臺北高等行政法院判決

107年4月12日辯論終結

原告

凱基商業銀行股份有限公司

代表人

魏寶生（董事長）

訴訟代理人

羅照斌律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

郭淑華

　許慧貞

上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國106年11月6日勞動法訴字第1060060062號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告經營銀行業，為適用勞動基準法之行業。經被告所屬勞動檢查處於民國106年2月22日實施勞動檢查，抽查原告所提供105年11月至106年1月份勞工出勤紀錄及加班申請單明細，並對照原告受檢時之陳述，認定原告使所僱勞工即訴外人李○瑩（於91年12月25日勞動基準法修正後之93年7月12日到職）於105年11月至12月期間多次延長工作時間未經工會同意，違反勞動基準法第32條第1項規定，乃以原告本次係第3次違反上開規定，依行為時該法第79條第1項第1款、第80條之1（第1項）、行政罰法第18條（第1項）及新北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第28項規定，以106年4月6日新北府勞資字第1060576785號勞動基準法罰鍰裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）8萬元，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告之勞工李○瑩到職時（93年7月）所簽訂之聘僱契約，已明確約定：「甲方（即原告）因業務之執行或對客戶之服務而需假日工作、夜間工作、輪班、變更工作時間或延長工作時間時，乙方（即員工）同意配合。」顯見原告確實有徵得所雇勞工李○瑩同意，揆諸勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號函釋（下稱105年函釋），勞工李○瑩到職時原告尚無企業工會，無須再報請當地主管機關核備。且原告工作規則業經臺北市政府於87年間准予備查，其第40條規定：「行員延長工作時間每日在二小時以內者，按平日每小時薪資額加給三分之一，其後再延長二小時以內者，按平日每小時薪資額加給三分之二，若因天災、事變或突發事件而延長工作時間者，按平日每小時薪資額加倍發給。」亦見原告無需再就個別員工之同意書送請主管機關核備。

㈡原告於勞動基準法91年12月25日修法後使勞工延長工作時間，無須另行徵得工會或勞資會議同意：原告早在勞動基準法91年12月25日修正前，即已透過徵得個別勞工同意方式使勞工延長工時，合法執行多年，而原告之企業工會係於96年1月14日始登記成立。依改制前行政院勞工委員會92年7月16日以勞動二字第0920040600號令（下稱勞委會92年令釋），雇主如已於勞動基準法修正前取得勞工同意而延長工時者，修法後仍可繼續適用，不須重新取得工會或勞資會議同意。至於勞動部105年函釋未遵循行政程序法第160條規定下達，與行政程序法第159條第2項第2款、第160條規定不符，並非合法，至多僅為承辦人個人見解，不足拘束下級機關；且行政法院更無須受該函釋之拘束。

㈢勞動基準法第32條第1項所規定之「同意」並未拘泥於一定形式，倘從客觀證據足以佐證工會或勞資會議業已同意延長工時制度，尚不得僅因無書面證明，或該書面之文義不明，遽認雇主未經工會或勞資會議同意。原告之工會自96年7月份起即長期以會訊通知會員宣達應申請加班費之權利，可知工會係支持並肯認延長工時制度之存在，此尤參諸原告於104年兩度請求工會對於員工在正常工作時間以外工作表示意見，工會仍持續提醒其會員應記得申請加班費之情形甚明，如106年6月19日及8月1日會訊所示。設若工會不同意延長工時，衡諸常情，理應會對原告延長工時一事有所質疑，甚至要求會員拒絕加班，豈有長期持續提醒其會員應記得申請加班費之理？況且工會幹部自身亦有持續報支加班費用。準此，工會雖無正式書面同意，但由其所發布之會訊內容及其幹部持續報支加班費用之舉措，均足以証明工會早已默示同意延長工時制度，並鼓勵員工應申報加班費用，是原告延長工時制度確實已經工會同意。

㈣工會法第4條首先肯定勞工有結社的權利，透過結社權利組織屬於勞工的團體（工會），並爭取更多勞工加入，此對於勞工加入工會的權利，是源於憲法第14條之集會結社之自由，而結社自由須同時保障結社權利與不結社權利，其中關於勞工有權選擇不加入工會的權利，攸關個別勞工之個別權益，因而美國現行全國勞工關係法第7條更明訂勞工「有權不參與任何或者所有這類活動」，即明文規定勞工有消極團結權，並由法院之判例累積豐富之判例法，協調消極團結權及工會協商權的對立關係，尤以工會違反誠實信用原則及公平代表義務時，政府即有權對之施以行政罰，以避免對個別勞工的消極團結權利造成侵害；反觀我國工會法第7條規定一律強迫企業勞工須加入工會，揆其立法理由卻僅有「照黨團協商條文通過」寥寥數語，實未顧及個別勞工之消極團結權，與憲法保障不結社自由之意旨不符。被告未顧及工會違反誠信原則之情形，反以僵化認定處罰原告，而將個別勞工同意加班之情形棄置不論，徒使憲法規定流於具文。倘原告為避免受罰而禁止員工加班，對於願意提供加班勞務之勞工而言，反因工會違反公平代表義務而使其失去賺取加班費之機會。於立法、行政機關均怠惰情況下，勞工消極團結權再度受到侵害。關於團體協約法第6條第3項對產業工會協商資格之限制，考其97年1月9日修訂時之立法理由，乃是考量「團體協約勞方當事人之協商代表性」與「使受雇人之協商利益得以極大化」2點，企業工會同理應為相同考量，尤以原告工會會員人數估算未達500人，未逾原告目前受雇勞工2450人之4分之1，不具備協商代表性，亦未能使受雇人協商利益極大化，益徵立法者未就企業工會設定協商資格限制，顯有牴觸憲法平等原則之虞。

㈤原告主觀上不具有故意或過失，無可非難性及可歸責性：行政罰之主、客觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。原告係因勞委會92年令釋而生無庸依修正後規定辦理之確信，惟被告未衡酌此情，未依行政罰法第7條第1項規定不予處罰，顯有違誤。甚者，工會一方面肯認延長工時制度存在，另方面卻又遲未提供同意延長工時書面證明，致使原告受罰，尤徵原告如有違反本條規定應「經工會同意」義務，亦係因可歸責於工會造成，原告主觀上應無可非難性及可歸責性。

㈥聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠依勞動部105年函釋，原告不得以前所訂定之工作規則替代經勞動基準法91年12月25日修正條文公布施行前，應經勞工同意始得延長工時之程序。本件涉案員工並未同意延長工時，亦未經工會或勞資會議同意延長工時，違法事實至為明顯。另原告於訴願時所提出經全體行員95%以上同意之連署書，亦僅係當時針對該工作規則表達同意，難謂對延長工時之同意已構成契約內容之一部。又該連署書，因本件勞工當時並未到職，故其並未簽名同意。

㈡勞動部105年函釋係基於中央主管機關職權，就如何適用勞動基準法第32條第2項延長工時規定，所為協助下級機關認定之解釋性行政規則，與該法規定及目的無違，亦未對人民創設新規制內容，參諸司法院釋字第287號解釋意旨，應自該法規生效之日起適用，且該函釋屬解釋性行政規則，依最高行政法院104年度判字第239號判決意旨，縱未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，亦不影響其效力。

㈢91年12月25日修正後勞動基準法第32條第1項既明定，勞工延長工時應經工會或勞資會議同意，而同法第71條亦明定工作規則，違反法令強制或禁止規定者無效。修法前延長工時之工作規則內容，對修法後新進勞工而言，乃屬違反勞動基準法第32條第1項強制規定，應屬無效，無從成為勞動契約內容。原告主張依工會所發布之會訊內容及其幹部持續報支加班費用舉措，證明工會已默示同意延長工時，無須於修法後另徵得工會或勞資會議同意云云，乃其主觀見解，洵非可取。

㈣本件係原告第3次違章，其對於未經工會同意即延長勞工工作時間係屬違法，知之甚詳，其明知而為，自具違法故意。

㈤聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有93年7月12日原告（當時為萬泰商業銀行股份有限公司）與李○瑩間聘僱契約（本院卷第59頁）、勞動檢查紀錄（原處分卷第77至124頁）、李○瑩105年11月至12月之攷勤表（原處分卷第130、165、166頁）、106年1月出勤紀錄（原處分卷第200頁）、105年11月至106年1月員工加班單明細（原處分卷第211頁）、原告106年3月27日陳述意見書（原處分卷第6至10頁）、原處分（本院卷第23至26頁）、訴願決定（本院卷第27至32頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：原告員工李○瑩係於91年12月25日勞動基準法修正施行後受雇，其延長工時是否符合該法第32條「雇主經工會同意」要件？

五、本院之判斷：

㈠按勞動基準法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第32條第1項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意者，得將工作時間延長之。」此條項於91年12月25日修正前原規定：「因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第三十條所定之工作時間延長之。其延長之工作時間，男工一日不得超過三小時，一個月工作總時數不得超過四十六小時；女工一日不得超過二小時，一個月工作總時數不得超過二十四小時。」其91年修法理由為：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第一項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』。二、原條文有關延長工作時間之規定較為繁瑣，各方反應不符實際需要，爰將延長工時之要件及程序予以修正，明定經工會或勞資會議同意，即可延長工時。……」依上開規定可知，於勞動基準法91年12月25日修正後，雇主已不得僅以經勞工同意及當地主管機關核備，即延長勞工之工作時間。至於原告所舉勞委會92年令釋：「勞動基準法民國91年12月25日修正條文公布施行後，原已依修正前該法第30條第2項、第30條之1第1項、第32條或第49條規定辦理者，仍屬適法。但如事業單位欲變更工作時間，或於原核備期限（日）屆期後延長工作時間或實施女工夜間工作者，均應依修正後之規定，重行徵得工會或勞資會議同意。……。」至多僅在勞動基準法91年12月25日修正前原已符合延長勞工工作時間之部分，仍准其沿用，但對於修法後始雇用之勞工，自應適用新法之規定。是舊法時期已獲勞工同意及當地主管機關核備之工作規則中縱有延長工作時間之規定，對於修法後始雇用之勞工，仍不符新法要件，自不得據以延長工作時間。本件勞工李○瑩係修法後原告始雇用者，被告所引勞動部105年函釋：「……二、查勞動基準法第32條規定於91年12月25日修正公布後，延長工作時間之先行程序，由『經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備』修正為『經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意』。依修正前之規定，事業單位勞工未組織工會者，雇主有因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要，應經『勞工』而非『勞工半數』同意。又雇主如確經勞工同意，該同意應報請當地主管機關核備，尚不得逕據工作規則代之。…」並無牴觸勞動基準法規範目的，亦未增加法律所無之限制，被告據於個案中援用，於法並無不合。

㈡又按105年12月21日修正前之行為時勞動基準法第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反……第三十二條……規定。」（修正後法定罰鍰額度加重至2萬元以上100萬元以下）第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」末按統一裁罰基準第28項規定：「違反勞動條件事件：雇主使勞工延長工作時間，未經工會同意，無工會者未經勞資會議同意。裁罰依據（勞動基準法）：第七十九條第一項第一款及第八十條之一第一項；罰鍰額度：處新臺幣二萬元以上三十萬元以下罰鍰；法條依據（勞動基準法）：第三十二條第一項；裁罰處分基準：㈠第一次違規處二萬元罰鍰。……㈢第三次違規係指第二次處分在案五年內再違規者處八萬元罰鍰。……㈥公布事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，按次處罰。」為被告本於勞動基準法地方主管機關職權，為處理違反勞動基準法事件，建立執法之公平性，減少爭議及提昇行政效率與公信力所訂定，屬行政程序法第159條第2項第2款所規定之行政規則，核與勞動基準法之立法意旨無違，亦未逾越法律規定，被告裁罰時，自得適用之。

㈢經查，原告經營銀行業，為適用勞動基準法之行業，且已成立企業工會。經被告所屬勞動檢查處於106年2月22日實施勞動檢查，抽查原告所提供105年11月至106年1月份勞工出勤紀錄及加班申請單明細，發現原告使所僱勞工李○瑩於105年11月至12月期間延長工作時間【105年11月1日(2.5小時)、7日(2.5小時)、15日(2小時)、16日(3小時)、30日(2小時)、同年12月1日(1.5小時)、13日(3小時)、14日(1.5小時)、26日(2.5小時)、27日(3小時)】未經工會同意，稽之原告會同勞動檢查之人力資源處經理黃○玲簽認之106年2月22日勞動檢查紀錄所載略以，「（貴公司是否有使勞工延長工時？）有。」「（貴公司是否有經工會或召開勞資會議同意使勞工延長工時？）無。公司有使勞工加班之事實，但該部分尚未取得工會同意。」等語，堪認原告有違反勞動基準法第32條第1項規定之事實，有李○瑩105年11月至12月之攷勤表（原處分卷第130、165、166頁）、106年1月出勤紀錄（原處分卷第200頁）、105年11月至106年1月員工加班單明細（原處分卷第211頁）、原告106年3月27日陳述意見書（原處分卷第6至10頁）、勞動檢查紀錄（原處分卷第77至124頁）在卷可稽。據上，原告使所僱勞工李○瑩於105年11月至12月份延長工作時間，惟未經工會同意，有違反勞動基準法第32條第1項規定之事實，洵堪認定。

㈣至於原告主張其勞工李○瑩到職時（93年7月）所簽訂之聘僱契約，已明確有延長工時之約定，且原告於86年7月30日訂定之工作規則第40條，亦就延長工作時間有所規定，該工作規則不僅經95%以上勞工連署同意，並據臺北市政府准予備查，顯見原告就延長工時，不因勞動基準法第32條第1項於91年12月25日修正而受到影響，不須另行徵得工會同意，且工會會訊亦已肯認延長工時制度存在，亦可認其有延長工時之默示同意云云，並提出李○瑩聘僱契約（本院卷第59頁）、連署書（原處分卷第27至51頁）、工作規則（本院卷第35至51頁）、臺北市政府87年6月23日及87年8月29日備查函（本院卷第33、34頁）、工會會訊（本院卷第78至84頁）為憑。惟查，91年12月25日修正後之勞動基準法第32條第1項規定，已無從因勞工同意而得延長工時，是勞工李○瑩於93年7月到職時所簽訂之聘僱契約，縱有延長工時之約定，原告仍無從據以使其延長工時。再者，原告於86年7月30日所訂定之工作規則第40條，縱認屬延長工時之規定，且經當時95%以上勞工連署同意，及臺北市政府於87年6月23日及87年8月29日准予備查，然勞工李○瑩係於91年12月25日勞動基準法第32條第1項修正後之93年7月19日到職，依首揭規定及說明，其延長工時自應依91年12月25日修正後之規定，即徵得工會同意或踐行勞資會議同意之程序，方屬適法，亦非訂定工作規則所得取代。原告所提上開舊法時期所訂工作規則第40條，尚非其得使勞工李○瑩合法延長工時之憑據。至於原告於91年12月25日勞動基準法第32條第1項修正前所雇用之勞工，或非無得適用舊法得延長工時之情形，工會會訊對其為依法加班及申領加班費之宣導，並無不當，尚難據此即認工會有延長工時之默示同意。是原告之主張，並無可採。

㈤罰鍰部分：被告以原告使所僱勞工李○瑩於105年11月至12月份期間延長工作時間，惟未經工會同意，係違反勞動基準法第32條第1項規定，業如前述。且原告前曾違反同一規定，於104年9月24日及105年7月19日分遭裁處罰鍰在案，為兩造所不爭（本院卷第155頁），本次係屬第2次處分在案5年內再違規者，為第3次違章，原告顯係故意，被告爰依行為時勞動基準法第79條第1項第1款、第80條之1第1項及行政罰法第18條第1項、統一裁罰基準第28項規定，於法定罰鍰額度內處原告罰鍰8萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，其裁量並無怠惰或逾越，洵無違誤。至於原告主張其因勞委會92年令釋而生無庸依修正後規定辦理之確信，且工會一方面肯認延長工時制度存在，另方面卻又遲未提供同意延長工時書面證明，致使原告受罰，應認原告主觀上應無可非難性及可歸責性云云。實則，原告前於104年、105年已因違反同一規定受罰，顯見其所稱因勞委會92年令釋而生確信，實屬違法之誤解，自非可據。又原告雖曾促請工會作成延長工時之同意，惟工會本無同意延長工時之義務，自難認工會未表同意即為誠信原則之違反，亦難據此解免原告所應負之行政法上義務。是原告之主張，非可憑採。

六、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，原告聲請函查其工會會員實際人數以證明工會代表性部分，並無必要，經核兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，包括原告指摘團體協約法第6條第3項第2款僅對產業工會協商資格為限制，但同條項第1款未就企業工會設限，有牴觸憲法平等原則或消極團結權利等主張，尚與本件爭點無涉，對判決結果不生影響，無待一一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭