臺北高等行政法院判決

108年10月24日辯論終結

原告

台灣肥料股份有限公司

代表人

康信鴻（董事長）住同上

訴訟代理人

陳昱龍 律師

複代理人

喬政翔 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

林光彥 律師

參加人

台灣人壽保險股份有限公司

代表人

黃思國(董事長)

訴訟代理人

陳秋華 律師

　王信仁　律師

　吳宜璇　律師

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國108年2月23日台內訴字第1080010519號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠緣參加人為開發原告所有位於臺北市○○區○○段00○號土地（下稱系爭土地），前委託建築師事務所向被告申請「台灣人壽商辦大樓新建工程（南港區經貿段15地號土地）」都市設計及土地使用開發許可審議（下稱系爭申請案），經被告於民國107年1月30日召開「台灣人壽都市設計及土地使用開發許可審議案幹事會議」（下稱幹事會議）審查，決議略以：「…㈢交通及動線規劃：…⒉經貿二路105巷目前為經貿園區通往環東快速道路匝道之主要動線，惟目前道路寬度僅20公尺，建議於本基地再退縮車道空間，以因應本案龐大開發量所衍生之交通衝擊。…㈥請申設單位依前述結論、幹事與都市發展局審查意見修正，於收受會議紀錄之日起30日內檢送5份修正後報告書及2份光碟，提送委員會審查。」並經被告檢送幹事會議紀錄請原告依臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則（下稱審議規則）第7條規定期限，修正後送請審議，未依規定期限送請幹事會審議或被告核定者，其都審案視為終結，應重新提出申請。

㈡嗣參加人以107年3月5日申請書向被告申請辦理系爭申請案，經被告於107年3月15日召開臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第492次委員會審查（下稱第492次都審會），決議略以：「⒈交通及動線規劃部分：A.請再考量南港展覽館展期及基地周邊大型開發衍生之車流，評估於經貿二路105巷留置7線道之可能性，併請再評估C3基地於該巷側設置車道出入口之妥適性。…⒌請於收受委員會會議紀錄之日起30日內，檢送5份修正後報告書與2份光碟送請委員會審議。」被告並檢送第492次都審會會議紀錄予參加人。

㈢參加人復以107年4月23日申請書向被告申請辦理系爭申請案，經被告於107年5月10日召開都審會第495次委員會（下稱系爭都審會）審查，決議略以：「⒈經貿二路105巷路型改善部分：⑴同意105巷西側退縮留設6車道、東側退縮留設7車道規劃。⑵…於基地南側分別退縮1.4公尺及2公尺之空間：…C.本案為地上權案，為保障土地所有權人權益，同意於都審函文及建照加註『該退縮空間供車行使用僅限於本案地上權使用年限。』…⒏本案修正後通過。請於收受委員會會議紀錄之日起30日內，檢送5份修正後報告書與2份光碟送請本府核定。倘欲併案辦理都市計畫變更，則應俟都市計畫變更程序完成後，始得辦理都審核定程序。」（下稱系爭保障原告權益決議），被告另檢送系爭都審會會議紀錄予參加人。

㈣參加人以107年6月22日展延申請書向被告所屬都市發展局（下稱都發局）申請展延提送報告書辦理核定，經被告同意參加人展延辦理核定期限至107年9月20日。參加人復以107年8月24日申請書向被告申請辦理系爭申請案核定，都發局函請參加人於文到14日內檢送報告書辦理後續事宜。嗣參加人以107年9月26日申請書向被告申請辦理系爭申請案核定，被告認修正書圖內容未依系爭都審會決議事項及相關建議修正完妥，函請原告補正後於文到20日內檢送報告書，屆期未補正，駁回申請。原告復以107年10月16日申請書向被告申請辦理系爭申請案核定（下稱系爭申請），案經被告審認系爭申請符合都審會決議，以107年11月2日府授都設字第1076048783號函准予核定（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原處分於作成前並未依法通知原告就參加人所提出之系爭申請案陳述意見，亦未舉行聽證，已違背法。系爭申請對原告所有之系爭土地所有權完整性有重大影響，依法應以掛號方式送達，否則即已違背行政程序法。然系爭都審會之開會通知卻係以平信之方式送達原告，況都發局就系爭申請案向來與原告係使用電子交換公文為之，直迄系爭都審會召開之通知，一反慣例改以實體書信通知，通知之方式顯已違背行政程序法規定及其慣例，而不應發生送達效力。原處分並無行政程序法第103條所規定得不予陳述意見之機會或具行政程序法第114條所規定得補正行政處分瑕疵之情形，故原處分作成時，已違反行政程序法第102條之規定。

㈡都發局於107年9月17日以北市都設字第1072012599號函予原告，除闡明「目前該案尚未申請都審核定程序」外，並表示「倘貴公司對本局函復內容有進一步意見陳述，請於旨揭時限內補充說明，俾憑辦理。」（下稱都發局系爭函文）；原告旋於上開期限內回覆意見，並請求都發局於30日內重新召開都審會（下稱系爭回覆函文），詎料都發局收受系爭回覆函文後，竟渺無音訊，迄於單方對原告為原處分，由此可徵被告作成原處分，不僅枉顧都發局系爭函文之意旨，更無視原告系爭回覆函文，有違行政程序法誠信原則。

㈢原處分未依系爭都審會之決議內容記載，且未說明原處分得與系爭都審會決議內容不符之理由，已違背正當法律程序。又原告及參加人間之地上權（下稱系爭地上權）存續時限僅45年，惟被告核定之建造執照（下稱系爭建造執照）卻未記載系爭地上權存續期間，且都審會依都市計畫法所核定之退縮空間（下稱系爭退縮空間），亦無時間上之限制，以致系爭地上權存續期間屆滿後，因歷時多年恐成既成道路而有事實上無法回收己用之風險（下稱系爭退縮空間疑義）。被告於作成原處分時，全未考慮系爭退縮空間疑義，或於原處分中明確教示原告如何收回系爭退縮空間，未考量原告本於所有權人之權益。且系爭都審會決議未要求將系爭地上權存續期間記載於建物之使用執照（下稱系爭使用執照），日後系爭地上權存續期間屆滿後，恐將衍生另一件公法上爭議。再者，被告以都市計畫為由，要求原告縮減系爭土地之面積，未依司法院釋字第400號解釋之精神，依法徵收並補償所有權人之損失，足徵原處分對所有權人之保護不足且違背正當法律程序甚明，而應依法撤銷等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

㈠系爭申請案係由參加人依被告97年11月20日公告修訂臺北市南港經貿園區特定專用區細部計畫通盤檢討案（下稱系爭細部計畫）之都市設計管制要點及審議規則之規定，向被告提出申請並由都審會進行審議，審議通過後參加人始能興建。故系爭申請案並非行政程序法第163條規定之行政計畫。

㈡系爭申請案並非行政程序法第164條規定之確定計畫之裁決，而無適用該條規定而應辦理聽證程序。又系爭細部計畫及其都市設計管制要點、臺北市土地使用分區管制自治條例、審議規則等規定，均無規範都市設計審議程序應舉行聽證，不符行政程序法第107條第1款所定之情形。而行政程序法第107條第2款之規定，係賦予行政機關裁量權限，系爭申請案既由專業之都審委員會進行審議，且已通知多位利害關係人列席，並無另行舉行聽證之必要。

㈢原處分之相對人為參加人，原告並非原處分之相對人，故依行政程序法第102條規定，被告縱未提供原告陳述意見之機會，亦不影響原處分之適法性。原告於原處分作成前，多次向被告陳述其意見，且均經都發局多次回覆，足見被告已使原告有充分表達意見之機會。

㈣按行政程序法第67條及第68條第1項規定，被告本得依職權決定採取之送達方式，採取郵政送達時亦以一般郵遞方式為之即可，非以電子交換公文為必要。至於系爭都審會之開會通知單寄送程序部分，被告係於107年5月7日以限時郵件寄送開會通知單予原告，依中華郵政國內限時郵件郵遞時效說明，郵件應於第2日即107年5月8日14時前投遞完成，故被告所採送達方式應得使原告獲知系爭都審會開會訊息。且無論原告是否及時獲知系爭都審會之開會訊息，亦不影響原告嗣後向被告陳述意見之機會，原處分並未違反行政程序法第102條規定。

㈤原告系爭回覆函文所陳內容均與前開陳情內容相同，被告確認系爭都審會之程序及決議內容並無違法後，於107年11月2日函覆原告，被告確已就原告陳情內容審慎處理，始作成原處分。都發局系爭函文並未承諾將逕依原告意見辦理，縱被告後續辦理情形不如原告所願，亦無違反誠實信用原則，更無原告所稱漠視行政程序法第1條所揭增進人民對行政信賴之目的。

㈥經查原處分說明二、㈢、1確已記載「1、本案臨經貿二路105巷西側退縮留設6車道及東側退縮留設7車道部分，於基地內分別退縮1.4公尺及2公尺之空間供車行使用。上開退縮空間供車行使用，僅限於本案地上權使用年限，請配合本工程一併於使照取得前施作完成。」等語（下稱系爭退縮空間年限記載），足見原處分確已依系爭都審會決議內容記載退縮空間之使用期限為系爭地上權存續期間。

㈦系爭退縮空間係作為突破系爭細部計畫「高層建築量體之水平投影面積之最大對角線長度不得大於50公尺」原則限制之環境補償措施，並非提供不特定公眾通行之必要，顯與既成道路之成立要件未合。再者，都市設計及土地使用開發許可審議制度，係屬都市計畫土地使用管制之一環。故系爭退縮空間係依都市計畫法相關規定而設，與既成道路有極大明顯之差異，亦無原告所稱被告犧牲原告之土地所有權，依法應予以特別補償之情事。

㈧至原告應如何於系爭地上權期滿後收回所有權，係屬原告與參加人之私權爭議，並非被告辦理系爭申請案所應處理之問題等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

四、參加人則以：

㈠原處分所應適用之臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱使用管制自治條例）以及被告訂定之審議規則，均未明文規定都審會審議系爭申請案時應舉辦聽證。

㈡參加人提出系爭申請案後，都發局系爭函文請原告就系爭申請案、系爭都審會決議檢附具體事證陳述意見。而原告嗣後則以系爭回覆函文請被告應重新召開都審會審議，故系爭申請案審查程序中，原告已向被告陳述意見，被告亦曾請原告檢附具體事證陳述意見。

㈢由系爭都審會決議、原處分以及系爭建造執照之文字觀之，可知原處分以及參加人取得之系爭建造執照，已依系爭都審會決議為記載，並為系爭退縮空間年限註記。

㈣原處分非屬司法院釋字第400號解釋所稱之公用地役關係，且原處分已載明系爭地上權期限屆至後系爭退縮空間供車行使用之公法上關係即已消滅、並未有無法塗銷該公用地役權利之疑義等語。原處分之作成及相關記載均屬適法。並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

㈠相關法條：

⒈使用管制自治條例第95條規定：「（第1項）市政府得視需要設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，審議下列事項：一、本市都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築。二、依都市計畫規定指定為土地開發許可地區之開發許可。三、經市政府目的事業主管機關核准之新興產業或生產型態改變之產業，得申請調整其使用組別及核准條件。（第2項）市政府得針對第1項第1款規定之各種建築物種類，分別訂定建築開發都市設計管制準則。（第3項）第1項委員會之組織、開發許可條件、審議項目標準、作業程序及第1款規定之建築物種類及審議收費辦法，由市政府定之，並送臺北市議會備查。」。依前揭使用管制自治條例第95條第3項授權訂定之臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則（下稱審議規則）第2條第1款規定：「本規則之適用範圍如下：一、臺北市（以下簡稱本市）都市計畫說明書中載明需經審議地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築之案件。」；第5條規定：「都審案應依臺北市都市設計及土地使用開發許可審議圖件檢核表檢具完整圖說及文件申請審議。送審圖說及文件不符規定者，由本府通知申請人限期補正，屆期未補正者，得駁回申請。都審案之審議程序，分為幹事會審查、委員會審議、本府核定三階段。」；第6條規定：「都審案之審議程序，應依一般審議程序辦理。但符合下列情形之一，且非屬內容複雜、具爭議性或對環境有重大影響之虞者，得申請依下列程序辦理：一、專案審議程序：㈠非公有土地或非公有建築物，不適用簡化審議程序者。㈡小型公共工程：公有建築物及各級學校建築物，其新建、增建、修建或改建之樓地板面積未逾6,000平方公尺。㈢人行陸橋、地下道跨越之道路寬幅未逾30公尺。二、簡化審議程序：㈠開發總樓地板面積10,000平方公尺以下，且移入之容積未達基地原基準容積百分之20。㈡基地面積未達2,000平方公尺，位於山坡地、臺北市都市計畫劃定山坡地開發建築管制地區之住宅類型或山坡地既有建築拆除重建。㈢廣告物申請。㈣立面修繕或變更。前項一般審議程序，由幹事會初審後，提送委員會審議。…」第7條規定：「都審案辦理之作業規定如下：一、適用一般審議程序…之案件，申請人應於收受幹事會會議紀錄之日起30日內分別送請委員會或專案委員會審議。經委員會或專案委員會審議完成之案件，申請人應於收受委員會或專案委員會會議紀錄之日起30日內送請本府核定。申請人因故無法依前項規定期限辦理者，得敘明理由申請展期。各階段展期之申請以1次為限，各階段展期期間之合計，不得超過90日。申請人未依規定期限送請各該委員會審議或本府核定者，其都審案視為終結，申請人應重新提出申請。都審案經本府核定後，申請人應自收受核定函之日起1年內申請建築執照。未依前項規定申請建築執照者，本府之核定函自前項所定期間屆滿之次日起失其效力。」。

⒉「修訂臺北市南港經貿園區特定專用區細部計畫通盤檢討案」都市設計管制要點（下稱管制要點）第5點規定：「建築物造型、量體與色彩：…本地區之地標性建築物及重要建築物之主要出入口、門戶意象軸點及設置標準如圖9所示，建築物造型、量體及色彩應依下列原則辦理：⒈本地區地標性建築物，期高度、造型及比例，應能突顯視覺焦點及豐富天際線為原則，且依下列規定：⑴除C6、C7、C8、C9街廓外，…高層建築量體之水平投影面積之最大對角線長度不得大於50公尺…。」；第25點規定：「本都市設計管制要點中部分列為『原則』性之規定，如申請案經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會』會議通過，得不受此『原則』性之規定限制。」

㈡關於開發系爭土地之系爭申請案基地範圍位於系爭細部計畫C3街廓範圍內，依系爭細部計畫第柒點三、都市設計管制規定略以：「為維護本計畫區之良好環境品質，特訂定都市設計管制要點（如附件一），本計畫區之建築設計、景觀設計、交通系統設計、廣告招牌之設置及天橋、地下道之連接等有關事項，除須依本計畫書、圖規定辦理外，並應先經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過後，始得申請核發建照。」（原處分卷第55頁）。故依審議規則第2條第1款規定，系爭申請案屬應經都市設計及土地使用開發許可審議之案件。另系爭申請案開發基地面積為41,532.54平方公尺，總樓地板面積為401,599.91平方公尺，開發內容包含建築設計、景觀設計、交通系統設計、廣告招牌之設置及空橋、地下道之連接等事項，且系爭申請案建築物樓上層投影對角線最大距離逾50公尺，已突破「修訂臺北市南港經貿園區特定專用區細部計畫通盤檢討案」都市設計管制要點第5點有關「高層建築量體之水平投影面積之最大對角線長度不得大於50公尺」之原則性規定（原處分卷第94頁），屬於審議規則第6條規定之內容複雜且對環境有重大影響之虞申請案，應依一般審議程序辦理。系爭申請案前經被告107年1月30日召開幹事會議審查，決議略以：「…⒉經貿二路105巷…目前道路寬度僅20公尺，建議於本基地再退縮車道空間，以因應本案龐大開發量所衍生之交通衝擊。…㈥請申設單位依前述結論、幹事與都市發展局審查意見修正，於收受會議紀錄之日起30日內檢送5份修正後報告書及2份光碟，提送委員會審查。」，有幹事會議1份在卷可參（原處分卷第30頁）。嗣參加人分別於107年3月5日、107年4月23日再次向被告提出系爭申請案（訴願卷第343頁、第393頁），經被告分別提召開之第492次都審會、系爭都審會會議審議，系爭都審會並為系爭保障原告權益決議等情，有系爭都審會會議紀錄１份在卷可佐（原處分卷第112-113頁）。嗣參加人以107年6月22日展延申請書申請展延核定（訴願卷第394頁），經被告同意展延期限至107年9月20日（訴願卷第395頁），參加人遂於107年8月24日申請辦理核定（訴願卷第396頁）。嗣都發局函請原告檢送修正後報告書辦理核定（訴願卷第398頁），參加人乃以系爭申請辦理核定（訴願卷第406頁），經被告以原處分准予核定。從而，系爭申請案依法經幹事會議、第492次都審會、系爭都審會分別審議完成，並以原處分准予核定在案，依據首揭法令規定，於法並無不合。

㈢原告固主張原處分於作成前，並未依掛號方式或電子公文方式通知原告至系爭都審會陳述意見，亦未舉行聽證，已違背法令云云。經查：

⒈按行政程序法第102條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」故行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應通知陳述意見對象為處分相對人，而原處分相對人為系爭申請案申請人即參加人，並非原告，自無依行政程序法第102條規定通知原告陳述意見之必要。次按行政程序法第67條及第68條第1項規定，被告本得依職權決定採取之送達方式，採取郵政送達時亦以一般郵遞方式為之即可，非必以掛號或電子公文方式為必要。

⒉又按行政程序法第164條第1項規定：「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」。而系爭申請案並非行政機關為將來一定期限內達成特定目的所為之事前規劃或設計，而係參加人就特定建物之新建工程向被告申請都市設計審議，系爭申請案僅係針對系爭土地上特定建物之新建工程進行審議，並非針對一定地區土地之利用或重大公共設施之設置；且系爭申請案並未涉及多數不同行政機關之權限，而係由都發局辦理，故應認系爭申請案並非行政程序法第164條規定之確定計畫之裁決，並無適用該條規定而應辦理聽證程序。

⒊況原告就系爭申請案曾分別於107年5月17日、107年6月1日、107年8月6日及107年9月3日、107年9月27日多次向被告陳情，陳情內容均為系爭退縮空間疑義等情，此有卷附原告書函、律師函在卷可佐（原處分卷第172-176頁、179-180頁、第183-188頁、第191-192頁），被告則於107年11月2日始以原處分就系爭申請案准予核定，則被告為原處分前，原告已有充分陳述意見之機會，且系爭都審會業為系爭保障原告權益決議（原處分卷第112-113頁），系爭保障原告權益決議之內容，亦係就原告主張系爭退縮空間疑義為決議原處分就系爭退縮空間年限記載，更足徵於原處分前，原告就系爭退縮空間疑義之陳情，已充分表達意見，並經系爭都審會審議而為系爭保障原告權益決議。故原告上開主張，均無可採。

㈣原告另主張被告無視都發局系爭函文，亦無視原告系爭回覆函文請求重新召開都審會，即作成處分，被告有違誠信原則云云。惟按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。次按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎。又所謂誠信原則，係在具體的權利義務之關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院108年度台上字第101號判決要旨參照）。查，原告前以107年8月30日（107）黃律函字第018083001號律師函要求被告就系爭都審會會議內容停止後續核定，經都發局系爭函文函復原告參加人目前尚未申請都審核定程序；原告復以系爭回覆函文表示系爭都審會會議違法，並請求都發局重新召開都審會，被告則以107年11月2日府都設字第1076051467號函復原告，系爭申請案由系爭土地地上權人參加人申請，審理過程並無違法，且系爭都審會決議內容亦載明退縮空間供車行使用僅限於地上權存續期間，並無犧牲原告權益等情，有都發局系爭函文1份在卷可參（本院卷第171-173頁）。是都發局系爭函文並無表示停止審理系爭申請案之意思，且就系爭回覆函文另已回復在案，被告並於107年11月2日始就系爭申請案予以核定，並無違反誠信原則之情事。

㈤至原告主張系爭建造執照未記載系爭退縮空間之年限，原處分中未教示原告如何收回系爭退縮空間，亦未考量原告本於所有權人之權益。又系爭都審會決議未要求將系爭地上權年限記載於系爭使用執照云云。惟查，依系爭都審會決議記載略以：「⒈經貿二路105巷路型改善部分：…⑵有關本案紀配合前述於基地南側退縮1.4公尺及2公尺空間：…C.本案為地上權案，為保障土地所有權人權益，同意於都審函及建照加註『該退縮空間供車行使用僅限於本案地上權使用年限』…⒏本案修正後通過。…」等情，有系爭都審會會議紀錄１份在卷可佐（原處分卷第112-113頁）。另依原處分記載略以：「主旨：…說明：…⒈本案臨經貿二路105巷西側退縮留設6車道及東側退縮留設7車道部分，於基地內分別退縮1.4公尺及2公尺之空間供車行使用。上開退縮空間供車行使用，僅限於本案地上權使用年限，請配合本工程一併於使照取得前施作完成。…」（原處分卷第169-171頁），並均已送達原告。是被告就系爭申請案，於原處分核定時業已明確記載系爭退縮空間年限記載，及系爭退縮空間使用、回復相關事項。此外，並無法源依據規範系爭建造執照及系爭使用執照應記載系爭退縮空間年限，原告此部分主張，於法亦屬無據。

㈥原告另主張系爭退縮空間使原告縮減系爭土地之面積，未依司法院釋字第400號解釋之精神，依法徵收並補償所有權人之損失，原處分對所有權人之保護不足且違背正當法律程序云云。惟查：原告就系爭退縮空間有何符合一定要件而成立公用地役權關係等情並未舉證以實其說，且原處分既已載明系爭退縮空間年限記載，並納入建築執照列管，即已保障原告於系爭地上權期限屆至後本於所有權人之權益，而無原告所稱系爭地上權期限屆至而難以收回系爭土地之情形，亦無原告所稱犧牲原告之土地所有權，依法應予以特別補償之情事，原告上開主張亦無足取。

六、綜上，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭