政府之相關證據，足徵原告絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡力為其查核、排除義務，而有前開義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。

（六）關於原告主張衛星廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同，足證被告依現行法處罰確有不當乙節：

1.被告確實提出衛星廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。

2.退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行衛星廣播電視法文義上行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為衛星廣播電視業者，二者雖有落差，但修法方向並非行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及衛星廣播電視業者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。此有修正草案第5條第1項、第9項、第49條第4款及第50條第1項第1款可稽。

（七）關於原告主張原處分違反行政罰法第27條第1項及第2項規定乙節：

1.承前所述，衛星廣播電視法第9條第3項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第11條、第38條觀之，自衛星廣播電視事業倘有第9條第3項情事將受罰規定顯可推知，第11條、第38條乃係「誡命規定」，而衛星廣播電視業者因此負有事前或事後防止或監督等自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。亦即，衛星廣播電視法第38條第1項第1款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭政府投資，基於衛星廣播電視法第38條第1項第1款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，如有放任仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。故此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與臺北市政府等間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。

2.按行政罰法第27條第1項及第2項：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」次按，行為人以不作為繼續違反行政法上之義務，於其履行該義務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務，例如戶籍變動（遷移、結婚、出生等事由）應於事件發生後30日內申請登記，違者依戶籍法第53條處予罰鍰，時效並非以30日法定期間經過起算，因申請登記之義務不是30日後即免除，所以此一不作為義務之違反俟義務人履行登記義務時間開始起算。本件原告負有排除此種違反衛星廣播電視法課予之義務卻不作為，此種不作為繼續地違反行政法上作為義務，如仍放任而未為排除等作為義務，其行為尚未終了，裁處權時效仍未起算；如行為人業已為排除等作為義務，其裁處權時效依上開見解，應認自行為人履行義務時起算，且違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實，於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核處。故此，本件原告於99年6月18日向富邦人壽全數買回所有持股（盡排除等履行義務），裁處權時效自原告該履行義務時點起算，而被告於101年4月11日為本件原處分，未逾3年之裁處時效，被告依法核處，並無違誤。

（八）綜上，原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，違法事實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及衛星廣播電視法一體適用於所有衛星廣播電視事業，無排除適用之理由，爰依衛星廣播電視法第11條第1款及同法第38條第1款規定，裁處20萬元罰鍰。故此，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。

（九）綜上所陳，原告所辯，實難謂有理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、本件股東結構圖、經濟部公司登記資料查詢、富邦人壽98年度年報、被告99年3月30日通傳營字第09941017920號函、被告100年8月30日通傳營字第10041053310號函、原告94年3月4日切結書、被告100年12月1日「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會逐字稿等件分別附原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、本件兩造之爭點為：本件原告對於政府機關即臺北巿政府透過投資富邦金控而間接持有原告股份之行為，是否具備預見可能性及防止發生之可能性？原處分是否適法？本院判斷如下：

（一）按衛星廣播電視法第9 條第3 項規定：「（第3 項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」同法第11條第1 款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰（第1 款）一、違反第九條、第十條規定者。」同法第38條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰（第1 款）一、有第十一條各款情形之一者。」而上開衛星廣播電視法第38條第1 款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1 款之違反同法第9 條第3 項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」為處罰之對象，惟違反行政法義務之構成要件，卻以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」為要件，該規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，非「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」，而「行為」亦係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」所為之「直接、間接投資衛星廣播電視事業」。

（二）次按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。

（三）又按行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法為之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，……此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『推定過失責任』之立法，並就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定。( 第7 條至第9 條及第11條至第13條)」，再按行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參考該條之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第二項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。……」，可知，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1 項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。質言之，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。按「（ 第1 項）對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。（第2 項）因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」亦為行政罰法第10條所明定。

（四）本件被告作成原處分裁處原告20萬元，無非以「富邦人壽截至98年12月31日止，持有原告股份1,513,000 股持股比率2.633 ％，臺北巿政府透過富邦金控對該公司有間接投資關係。」、「衛星廣播電視事業於具備上開二層次：『有知悉可能』及『有排除可能』而放任、不為排除等作為義務，而於其證明自身有盡查核、排除義務而無效果，始得認為無故意或過失；……原告絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡力為其查核、排除義務，而有前開義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。」等語為據，此有原處分及被告答辯狀附本院卷可參（見本院卷第21頁、第22頁、第48頁、第49頁）。

（五）惟查：富邦人壽截至98年12月31日止，持有原告股份1,513,000 股持股比率2.633 ％，富邦金控持有富邦人壽100%股權，而政府機關即臺北巿政府則持有富邦金控14.04%股權，故政府機關即臺北巿政府透過投資富邦金控而間接輾轉持有原告股份等情，此有本案股東結構圖、經濟部公司登記資料查詢及富邦人壽98年度年報附於原處分卷可參（見原處分卷第1 頁至第4 頁），並為兩造所不爭執，堪認為真正。可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之臺北巿政府，經因投資富邦金控，而間接輾轉投資原告，雖已違反衛星廣播電視法第9 條第3 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資「衛星廣播電視事業」之不作為義務。惟因違反行政法上義務者為政府機關即臺北巿政府，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與政府機關即臺北巿政府並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況富邦金控為公開發行股票之公司，臺北巿政府係於股票集中交易市場買入富邦金控之股票，衡情原告應不可能與臺北巿政府故意共同實施違反衛星廣播電視法第9 條第3 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因臺北巿政府違反衛星廣播電視法第9 條第3 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。

（六）縱由衛星廣播電視法第11條第1 款、第38條第1 款針對「衛星廣播電視事業者」違反同法第9 條第3 項之處罰規定，得以推論上開規定課予「衛星廣播電視事業者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「衛星廣播電視事業者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1 項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。可知，自95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。經查：

1.被告所提政府機關即臺北巿政府透過富邦金控輾轉間接投資原告之本案股結構圖相關內容，係被告從富邦人壽98年度年報及經濟部公司登記資料查詢調查整理所得，惟原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制富邦金控在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止臺北巿政府對於原告進行類似本件間接投資之有效措施。足徵原處分卷所記載之臺北巿政府如何透過富邦金控輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。次查：富邦人壽係於原告之股票公開發行期間即92年1 月28日透過證券商向其他股東買進原告所發行之股票，原告無從限制股東間股票買賣移轉，亦無從拒絕富邦人壽買進原告所發行之股票，是原告僅為被動之被投資者，而被動成為臺北巿政府第3 層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕臺北巿政府間接購買原告之股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。

2.行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法」第9 條、第38條、第38條之1 修正草案《衛星廣播電視法第九條、第三十八條、第三十八條之一修正草案總說明》：「衛星廣播電視法自八十八年二月三日公布施行，歷經二次修正，最近一次係九十二年十二月二十四日修正，主要目的係為使政府及政黨退出衛星廣播電視事業經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂黨政軍退出媒體條款。惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；且對以直接、間接投資以外之其他方式控制衛星廣播電視事業之情形，亦未為規範。另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」揆諸前揭說明，可知「衛星廣播電視事業者」實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對政府機關即臺北巿政府經由3 個層次間接投資原告而違反衛星廣播電視法第9 條第3 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。

3.至於被告以原告於94年3 月4 日出具之「切結書」（見本院卷第61頁）作為佐證原告有故意或過失之證據。惟查：本件被告是依富邦人壽98年度年報查核原告是否違反衛星廣播電視法第9 條第3 項規定，查核時點應為98年。從而，被告自不得以98年之股權結構推論原告在94年3 月4 日簽立該切結書時，即有違反衛星廣播電視法第9 條第3 項及第38條第1 款規定之行為，更無從據以指稱原告因簽立該切結書即有「承擔上開不合理注意義務之餘地」。次查：上開「切結書」固記載：「……立切結書人保證均符合衛星廣播電視法第9 條各項規定，如有違反，願接受同法第38條第1 款規定之行政處分。」等語，可知此切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受臺北巿政府間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。

（七）衛星廣播電視法立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，固可認同。但對於非行為人以及對於無故意或是過失之人，被告認為應予以處罰，殊屬誤解，委無可採，從而，原告主張臺北巿政府所謂「間接投資」於原告公司之情事，其主觀上既非出於故意或過失，應不予處罰，可以採信。

（八）末按行政罰法第27條第1 項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」，第2 項規定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生之時起算。」查：本件被告認定原告違反衛星廣播電視法第9 條第3 項之行為，係依富邦人壽98年度年報，而認定原告違反上開衛星廣播電視法之行為，係裁至98年12月31日，業經原處分事欄載明（見本院卷第21頁）；但被告卻於101 年4 月11日作成原處分，揆諸前揭規定，顯已逾越裁處權之3 年時效，被告仍執意作成原處分，顯屬違法。

六、綜上所述，原處分不僅違反行政罰法第7 條第1 項規定之意旨，且已逾裁處權之3 年時效，已屬違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件係適用簡易程序之訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕予判決。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於本判決結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭