臺北高等行政法院判決

105年4月26日辯論終結

原告

陳李金英

訴訟代理人

蔡政峯 律師

訴訟代理人

劉 楷 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

林宗竭 律師

複代理人

陳楷天 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年12月8日環署訴字第1040064891號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人○○科技股份有限公司（下稱○○公司）從事廢棄物處理業，其所使用坐落於桃園市○○區○○段000○000○000○0○○號土地，經行政院環境保護署辦理「民國102至103年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（103年度）」，於系爭場址進行土壤、地下水採樣，檢測結果土壤中鎘濃度最高為22.9毫克∕公斤、鉻濃度最高為373毫克∕公斤、銅濃度最高為5,470毫克∕公斤、鎳濃度最高為587毫克∕公斤及鋅濃度最高為5,000毫克∕公斤，俱超過土壤污染管制標準所定限值（鎘為20毫克∕公斤、鉻為250毫克∕公斤、銅為400毫克∕公斤、鎳為200毫克∕公斤、鋅為2,000毫克∕公斤）。被告爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項、第6項規定，於104年6月30日以府環水字第1040149051號函（下稱原處分）命○○公司採取以下應變必要措施：㈠移除污染物並進行污染範圍及污染源調查。㈡文到90日內提出污染改善計畫，經被告審查核定後據以實施。㈢每季提送工作進度報告送被告環境保護局備查；並於105年7月3日前改善完成。另通知○○公司並副知土地所有人（含原告）略以：「倘貴公司未提出污染改善計畫，土地所有人亦可於上開說明五㈡之文到90日內提出污染改善計畫，並於土污法第7條第6項規定之期限，減輕土壤污染情形，經本府環境保護局查證其土壤染物濃度低於土壤污染管制標準，本府將依同條第7項之規定，不公告所屬土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區。」等語。原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告具備法律上利害關係，本件訴訟原告當事人適格，有權利保護之必要：被告認○○公司廠區所在桃園市○○區○○段000○000○000○0○○號土地受有重金屬汙染，並令○○公司及土地所有人即原告立即採取場址應變措施，即自原處分文到90日內，提出污染改善計畫等依土污法第7條第5項之規定立即執行應變必要措施，若否將依土污法第12條第2項規定將上開4筆地號土地公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區；又原處分乃強令受通知人限期內提出污染改善計畫之義務，若否則逕將上開4筆地號土地公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區。是原處分受通知人顯就土地受污染一事同負限期內提出污染改善計畫之義務，亦即原告與○○公司同時負擔提出污染改善計畫之責任而受有法律上不利益，且原告所有之土地更因此將被公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，故原告顯受有原處分之規制效果並因此受有損害，原告為原處分相對人而該當當事人適格之程序要件應無違誤。

（二）原處分致原告所有之土地將逕被宣告為汙染控制場址，原告顯因原處分而受有法律上規制作用：

1.依土污法第12條第2項、第3項前段規定及原處分㈣「貴公司（即○○公司）倘未依上述規定採取應變必要措施，或經本府審酌認定污染改善計畫內容缺漏過多、未依規定補正等情事，無法致土壤污染情形減輕，則本府將土污法第12條公告旨揭土地為污染控制場址，並依土污法規定辦理後續事宜。」等語。是以，自原處分法律效果觀之，原處分雖賦予○○公司改善義務，然卻由土地所有人即原告承受義務人未依法改善之效果，則原處分對原告產生法律上規制作用顯無疑義。

2.蓋若土地達到公告為控制場址之污染標準，則被告依法公告受污染之土地為控制場址並載明於土地登記簿上，從而土地所有人即原告將受有財產權之侵害顯無疑義。今原處分課予污染行為人即○○公司改善義務，然○○公司未依法改善之法律效果，即被告得依上開土污法規定，逕自將原告所有土地公告為控制場址，卻是由土地所有人即原告承擔，足見原告亦因原處分而受有私法上規制效果，而為原處分相對人或為保護規範理論下受有權利侵害之人，故原告具有權利保護之必要應無所爭。又原告所有上開土地經被告非法採勘檢測之結果，已使土地變成廢地，毫無經濟價值。

（三）本件「非法採勘檢驗」之行為應予撤銷：被告未通知原告即派員至原告所有桃園市○○區○○段000○000○0○○號土地進行勘採化驗，違反行政程序法第42條規定，是被告針對原告所有土地所為之勘驗程序違法，本於程序優先實體之法理，被告更無權就原告所有土地為任何處分，遑論課予原告及○○公司負擔；又被告今課予原告及○○公司提出污染改善計畫之原處分，必須先經被告至上開土地進行採驗及化驗等行政行為，故被告於104年間至原告所有土地進行採驗及化驗之行政行為皆為原處分之前階段行為，從而該等行為不僅違法更未對外產生法律效果，更與上開課予原告負提出污染改善計畫之原處分具一體性，是原告今提起撤銷訴訟自應將原處分之前階段違法行政行為併予撤銷。

（四）綜上所述，聲明求為判決：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）本件原處分之相對人並非原告，原告提起本件行政訴訟係當事人不適格，欠缺權益保護必要之要件：

1.原處分之相對人實為○○公司，該公司始為被告課予應採取應變必要措施義務之責任主體；另被告為減輕污染影響或避免污染擴大，副知原告等土地所有人亦可自主性提出污染改善計畫，然此等副知，僅係將客觀上存在的法律規定內容告知各該土地所有人，並非課予受副知之人任何具體的行政法上行為義務，其性質僅屬觀念通知而非行政處分。易言之，被告與各該土地所有人之間，並未因此項副知而有任何行政法上法律關係的創設、變更或消滅。是本件於期限屆至時，○○公司倘未提出污染改善計畫，被告得依土污法第7條第5項及第6項規定，認定本件減輕污染影響或避免污染擴大之次一序位責任主體；抑或依同法第12條第1項、第2項、第16條等規定，公告系爭場址為土壤控制場址及污染管制區，屆時相關權利義務主體始得據以主張其權利或利益受有損害。

2.惟○○公司業於104年11月16日函送「○○科技股份有限公司桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土壤污染應變必要措施」報告書予被告所屬環境保護局審核，足見原告其現實之權利或利益，並未因原處分而受有損害，原告之訴願書及起訴狀亦均未載明，其究竟有何具體之權利，受到原處分如何違法之侵害，則原告對此提起訴願及行政訴訟，均屬欠缺權利保護之必要。

（二）原告主張以被告「非法採勘檢測」為違法行政處分而訴請撤銷，亦與撤銷訴訟之要件有所未合。蓋以行政機關之探測行為本係事實行為，並無任何法效意思可言，自非行政處分，當無從為撤銷訴訟之標的。另原告僅係本件土地所有人，並非行政程序法第20條各款所規定之當事人，則被告縱使於勘驗時未通知原告到場，亦與行政程序法第42條並無違背。

（三）綜上所述，聲明求為判決：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條第1項前段及第18條分別定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦有明定。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」（最高行政法院59年判字第617號判例、75年判字第362號判例及95年度判字第1411號判決意旨參照）。是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。

（二）次按「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準（最高行政法院100年度判字第788號判決意旨可資參照）。故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。又行政訴訟之目的，在於「『保障人民權益』，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨」，行政訴訟法第1條揭櫫在案，參照同法第4條規定，故人民提起撤銷訴訟，應具備值得保障之「權益」要件，亦即原告之權益遭受損害為權利保護要件，而所謂損害係指「損害其現實之權利或利益者為限」（最高行政法院59年判字第211號判例意旨參照），是行政機關之行政處分，未損害原告之權利或法律上利益，原告起訴，則屬欠缺權利保護必要。而欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。

（三）原告提起本件撤銷訴訟，其當事人不適格且不具權利保護必要：

1.按「（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。（第6項）前項應變必要措施之執行期限，以12個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得超過6個月。（第7項）依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」土污法第7條第5項、第6項、第7項；第12條第1項、第2項；第15條第1項第7款、第8款及第16條分別定有明文。

2.經查：原處分記載略以：「主旨：有關本市○○區○○段000○000○000○000○0○○號土地，命○○科技股份有限公司立即採取場址應變必要措施，並於105年7月3日前執行完畢，詳如說明，請查照。說明：一、依據土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5、6項規定兼復貴公司104年5月27日104○總字第104052701號及104年5月29日104○總字第104052901號函。二、相對人：㈠相對人名稱：○○科技股份有限公司……三、原因事實：貴公司使用場址（桃園市○○區○○段000○000○000○000○0○○號）依行政院環境保護署『102-103年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（103年度）』-桃園市○○區○○科技公司土壤及地下水查證報告，查證結果顯示廠內土壤中鎘項目檢測值最高達22.9毫克/公斤（管制標準：20毫克/公斤），超過土壤污染管制標準1.145倍；鉻項目檢測值最高達373毫克/公斤（管制標準：250毫克/公斤），超過土壤污染管制標準1.492倍；銅項目檢測值最高達5470毫克/公斤（管制標準:400毫克/公斤），超過土壤污染管制標準13.675倍；鎳項目檢測值最高達587毫克/公斤（管制標準：200毫克/公斤），超過土壤污染管制標準2.89倍及鋅項目檢測值最高達5000毫克/公斤（管制標準：2000毫克/公斤），超過土壤污染管制標準2.5倍；另依據貴公司製程資料顯示，該場址從事廢棄物處理業，主要以焚化方式處理事業產出之有機廢液、廢溶劑及一般事業廢棄物，並產生底渣及飛灰等廢棄物，查證結果顯示場址遭受重金屬鎘、鉻、銅、鎳、鋅等污染，與貴公司運作製程具相關性。四、法規依據：土壤及地下水污染整治法第12條第2項、第7條第5、6、7項及第15條第1項第7、8款規定。五、通知事項：本府於104年5月19日以府環水字第1040117679號函，依土污法第12條第2項於公告貴公司使用場址為土壤污染控制場址及土壤污染管制區前給予貴公司與旨揭地號土地所有人陳述意見之機會，經貴公司與土地所有人提出陳述意見，表示可於土污法第7條第6項規定之期限內完成污染改善作業，懇請本府暫不公告旨揭土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，經本府參考相關污染改善執行案例，評估本案污染改善作業可於土污法第7條第6項規定之期限內符合同條第7項之情形，遂命貴公司依土污法第7條第5項之規定立即執行下列應變必要措施：㈠移除污染物並進行污染範圍及污染源調查，避免污染範圍擴大。㈡請於文到90日內提出污染改善計畫，經本府審查核定後據以實施。㈢請於每季（每年1、4、7、10月15日前）提送工作進度報告至本府環境保護局備查。㈣貴公司倘未依上述規定採取應變必要措施，或經本府審酌認定污染改善計畫內容缺漏過多、未依規定補正等情事，無法致土壤污染情形減輕，則本府將土污法第12條公告旨揭土地為污染控制場址，並依土污法規定辦理後續事宜。六、倘貴公司未提出污染改善計晝，土地所有人亦可於上開說明五㈡之文到90日內提出污染改善計晝，並於土污法第7條第6項規定之期限，減輕土壤污染情形，經本府環境保護局查證其土壤染物濃度低於土壤污染管制標準，本府將依同條第7項之規定，不公告所屬土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區。……」等語（見本院卷第13頁至第15頁）。

3.次查：本院揆諸原處分上開記載之內容，可知原處分之相對人為訴外人○○公司，即為被告課予應採取應變必要措施義務之責任主體；又被告為減輕污染影響或避免污染擴大，雖副知原告等土地所有權人亦可自主性提出污染改善計畫，然此等副知，僅係將客觀上存在的法律規定內容告知原告等土地所有權人，並非課予原告等土地所有權人任何具體的行政法上行為義務。亦即，並未使原告等土地所有權人在行政法上之權利義務發生創設、變更之法律效果，其性質僅屬觀念通知而非行政處分。是以，在原處分所定之上開期限屆至時，訴外人○○公司倘未提出污染改善計畫，被告得依上開土污法第7條第5項及第6項規定，認定本案減輕污染影響或避免污染擴大之次一序位責任主體；抑或依土污法第12條第1項、第2項、第16條等規定，公告系爭場址為為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區，屆時相關權利義務主體始得據以主張其權利或利益受有損害。

4.又查：本件訴願程序中，訴外人○○公司業於104年11月16日函送「○○科技股份有限公司桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土壤污染應變必要措施」報告書予被告所屬環境保護局審核，此有訴外人○○公司104年11月16日104○（總）字第104111601號函附於訴願卷可稽（見訴願卷第1頁）。足見原告現實之權利或利益，並未因原處分而受有損害，至原告所稱原告之所有上開土地經被告採勘檢測之結果，已使土地變成廢地，毫無經濟價值乙節，揆諸前揭說明，僅係單純經濟上之利益受損害，而非權利或法律上利益受損害，並無訴訟權能，而有當事人不適格之情形，且不具權利保護之必要。

5.至原告主張若土地達到公告為控制場址之污染標準，則被告將依法公告受污染之土地為控制場址並載明於土地登記簿上，從而土地所有人即原告將受有財產權之侵害乙節，惟查：原告此部分主張，縱使於將來發生，則原告所稱上開不利益法律效果，係因被告依土污法第12條第2項及第16條規定，公告原告之土地為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區而發生，揆諸前揭說明，此時，原告等土地所有權人自得據以主張其權利或利益受有損害。亦即，原告所稱上開不利益法律效果，係因被告依土污法第12條第2項及第16條規定，所為上開公告處分而發生，實與原處分無涉。足見原告此部分之主張，不足採據。

6.綜上，原告提起本件撤銷訴訟，並無訴訟權能，而有當事人不適格之情形，且欠缺權益保護必要之要件，其訴為無理由，應予駁回。

（四）本院因認原告提起本件撤銷訴訟，其當事人不適格且不具權利保護必要，程序上予以判決駁回；至原告主張被告未通知原告即派員至原告所有上開土地進行勘採化驗，違反行政程序法第42條規定乙節，實乃涉及原處分違法之實體上問題，故本院自毋庸加以審究；又縱本院須就此爭點加以審究，況按「本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。」「（第1項）行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。（第2項）勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」行政程序第20條及第42條分別定有明文。查：原告僅係土地所有人，並非上開行政程序法第20條第1款至第6款規定之當事人，故被告縱使於勘驗時未通知原告到場，並未違反行政程序法第42條規定。又按「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。」土污法第7條第1項定有明文。揆諸上開規定，並未規定被告為查證工作時須通知原告等土地所有權人到場。足見原告此部分主張，亦非可採。

五、綜上所述，原告提起本件撤銷訴訟，其當事人不適格且不具權利保護必要，其訴為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭