臺北高等行政法院判決

原告

簡志強

原告

王新統

原告

方清文

原告

王明富

原告

黃茂雄

原告

王金柱

原告

王崑生

原告

簡永三

原告

莊圖記

原告

蘇銓瑩

原告

陳明成

原告

李佩厚

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

熊依翎 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥（署長）住同上

訴訟代理人

蔡進良 律師

董彥苹　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國103 年1 月24日院臺訴字第1030122023號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：交通部臺灣區國道新建工程局辦理國道7 號高雄路段計畫（下稱系爭計畫）環境影響說明書（下稱環說書），經被告先後於中華民國（下同）101 年5 月30日、101 年9 月18日、102 年1 月11日、102 年5 月10日及102 年7 月25日召開專案小組審查會議，並於102 年8 月30日召開被告環境影響評估委員會（下稱環評委員會）第242 次會議，決議系爭計畫應繼續進行第二階段環境影響評估審查。被告於102 年10月3 日以環署綜字第1020085238號公告（下稱原處分）系爭計畫環說書審查結論，其內容為系爭計畫環說書對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式是否有重大影響之情形，相關調查、預測、分析、評定、資訊公開、公眾參與等評估結果尚有不足供審查判斷所需，亦即對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估，重點項目如下：ꆼ應以整體路網之概念，評估計畫路線之替代方案及零方案。ꆼ應再詳細估算空氣污染物排放量、擴散模擬及對當地空氣品質之影響，並納入計畫沿線工業區之污染排放量與加乘效應。ꆼ應再評估對計畫沿線居民健康之影響。ꆼ應評估系爭計畫對○○丘陵（含駱駝山）生態之影響，並訂定相關因應對策。ꆼ應評估系爭計畫對文化資產之衝擊，並訂定相關因應對策。ꆼ應評估系爭計畫對區域性交通之衝擊及其可能產生之環境影響，並訂定相關因應對策。ꆼ應再詳細評估地質安全、土壤液化潛能與順向坡等潛在風險，並提出因應對策。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）程序部分：近來最高行政法院之見解及多數學者已肯認環境影響評估法（下稱環評法）為保護規範，而原告係受本件開發行為所產生影響之當地居民，為環評法所保護之範圍，且原告之生命權、健康權、財產權、程序參與權將因原處分之作成而受有侵害，實具本件訴訟當事人適格：1.依最高行政法院102 年度判字第453 號判決、102 年度判字第70號判決、99年度判字第709 號判決意旨可知，環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最高行政法院之穩定見解。

2.環評法規範體系及多數學說見解，亦可得出環評法具有保護當地居民之目的，實為保護規範，而當地居民則具有提起訴訟之當事人適格。3.環評法第5 條及第7 條之規定，旨在保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受不利益影響之保護規範。是以，開發行為之當地居民對於第一階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格。4.本件原告為居住於開發行為所產生環境影響範圍內之當地居民，因環境污染具有擴散性，當污染藉由空氣、水文、生態活動等媒介擴散出去，而本件開發行為橫跨小港區、林園區、○○區、鳥松區、○○區、仁武區及大社區，其毗鄰之鄉鎮（○○區）因與系爭開發行為相鄰甚近，且系爭計畫道路沿線之空氣品質惡劣且列為三級防制區，懸浮微粒及臭氧污染相當嚴重，故開發行為所產生之空氣、水質污染將對當地居民之生命、身體、財產權造成不利影響。該等當地居民之權利皆受到環評法之保護，原告編號1 至9 居住於高雄市○○區、原告編號10居住於高雄市○○區、原告編號11、12居住於高雄市○○區，故對原處分皆具有法律上利害關係。5.我國環評法係採預防原則，針對開發行為可能產生之危害進行風險評估，以保障當地居民其生命、身體、財產等權利不受開發行為顯著不利益之影響，而開發行為是否對環境有重大影響之風險，並不因開發行為在第一階段或第二階段環評審查程序中有所不同，當地居民自得就第一階段或第二階段所作成之環評審查結論提起撤銷訴訟；本件原告因被告環評委員會第242 次會議未具體說明理由下，逕作成進入第二階段環評程序之審查結論，致使原告之生命權、健康權、財產權變成再度有受到侵害之可能，且尚待第二階段環評審查結論作成後始得提起行政救濟，恐致原告之權利無法獲得有效之救濟，而不符憲法第16條及司法院釋字第416 號解釋理由書之意旨。原告提起本件訴訟實有權利保護之必要。（二）實體事項：1.系爭計畫遭環評委員多次指出無助於解決國道1 號高速公路壅塞問題而可能加劇高雄市區交通負擔、使空氣污染更為嚴重而加劇沿線居民的健康問題、徵收大範圍之私有土地對當地居民及臨海工業區廠商之權益等顯著不利之影響，經專案小組第5 次初審會議決議不應開發後，環評委員會第242 次會議未釐清上開問題即決議本案進入第二階段環境影響評估審查，原處分及環評委員會第242 次會議紀錄均未敘明系爭計畫為何從初審會議決議「不應開發」之情況下，環評委員基於何種考量及評估，否決初審會議結論而作成進入第二階段環境影響評估之理由，依最高行政法院103 年度判字第66號判決之意旨，被告已有判斷恣意濫用之違法，且亦違反行政程序法第96條、環評法施行細則第43條規定所課予理由說明義務。2.按最高行政法院102 年度判字第120 號判決、101 年度判字第953 號判決、本院101 年度訴字第2057號判決之見解，清楚揭示環評委員會就開發單位提出之環說書及相關資料，應確實審議討論、進行評估後作成決議，且應可從會議紀錄得知審議過程及審查結果之理由。專案小組初審會議為環評委員會判斷開發行為是否對環境有重大影響之虞之核心，原則上初審會議結論為環評委員判斷開發行為通過與否之基礎，已實質拘束環評委員會之判斷。系爭開發案經初審會議決議「不應開發」，然被告環評委員會第242 次會議卻作成「進入第二階段環評程序」之決定，無論從會議紀錄及錄音檔內容，均無從得知環評委員否決初審會議結論之理由，且評議時亦未就初審會議所提出不應開發之事由詳予討論，顯見環評委員未實質審議，而有違正當法律程序之重大違法。3.被告逕以「環評委員會前會」之名義，讓支持系爭開發案之高雄市政府單方面遊說新上任之環評委員，除違反自訂之環境影響評估審查委員會組織規程第6 條、環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第13點等規定外，亦因被告讓不同意見無法公平地呈現於環評委員前，而可能影響環評委員對系爭開發案之判斷，已實質剝奪當地居民及相關團體所享有之公眾參與及陳述意見之權利，被告顯已違反正當行政程序及平等原則甚明等情。（三）並聲明求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：（一）程序事項：1.原告未論證其等為原處分審查結論應繼續進行第二階環境影響評估處分影響之「當地居民」（保護規範之特定對象），且依其所訴事實，亦不足以論定渠等主張之權利有可能因原處分而直接受到現實損害，即欠缺訴訟權能或原告適格，所訴不合法：ꆼ原告所援引之環評法施行細則第20條及第22條規定，僅係舉行公開說明會之通知程序規範，本難作為保護特定範圍居民之「保護規範」，遑論如何據此認定就是系爭開發行為之「當地居民」？事實上，現行司法實務上亦無採此見解之裁判，從而，原告以上開規定為據，泛言其等居住開發行為橫跨之○○區、○○區及毗鄰之○○區會受影響云云，顯難以認定其等具有提起本訴之原告適格。至於原告引用若干裁判見解所舉環評法第5 條第1 項、第7 條、第8 條、第14條第1 項及第16條第1 項規定為保護規範，此固非無據，惟原處分審查結論是應進入二階環評，即便上開環評法規定為保護「特定範圍之人」的「某種（或某些）權利（或法律上利益）」之保護規範，原告仍未論證「其等」因本件系爭應進入二階環評審查結論之原處分而使其「生命、健康、財產等權益」有何受影響之可能，是仍有待確認，尚難當然據此採憑。ꆼ實則，若採若干最高行政法院判決見解，例如：100 年度判字第1601號判決意旨，然而，原告既未就此論證，所論自仍不足判斷為環評法所稱之「當地居民」而具有原告適格。2.原處分顯未現實造成原告權利或法律上利益損害，即原告提起本件訴訟，客觀上顯欠缺訴之利益而不具有權利保護必要，應予駁回：ꆼ按最高行政法院48年判字第96號判例、59年判字第211 號判例所示及依法理，基於誠信原則或禁止權利濫用原則，若提起撤銷訴訟，而其撤銷程序標的之行政處分未現實造成原告某權利或法律上利益受到損害，則提起撤銷訴訟縱獲撤銷判決，仍無實益，即應認欠缺權利保護必要，所訴自屬欠缺一般實體判決要件。ꆼ依原告所訴之事實，縱認其有環評法保護之生命、身體、財產權益，惟原處分使系爭開發行為進入二階環評程序後，究對原告或當地居民造成何種權利受侵害？相反地，經由縝密的二階環評程序，擴大當地居民或一般民眾之程序參與，本應對原告更有利才是，難謂其等有何權利受損害；復且，二階環評將來所編製之環境影響評估報告書，是否會通過被告之審查或審查結論為何，尚屬未定，更難認原告或當地居民於現階段已有某些權利受到「直接、現實」之侵害，原告等如何透過提起本件訴訟使其被侵害之權利獲得保障？即無權利保護之必要。（二）實體事項：1.原處分並無原告所指判斷濫用等違法情事：ꆼ依環評法第3 條第1 項、同法第3 條第3 項授權訂定之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」第6 條第1 項、第9 條第1 項規定；另被告為執行上開組織規程第6 條第1 項規定，復頒訂「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第13點本文規定可知，就法規範而言，具有環評主管機關內部審查環評報告權限的是「環境影響評估審查委員會」，而非「專案小組」，故上開環評法僅規定主管機關審查應設環評委員會，即程序上應經環評委員會審查，且前開組織規程及要點均規定初審會議結論應提報環評委員會「審查」，換言之，專案小組初審會議結論並不具有拘束環評委員會合議之效力，至多僅屬建議性質。ꆼ原處分係經環評委員會於102 年8 月30日第242 次會議討論後以投票表決方式作成審查結論，多數委員認定「環說書對『保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存』、『對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式』是否有重大影響之情形，相關調查、預測、分析、評定、資訊公開、公眾參與等評估結果尚不足供審查判斷所需」，因而認為（判斷）系爭開發行為該當環評法第8 條第1 項規定「對環境有重大影響之虞」，遂依該條規定決定應繼續進行二階環評，此有該次會議紀錄可稽，足見環評委員會係認定環說書有關評估之資訊尚有不足，審查判斷對環境有重大影響之虞而決定應進行二階環評，俾求更多元機關、民眾、專家之參與，以界定評估範疇等，此乃涉及環評委員會對於系爭開發行為是否該當環評法第8 條規定應進入二階環評之構成要件－「對環境有重大影響之虞」之專家合議判斷，核屬行政判斷餘地領域，誠如原告起訴狀所引判決要旨，司法機關應採低密度之審查，僅於恣意濫用或其他諸如違反法定程序等違法情事，始得撤銷或變更。本件環評委員會、被告係認定開發單位之環說書所載有關環評資訊，尚不足供判斷對當地居民權益是否有重大影響，因而認為該當對環境有重大影響之虞，可謂係資訊不甚充足所致，換言之，環評委員會並未直接就原告前開指稱系爭開發案無法疏解國道1 號交通壅塞、無具體有效分流措施等設置必要性、合理性，不符合空氣品質標準、加劇沿線居民健康等實質問題，判斷其有無存在或程度如何，自無所謂此等事項之判斷瑕疵可言，是原告前開主張，恐係誤解環評委員會或原處分作成之原因或理由所致，於法顯不足採。何況，原告有關本節違法之指摘，實均未扣合其於起訴狀引用判決關於判斷餘地得審查之違法項目，率以初審建議或部分委員意見，即指摘環評委員會或原處分違法，核顯不足採。ꆼ遑論原處分業已指明應繼續進行第二階段環評之重點項目，包括「ꆼ應以整體路網之概念，評估計畫路線之替代方案及零方案。ꆼ應再詳細估算空氣汙染物排放量、擴散模擬及對當地空氣品質之影響，並納入計畫沿線工業區之汙染排放量與加乘效應。ꆼ應再評估對計畫沿線居民健康之影響。ꆼ……ꆼ……ꆼ應評估本計畫對區域性交通之衝擊及可能產生之環境影響，並訂定相關因應對策。ꆼ……。」凡此均係反應專案小組審查所提問題並課予開發單位於二階環評所必須評估之事項，實亦無原告上開指陳違法之情事。另原告指稱系爭開發案將徵收土地、拆遷房廠致影響當地居民權益一節，顯係以尚未發生之損害指摘原處分違法，於法核有未洽，況原告並未舉證證明渠等為被徵收土地之人，所辯自不足為採。2.環評委員會第242 次會議紀錄雖未詳細記載每位環評委員之發言，惟該次會議決議關於系爭開發案之審查結論乃係經由全體環評委員共同討論後，透過表決方式所作成，有該次會議之錄音檔可稽，要非如原告所稱未經過實質審議討論、評估即作成決議；又依法有權審查環說書並作成審查結論者為「環評委員會」而非「專案小組」，專案小組初審會議所獲致之結論仍須送經環評委員會審查，是環評委員會審查委員於環評領域之專業知識經驗並不下於專案小組會議之委員，專案小組初審會議結論亦不具有拘束環評委員會合議之效力，要無環評委員會否決專案小組會議結論應負更高說明義務之理，原告前開所述顯係一己之見，且於法核有誤會，自不足採。3.原處分已依照第242 次會議決議，於公告事項欄位載明：「本環境影響說明書對『保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存』、『對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式』是否有重大影響之情形，相關調查、預測、分析、評定、資訊公開、公眾參與等評估結果尚不足供審查判斷所需，亦即對環境有重大影響之虞……。」此即環評委員會為何決議應進入二階環評之理由，同時亦是環評法施行細則第43條規定所稱之「綜合評述」，已足使受此處分規範之相對人即開發單位知悉處分作成之理由及評斷是否提起行政救濟；復且，不論係原告或開發單位均為本件環評審查程序之程序當事人（行政程序法第20條第1 款參照）而實際參與程序，至少也可得知悉處分作成理由，要不能逕以原處分書形式上未將相關之法令及事實全部加以記載為由指摘其違法，是揆諸最高行政法院96年度判字第594 號、98年度判字第1132號判決及司法院釋字第432 號、第491 號、第545 號等解釋，堪可認定原處分已記明理由，原告指摘原處分未依法載明理由一節，自不足採。4.原處分課予開發單位應進行二階環評，目的之一即在於蒐集或聽取當地居民或公眾更多意見（環評法第8 條至第12條規定參照），且事實上環評委員會第242 次會議決議時已聽取當地居民或團體陳述意見，故原告指摘被告與高雄市政府召開會前會違反正當行政程序及平等原則，於法顯屬無稽；何況，高雄市政府並非本件開發單位而是當地政府，不論有無召開會前會，事實上於環評委員會中原告等並未被禁止陳述意見（如原告甲○○當日也有出席陳述意見），既各方意見均已呈現於環評委員會中而得由環評委員進行審酌評估，何來違反正當程序、平等原則之有？（三）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、本院判斷：

（一）法律適用之說明：ꆼ按環評法第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項第2 款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……（第2 款）二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2 項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」第8 條規定：「（第1 項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2 項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」第9 條規定「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」第10條第1 項規定「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」第11條第1 項規定「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（下稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」第12條第1 項規定「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」第13條第1 項、第2 項規定「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（第2 項）主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」第14條第1 項、第2 項規定「（第1 項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。（第2 項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環評法施行細則第19條及第43條所明定。足見依環評法第5 條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6 條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6 條規定應記載事項，檢具環說書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」（同法第7 條第3 項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8 條第1 項第2 款) ，公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8 條第2 項），使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9 條）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依環評法第11條第1 項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現場勘察及舉行聽證會（公聽會），並作成紀錄（第12條第1 項）；最後，由「主管機關作成審查結論」（第13條第2 項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序（最高行政法院99年度判字第30號判決參照）。ꆼ次按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴訟。「當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之。」（最高行政法院99年度判字第923 號判決參照）而環境影響評估制度，係為落實憲法增修條文「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」及環境基本法揭示之「提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展」而設，屬公共利益規定之法律。環境影響評估制度固係為一般國民福祉所設之公益性法規，惟其係就開發行為對環境造成包括生活環境、衛生環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等「可能影響（危害）之程度與範圍」，「事前」以科學、客觀、綜合之調查、「預測」、分析及評定，所為危險預防（防止）或危險管理之措施，藉以達成環境保護與增進國民生活安全保障之目的。而由本法規定暨其相關聯規範之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果，與前揭「環說書」、「評估書初稿、評估書」應記載事項及審查要件、開發行為環境品質現況調查（含類別、調查項目、調查方法、調查地點）等綜合判斷，足可得知環境影響評估制度，亦有規範環評主管機關須特別斟酌開發行為可能影響「當地居民」生存權（健康）、工作權、財產權等權利，並調和「開發單位」與「當地居民」前揭法律上保障之利益的內涵，且當地居民享有該規範保護之利益與公眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由環評主管機關代為維護。揆諸上述說明，環境影響評估制度，同有保障開發行為當地居民之意旨甚明。故當地居民認為（主張）環評主管機關就開發單位提出之環說書、評估書初稿或評估書所為審查結論，對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影響或重大影響之虞，應屬前述行政訴訟法第4 條規定之利害關係人，而有實施訴訟之權能（當事人適格），行政法院應就其主張有無理由，予以調查審究（最高行政法院102 年度判字第70號判決參照）。ꆼ又提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即「尋求權利保護者，准予經由向法院請求的方式，以實現其所要求的法律保護之利益的意思」。權利保護必要，係依據對於要求行政法院裁判是否有「值得保護之利益」，來判斷保護是否必要。如行政機關所為行政處分，並未損害原告之權利或法律上利益，則原告提起撤銷訴訟，應認無權利保護必要，參照最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議意旨「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。本院69年4 月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。行政訴訟法第107 條第2 項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1 項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1 項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。……」應認其訴為無理由，而為敗訴之判決。ꆼ復依行政訴訟法第107 條第3 項規定，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

（二）查系爭計畫環說書，經被告先後於101 年5 月30日、101年9 月18日、102 年1 月11日、102 年5 月10日及102 年7 月25日召開專案小組審查會議，並於102 年8 月30日召開環評委員會第242 次會議，決議系爭計畫應繼續進行第二階段環境影響評估審查。被告以原處分公告系爭計畫環說書審查結論，其內容為系爭計畫環說書對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式是否有重大影響之情形，相關調查、預測、分析、評定、資訊公開、公眾參與等評估結果尚有不足供審查判斷所需，亦即對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估，重點項目如下：1.應以整體路網之概念，評估計畫路線之替代方案及零方案。

2.應再詳細估算空氣污染物排放量、擴散模擬及對當地空氣品質之影響，並納入計畫沿線工業區之污染排放量與加乘效應。3.應再評估對計畫沿線居民健康之影響。4.應評估系爭計畫對○○丘陵（含駱駝山）生態之影響，並訂定相關因應對策。5.應評估系爭計畫對文化資產之衝擊，並訂定相關因應對策。6.應評估系爭計畫對區域性交通之衝擊及其可能產生之環境影響，並訂定相關因應對策。7.應再詳細評估地質安全、土壤液化潛能與順向坡等潛在風險，並提出因應對策。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有環說書節本（見本院卷第50頁、第51頁）、原處分（見本院卷第54頁）及訴願決定書（見本院卷第55頁至第59頁）在卷可稽，堪認為真實。

（三）系爭計畫規劃路線從高雄市○○路北行至高雄市仁武銜接國道10號，計畫路線長約23公里，全縣多以高架橋為主，並設置南星端、林園交流道、臨海交流道、大坪頂交流道、小港交流道、○○系統交流道、○○交流道、鳥松交流道、仁武系統交流道等9 處匝道或系統交流道，有系爭計畫環說書（見本院卷第50頁、第51頁）及高雄市政府交通局「推動國道7 號高速公路建設計畫」網頁資料（見本院卷第52頁）在卷可參。而本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○，居住於開發行為○○系統交流道及○○路段國道周邊，距離約僅0.05公里至0.5 公里，原告癸○○、子○○、丑○○居住於開發行為○○交流道及○○路段國道周邊，距離約3.5 公里至7.63公里，業據其等提出位置圖在卷可稽（見本院卷第188 頁、第189 頁），核屬開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）或毗鄰鄉（鎮、市、區）之當地居民，其主張環評主管所為環評審查結論，對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影響或重大影響之虞，而提起本件撤銷訴訟，依上開說明，即屬當事人適格。

（四）惟本件原告提起撤銷訴訟，所欲撤銷之原處分即第一階段環評審查結論，係認定開發行為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估（見本院卷第54頁），並非通過環評審查不須進行第二階段環評，尚難認原處分損害原告之權利或法律上利益，其情形與最高行政法院99年度判字第709 號判決、102 年度判字第70號判決之事實為環評主管機關作成有條件通過環評審查之情形不同。且進入第二階段環評審查之結果，未必作成通過環評審查之決定，縱第二階段環評審查通過，原告亦得對第二階段環評審查結果提起撤銷訴訟，並無必須提起預防性訴訟之需要。從而，原處分既未損害原告權利或法律上利益，原告提起撤銷訴訟即屬欠缺權利保護必要，其訴為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。

（五）兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，並此敘明。

據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、第107 條第3 項，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭