臺北高等行政法院判決

108年3月7日辯論終結

原告

陳煒仁

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張筱琦

訴訟代理人

楊敏惠

訴訟代理人

張藏文

被告

臺北市政府教育局

代表人

曾燦金（局長）

訴訟代理人

張珮琦 律師

複代理人

陳俊豪 律師

被告

臺北市政府文化局

代表人

蔡宗雄（局長）

訴訟代理人

馬祖鈞

　　　　　李靜雯

上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國107年3月29日府訴再三字第10709081800號訴願決定、府訴三字第10709081900號訴願決定及府訴三字第10709086400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告臺北市政府文化局代表人原為鍾永豐，訴訟進行中，變更為蔡宗雄，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第159頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠被告臺北市政府教育局（下稱被告教育局）部分：原告於民國107年1月15日檢具閱卷申請書，向被告教育局申請閱覽，其閱卷申請書載「申請閱覽之案件：教國字第10639350500號函擬定都市計畫機關每年應檢討一次」，經被告教育局以107年1月26日北市教國字第10730179700號（下稱原處分A）函復同意，惟原告不服該函，於107年1月31日向被告臺北市政府提起訴願，遭訴願機關以107年3月29日府訴三字第10709081900號訴願決定書（下稱訴願決定A）駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

㈡被告臺北市政府文化局（下稱被告文化局）部分：原告於106年12月26日（註：原告申請書載107年12月23日，被告文化局收件日期：106年12月26日）檢具申請書向被告文化局申請閱覽，其申請書載「申請閱覽之案件：文化藝術字第10632172900號」，經被告文化局以107年1月11日北市文化藝術字第10632226300號函（下稱原處分B）復原告，提供該局文化藝術字第10632172900號函影本2張，及告知辦理時間、收費標準。原告不服，於107年1月15日向被告臺北市政府提起訴願，訴願機關以107年3月29日府訴三字第10709086400號訴願決定書（下稱訴願決定B）駁回訴願，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

㈢被告臺北市政府部分：原告以106年7月7日閱卷申請書（收文日為106年7月10日）向被告教育局請求閱卷，經被告教育局以106年8月9日北市教國字第10601794200號書函（下稱106年8月9日書函），復以：原告未敘明申請閱卷之請求標的，又上開原告閱卷申請書指稱之公告應為臺北市政府97年6月13日府教國字第09735139400號公告（下稱市府97年6月13日公告）及被告教育局97年9月15日北市教國字第09738106200號公告（下稱教育局97年9月15日公告），上開二公告業經被告教育局於105年7月15日提供原告閱覽影印，若原告並非申請閱覽上開公告，請原告另案向被告教育局敘明公文文號提出申請等語。原告不服106年8月9日書函，提起訴願，經訴願決定不受理（案號：被告臺北市政府106年11月10日府訴三字第10600182500號訴願決定書，下稱106年11月10日訴願決定書），理由略以：系爭106年8月9日書函係就原告陳情事項所為之函復，核其性質僅屬事實敘述或理由說明，並非對原告所為之行政處分等語。該訴願決定書於106年11月13日送達原告，嗣原告於107年1月15日就106年11月10日訴願決定申請再審，經被告臺北市政府以107年3月29日府訴再三字第10709081800號訴願決定書（下稱訴願決定C），駁回再審，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠土地徵收只要目的不符原計畫就是違法。本件徵收土地由校舍變更為剝皮寮觀光大街使用，被告以公告變更法律依據由行政程序法變更為臺北市政府組織條例，實有違誤，且剝皮寮租借使用辦法有租金收益，有違反司法院釋字第732號、第742號及第747號、都市計畫法第83條、土地徵收條例第49條、憲法第23條、地方制度法第28條及第30條，土地審議委員會71次會議決議之情事，訴願決定未予糾正，均有未合。

㈡被告未遵守徵收公告，違反憲法第23條，牴觸行政委託違反衡定原則無效且違反委託公告無效；土地徵收及其變更屬於行政處分，且不能涉及經營、商業化；次按，司法院釋字第407號、第684號、第709號解釋，沒有公開展覽是一種行政處分；再按，最高行政法院99年1259號判決、101年度判字第722號判決意旨，可知土地徵收可否列為機密文件；又按司法院釋字第603號、第585號解釋意旨，違反憲法是不當連結。本案重要事項竟然無議會同意；金錢流向請務必調查清楚，為何校舍未建而錢不知去向，也未交回國庫貪污罪嫌疑。向法務局訴願無異向犯罪者訴願癡人說夢。

㈢行政院67年7月14日台(67)內字第6301號、69年2月23日台(69)內字第2072號函與司法院釋字第400號解釋意旨不符部分應不再援用；被告88年還變更計劃，稱變更配置小部分，該變更無須報院核准係詐欺罪。現況係委託財團法人文化基金會使用，惟行政委託不可以先行行政移轉，違反憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之意旨。

㈣行政機關拒絕提供政府資訊時，須說明其拒絕之合法性，且法院應就該政府資訊之全部或一部予以審查，始能判斷機關拒絕提供是否合法，可參最高行政法院107年度判字第98號。又按，最高行政法院95年度判字第829號判例、司法院釋字第633號、第725號、第762號解釋，行政機關違法不能拒絕調查證據閱卷申請，且按最高行政法院104年度判字第322號判決、司法院釋字第654號解釋，經2個月未回答顯然有違法可能，不能拒絕調查證據。末查，訴願決定A有無經議會同意，被告未確答也不給閱卷違法。當初准原告閱覽的是變更計畫，要閱覽的其實是變更公告的法律依據。

㈤聲明：訴願決定A、B、C及原處分A、B暨106年11月10日訴願決定書均撤銷。

四、被告教育局答辯及聲明：

㈠原告106年7月7日申請書未列明閱卷標的之主旨或文號，被告教育局就其申請書所示，認原告申請標的應為市府97年6月13日公告及被告教育局97年9月15日公告，併於106年8月9日書函中釋明前揭公告不具變更計畫性質，亦敘明倘原告非申請閱覽前揭公告，得另案提出申請。被告教育局無作成准駁之決定，尚非有影響或損害原告權益之虞，自無原告所言曲解事實及阻撓閱卷申請等情事。

㈡原告於107年1月15日具狀向被告教育局申請提供106年10月5日北市教國字第10639350500號函，被告教育局以原處分A（即107年1月26日函）同意原告閱覽，並未侵害原告權利。

㈢原告所稱違反土地徵收條例第49條、內政部土地徵收審議委員會第71次會議決議、釋字第732號、第742號及第747號解釋等與上揭處分無涉。前揭處分並無涉變更剝皮寮歷史街區土地徵收計畫內容，原告認為被告教育局106年8月9日書函及原處分A所為之處分，違反大法官解釋2年除斥期規定、都市計畫法第83條、土地徵收條例第49條、憲法第23條及地方制度法第28條、第30條規定，均不足採。

㈣聲明：原告之訴駁回。

五、被告文化局答辯及聲明：

㈠原告於106年12月26日向被告申請閱覽「文化藝術字第10632172900號」，經被告文化局以原處分B同意提供其所申請閱覽之公文影本2頁，並通知其辦理閱卷，原告並已於107年1月12日領取申請之公文影本2張，是原告提起訴訟，應無實益，且其所主張理由與原處分無涉。原告之訴顯無理由，應予駁回等語，資為抗辯。

㈡聲明：原告之訴駁回。

六、被告臺北市政府答辯及聲明：

㈠按訴願法第97條、行政訴訟法第4條第1項、同法第24條之規定，及91年各級行政法院法律座談會研討結果，訴願再審係對已確定不得提起行政訴訟之訴願決定，所提供之非常救濟途徑，自不能因其提起再審，而使已確定之訴願決定，成為不確定狀態，故原告就106年11月10日訴願決定提起本件行政訴訟，為不合法。次按本件行政訴訟前經訴願先行程序，本件原告不服原處分A、B所提訴願，業經訴願管轄機關即被告臺北市政府作成訴願決定書在案，依行政訴訟法第24條規定，原告提起行政訴訟時，自應以原處分機關臺北市政府教育局及臺北市政府文化局為行政訴訟之被告，始為合法。綜上，原告之訴為不合法，應予駁回。

㈡聲明：原告之訴駁回。

七、本院之判斷：

㈠按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第10條規定：「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：……三、申請之政府資訊內容要旨及件數。四、申請政府資訊之用途。……」第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。……。」第16條第1項、第3項規定：「政府機關核准提供、更正或補充政府資訊之申請時，除當場繳費取件外，應以書面通知申請人提供之方式、時間、費用及繳納方法或更正、補充之結果。」「政府機關全部或部分駁回提供、更正或補充政府資訊之申請時，應以書面記明理由通知申請人。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」次按檔案法第1條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」又檔案法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影(音)、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品（檔案法施行細則第2條參照）。

㈡依上開規定可知，政府資訊以公開為原則，不公開為例外，政府機關於職權範圍內作成或取得之符合該法第3條所定政府資訊，除有同法第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之事由外，均應主動公開或應人民申請提供之，以達保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與之立法意旨。而檔案法適用之對象限於依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊；惟政府資訊公開法所指政府資訊之涵蓋範圍，較檔案法所指檔案之範圍為廣，檔案亦屬政府資訊之一部分，倘具檔案性質之政府資訊，申請閱覽、抄錄或複製檔案，固應優先適用檔案法；惟依檔案法第1條第2項規定，並未完全排除政府資訊公開法或其他法律之適用（最高行政法院107年度判字第660號判決參照）。

㈢被告教育局部分：查原告於107年1月15日檢具閱卷申請書，向被告教育局申請閱覽「教國字第10639350500號函擬定都市計畫機關每年應檢討一次」云云。被告教育局以原處分A函復，同意原告於同年2月7日閱覽，嗣原告於該日閱覽並送還卷宗，有申請書、原處分A及閱覽卷宗登記簿可稽（見被告教育局相關案卷第44、48頁），自堪信為真實。依上揭規定及說明，原告申請閱覽被告教育局106年10月5日北市教國字第10639350500號函，被告教育局以原處分A同意原告閱覽，且經原告閱覽完畢送還卷宗，原處分A滿足了原告之請求，該處分並無損害原告權利或法律上之利益之情形，原告提起本件訴訟請求撤銷，即無保護必要，訴願決定A（見被告教育局相關案卷第35頁）駁回原告所提訴願，亦無不合。本件原告係申請閱卷，與土地徵收條例第49條、內政部土地徵收審議委員會第71次會議決議、司法院釋字第732號、第742號及第747號解釋等無涉，自無審酌必要。綜上，原告訴請撤銷訴願決定A及原處分A，為無理由。

㈣被告文化局部分：查原告於106年12月26日以閱卷申請書向被告文化局申請閱覽被告文化局「文化藝術字第10632172900號」，經被告文化局以原處分B（見本院卷第69頁）復原告，略以：「主旨：有關台端申請閱覽文化藝術字第10632172900號函一案……說明：……三、謹提供本局文化藝術字第10632172900號函影本2張。四、依據政府資訊公開法第16條規定……辦理如下：(一)時間：107年1月12日下午2時。(二)費用：依據臺北市政府及所屬各機關學校提供政府資訊收費標準、臺北市政府資訊重製或複製收費標準表辦理。本件採影印機黑白複印B4（含）尺寸以下收費標準<以新臺幣計價>每張二元，本件新台幣4元。(三)繳納方法：請向本局秘書室出納繳納。」等語。可見被告文化局同意原告閱覽，且原告於107年1月12日閱覽完畢，有原告簽章可稽（見本院卷第70頁），原告申請閱覽之請求已獲滿足，其仍起訴請求撤銷原處分B及訴願決定B，即欠缺權利保護之必要，其訴無理由。訴願決定B駁回其訴願，亦無不合。又原告上開申請閱覽之公文經查業已歸檔，屬檔案法第2條第2款所稱之檔案，原處分B雖引政府資訊公開法第16條規定，而未引用檔案法相關規定，但被告文化局已經同意且提供原告閱覽，滿足原告之申請，對原告權益並無損害。綜上，原告訴請撤銷訴願決定B及原處分B，為無理由。

㈤被告臺北市政府部分：

1.按行政救濟程序經訴願決定確定後，當事人即應遵守，不容輕易變動，以影響其安定性，故依訴願法第97條規定所為之再審決定，其救濟程序，應以法律所明定者為限。茲訴願法或行政訴訟法，對訴願法上之訴願再審決定既未規定救濟程序，自不得對之提起行政訴訟，此乃法理之當然解釋。（最高行政法院92年度判字第1794號判決、103年度裁字第1685號裁定參照）。蓋訴願法上之再審制度，係89年7月1日施行新訴願法所創新制，揆其立法理由可知，係分別參照民事訴訟法及行政訴訟法上之再審制度而設，故當事人就確定之訴願決定申請再審，乃行使訴願法上得除去確定訴願決定效力之權利，與行政訴訟法第4條及第5條所規範得提起行政訴訟以資救濟之一般訴願決定並不相同；加以訴願性質上為行政機關體系內之行政救濟，與行政訴訟法上司法救濟體系之審級制度無涉，故於再審決定依現行訴願法亦無救濟程序規定之情況下，難認當事人得就訴願再審決定提起行政訴訟救濟之；況訴願法上之再審，既係在通常救濟程序之外所提供之非常手段，係以已確定且不得再提起行政訴訟之訴願決定為標的，有別於通常之訴願決定，自不得再成為行政訴訟之對象。次按起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

2.查原告對被告臺北市政府106年11月10日訴願決定申請再審，遭訴願決定C駁回再審（本院卷第13頁），原告就訴願決定C向本院提起撤銷訴訟。則原告提起本件撤銷訴訟，與行政訴訟法第4條第1項規定「依訴願法提起訴願而不服其決定」之要件不符，自非法所許。又原告既不得提起撤銷訴訟，依前揭規定，應以起訴不合法而駁回，則有關實體問題，自無庸再予審酌，附此敘明。

㈥雖原告表示其訴訟目的係「要證明徵收違法，當初說要徵收蓋學校，之後竟然沒有蓋，還移轉給文化基金會，有租金收入，沒有公理」、「重點是我要看有沒有每年檢討紀錄報告，不是那個函文，臺北市政府訴願委員會給我駁回，教育局不給我看檢討報告，所以我才要告他們」、「請求調查為何要移轉再委託，違反大法官會議解釋釋字第566號，沒有委託怎麼移轉。請求法官調查為何行政委託、移轉沒有經過議會同意，……」云云。原告認為土地公告徵收後，徵收範圍內之剝皮寮歷史街區建物亦已興建完成，被告臺北市政府以97年6月13日公告「臺北市剝皮寮歷史街區經營管理辦法」草案，被告教育局復以97年9月15日公告委託文化局辦理剝皮寮歷史街區西側之經營管理事項（該二公告見被告教育局相關案卷第25至27頁），原告質疑上開二公告之法律依據為何？是否經過議會同意？並請求看每年檢討紀錄報告。惟按，行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，必須先依法向行政機關提出申請，若行政機關怠於作為或予以駁回，經提起訴願仍未獲救濟，始屬合法。經查上開市府97年6月13日公告及被告教育局97年9月15日公告，係老松國小土地徵收案公告徵收及發給補償費完竣，並經臺北市政府同意變更該徵收土地使用計畫配置圖後，臺北市政府及被告分別本於職權，針對徵收土地使用計畫配置圖變更後，徵收土地範圍內應保存之剝皮寮歷史街區建物之經營管理事項，由臺北市政府依行政程序法第154條、臺北市法規標準自治條例第8條規定，公告其依地方制度法第27條訂定之「臺北市剝皮寮歷史街區經營管理辦法」；及被告教育局依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第3項規定，公告委託文化局辦理剝皮寮歷史街區西側之經營管理事項。查原告106年7月7日申請書未列明閱卷標的之主旨或文號，被告教育局就其申請書所示，認原告申請標的應為市府97年6月13日公告及被告教育局97年9月15日公告，併於106年8月9日書函中釋明前揭公告不具變更計畫性質，亦敘明倘原告非申請閱覽前揭公告，得另案提出申請等情，有106年8月9日書函可稽（見被告教育局相關案卷第9頁），並無阻撓閱卷申請之情事；且原告此部分主張不在本件審理範圍即系爭原處分A、B及106年11月10日訴願決定書及其訴願決定之列，自不生行政機關怠於作為或以原處分駁回原告申請閱覽之情事，亦非原告對提起訴願請求救濟之範圍。依上開說明，原告應依法另向被告請求，如渠等怠於處分或駁回原告之請求，原告始得提起訴願、行政訴訟請求救濟，故原告此部分主張殊無可取。

八、綜上所述，關於被告教育局及被告文化局部分，原告之主張，俱無可取，原處分A、B核定同意原告閱覽，核與違誤，訴願決定A、B予以維持，亦無不合，此部分原告之訴欠缺權利保護之必要，其訴無理由，應以判決駁回之；關於被告臺北市政府部分，原告之訴不合法，原應以裁定駁回，為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，併以判決駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，原告請求履勘現場證明使用者為文化基金會，亦無必要，均附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為部分無理由，部分不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭