臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第六五五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第六五五號

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

吳容明部長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十年十二月

二十五日九○公審決字第○一六九號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告現任經濟部智慧財產局（原為經濟部中央標準局）薦任專利助理審查官，係應八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試三等考試化學工程職系一般化工科考試及格，自民國（下同）八十九年七月一日訓練期滿成績及格生效，同年七月二日派代該局專利助理審查官。因原告派代前，曾於七十九年六月一日至八十九年六月一日於經濟部中央標準局及智慧財產局擔任約聘專利審查委員，其任用審查案，經被告依技術人員任用條例第五條、公務人員俸給法第六條及八十八年十一月二十五日修正、八十九年一月十五日施行之公務人員俸給法施行細則第十五條第三項暨「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」等規定，復配合其進用方式以會計年度制為採認基準，採其七十九年七月至八十三年六月計四年曾任經濟部中央標準局之約聘年資，提敘俸級四級，以九十年二月二十日九十銓一字第一九九一八○四號函核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點在案。原告不服被告所為審定，提起一再復審，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。

２、命被告准予原告提敘至薦任第六職等年功俸五級。

二、陳述：

１、依八十八年十一月二十五日修正後之公務人員俸給法施行細則第十五條第三項規定，並參照修正前同細則第十五條：「．．依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，均得按年核計加級。前二項之按年核計加級，均以至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。」之規定，依法律不溯既往原則，於八十九年一月十五日前曾任行政機關之年資（如約聘人員），倘與擬任職務職等相當且性質相近者，得適用修正前之上開規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。原告自七十九年六月一日迄八十九年一月十五日止於經濟部中央標準局及智慧財產局擔任約聘專利審查委員總計十年年資，得依修正前公務人員俸給法施行細則規定辦理提敘。被告未區分原告係於現行公務人員俸給法施行細則施行前、後擔任約聘專利審查委員之年資，曲解現行法規規定，違反法律不溯及既往原則。

２、按行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，公務人員俸給法施行細則第十五條規定係於八十九年一月十五日始施行，依誠實信用及信賴保護原則，原告因上開施行細則規定所生之正當合理信賴應予保護，是原告之年資辦理提敘，應依上開施行細則規定施行前、後分別辦理，此可參照行政法院（現改制為最高行政法院）七十五年判字第一六四四號判決及司法院釋字第五二五號解釋意旨。蓋原告因信賴政府對約聘期間年資採計政策，不意另謀他職，僅冀求作好份內頗為繁重之專利審查工作，而經濟部智慧財產局組織法遲至八十八年通過立法，方於八十九年三月舉辦專利商標審查人員特種考試，原告通過考試辦理提敘之日有所延宕，非可歸責於原告，且不論上開組織法之立法或公務人員俸給法施行細則之修正，皆為原告無法預見，斷將原告未曾中斷之十年年資僅採計四年，損害原告應有之信賴利益。況公務人員俸給法施行細則修正後，不論工作年資多久，一律採計四年，不符比例原則，參照司法院釋字第五二五號解釋意旨，因公益之必要，廢止法規或修改內容致人民利益受損，皆應採取合理之補救措施，是原告請求提敘至第六職等年功俸五級，即屬合理。

３、按憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，皆屬法律保留原則之重要規定，且按行政程序法第一百五十條第二項規定，行政機關僅於法律有明文規定或授權時始能有所作為，行政行為不能以消極之不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據。查修正前公務人員俸給法施行細則第十五條明定「至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止」，其所依據之母法相關條文並未修正，亦未授權主管機關得訂定限制有關約聘人員於上開施行細則修正前之正當合理權益，故約聘人員仍得提敘至年功俸最高級為止，並保留積餘年資，被告逕以新修正之公務人員俸給法施行細則之規定，超越母法限制原告既有正當合理權益，顯違上開中央法規標準法及行政程序法之法律保留原則。

４、按行政程序法第六條規定，於修正前公務人員俸給法施行細則第十五條規定施行時，所有符合規定者，均得以其八十九年一月十五日前之年資，辦理提敘至年功俸最高級為止，並保留積餘年資，惟其後依法任用辦理銓敘者，依現行公務人員俸給法施行細則第十五條第三項採計四年之規定，僅因任用時點於八十九年一月十五日之前或之後而有所不同，對部分規範對象有不合理差別待遇，顯違平等原則。另依中央法規標準法第十六條：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」之規定，參照八十九年二月二日公布施行之專利審查官資格條例第六條：「本條例施行前曾在專利審查機關擔任專利審查工作之年資，得依下列規定採計之：．．年資未滿五年之部分，得採計為擔任專利助理審查官之年資；年資超過五年之部分，得採計為擔任專利審查官之年資。」之規定，上開專利審查官資格條例係屬特別法，較公務人員俸給法及其施行細則優先適用，故年資採計應無上限規定，原告九年之年資，即得辦理銓敘審定至第六職等年功俸五級。

５、原告原擔任經濟部中央標準局約聘助理審查委員，依公務人員保障法第三十三條第三條規定，為其準用對象，參照修正後公務人員俸給法施行細則第十五條第一項及第二項規定，其所納入准予提敘至年功俸最高級之人員，舉凡公營事業人員、軍職人員及教育人員，甚少或未曾接觸專利審查工作，轉任前大多未具有公務人員任用資格，惟例外認定為性質相近，並得提敘至年功俸最高級；反觀從事與現職專利助理審查官工作之機關編制內之約聘專任專利審查委員，僅係身分轉換，惟僅得提敘四年，形成資深專利審查官低薪，而資淺專利審查官高薪之奇特現象，已違行政程序法第八條規定之衡平原則，被告及一再復審決定機關未予詳酌，顯有違誤，原告請求依法適用修正前之公務人員俸給法施行細則第十五條第三項規定，重行核定原告為薦任第六職等年功俸五級。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、有關復審案件管轄爭議問題，業經考試院八十九年八月十二日第九屆第一九六次院會決議在案，被告依考試院院會決議辦理復審案件，應無違誤。

２、按公務人員任用資格，應經考試院依法考選銓定之，憲法第八十六條定有明文。次按「公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。」、「本法第二十條所稱『公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用』，指考選部於榜示後將正額錄取人員相關資料函請公務人員保障暨培訓委員會辦理錄取人員訓練。正額錄取人員經訓練期滿成績及格者，由公務人員保障暨培訓委員會報請考試院發給考試及格證書，並函請銓敘部、行政院人事行政局或申請舉辦考試機關分發任用。」公務人員考試法第二十條第一項及九十一年三月二十九日修正前之同法施行細則第十八條第一項定有明文。另按「技術人員之任用資格，依左列規定：依法考試及格。」、「本條例第五條第一項第一款所稱『依法考試及格』，指依原考試法或公務人員考試法律所舉辦各類公務人員考試技術類科考試及格者。」九十一年一月二十九日廢止前技術人員任用條例第五條第一項第一款及九十一年二月二十五日廢止前之同條例施行細則第四條第一項復有明文。又按「依公務人員任用法任用之人員，其曾任左列年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第七條之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、經銓敘部銓敘審定有案之年資。二、公營事業人員年資。三、依法令任官有案之軍職年資。四、公立學校之教育人員年資。曾任政務人員、民選首長、專科以上學校教師、社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員年資，如繳有成績優良證明文件，得比照前項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。依公務人員任用法任用之人員，其曾任前二項以外之公務年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。」八十八年十一月二十五日修正公布之公務人員俸給法施行細則第十五條亦有明文。準此，應公務人員考試筆試錄取後，尚須接受訓練，經訓練期滿成績及格者始分發任用，倘曾任與擬任職務性質相近、職等相當且服務成績優良之約聘年資，並得按年提敘俸級至其所銓敘審定職等之本俸最高級，合先敘明。

３、原告稱八十八年十一月二十五日修正，並自八十九年一月十五日施行之公務人員俸給法施行細則第十五條規定，未採取合理補救措施，損害其權益；被告應區分上開公務人員俸給法施行細則修正前之約聘年資，適用修正前公務人員俸給法施行細則第十五條規定提敘俸級云云，惟：

⑴按「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」、「法規有左列情形之一者，修正之：一、基於政策及事實之需要，有增減內容之必要者。」中央法規標準法第十四條及第二十條第一項第一款定有明文。參照八十八年十一月二十五日修正公布之公務人員俸給法施行細則第十五條修正理由略以，為解決目前提敘至年功俸所產生之不合理現象，爰將各類年資區分為「得提敘至年功俸最高級」及「得提敘至本俸最高級」二個層次，並以其考績（成、核）結果作為提敘俸級至年功俸最高級之條件（不含僅作為續聘雇與否而不核發考績獎金之部分機關聘僱人員之考績）；另政務人員、直轄市長、學術研究機構研究人員以年資加薪證明，得比照該條第一項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止；至上開以外之年資（如約聘、約雇人員），僅得依服務成績優良證明文件，提敘至本俸最高級為止，以合理區分各類年資之性質，俾建立更公平合理之提敘制度。從而，為使原符合上開修正前公務人員俸給法施行細則規定得提敘俸級至年功俸最高級，而修正後僅能提敘至本俸最高級之人員，得及時辦理俸級提敘，保障渠等人員權益，爰於公務人員俸給法施行細則第十九條增列第二項：「本細則修正條文第十五條、第十五條之一，自中華民國八十九年一月十五日施行。」之規定，以資周延。故被告為保障合於上開規定得提敘俸級人員之權益，訂有過渡期間規定。

⑵原告應八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試三等考試化學工程職系一般化工科考試，於八十八年十二月十三日至二十四日報名，八十九年三月十日至十二日考試，同年四月二十一日榜示錄取，參照八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試應考須知第柒點之訓練及轉調規定：「本考試錄取人員，須經訓練，訓練期滿成績及格，送由公務人員保障暨培訓委員會核定，始完成考試程序，報請考試院發給考試及格證書，並函請經濟部依序任用。」，其應上開考試及格人員，並非於榜示當時即確定考試及格，尚須佔缺實務訓練期滿，成績考核及格後，始決定及格與否。且得否分發任用，亦非自榜示錄取之日起算。況原告應上開考試之考試及格證書已載明其生效日期為經公務人員保障暨培訓委員會核定以八十九年七月一日訓練期滿成績及格之日生效，原告於翌日正式派代現職，始屬依法任用之人員，並有公務人員俸給法施行細則規定之適用，其任用日期既於公務人員俸給法施行細則第十五條規定修正生效後，依中央法規標準法第十八條規定，應適用新修正之規定，故原告主張，與公務人員考試法第二十條第一項、同法施行細則第十八條第一項及公務人員俸給法施行細則第十五條規定不符。

４、按行政程序法第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定，係憲法第七條平等原則之具體規定，而所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」及「並不禁止法律依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」司法院釋字第二一一號及第四八一號解釋意旨可資參照。另參照司法院釋字第五二五號解釋理由：「．．有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：．．三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。」，原告於八十九年四月二十一日經八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試三等考試化學工程職系一般化工科考試筆試錄取，同年六月一日終止約聘專利審查委員職務，至同年七月一日始實務訓練期滿成績及格生效，是原告於八十九年一月十五日公務人員俸給法施行細則第十五條規定修正施行時，未具有公務人員任用資格，客觀上亦未因信賴而有具體表現信賴之行為，其約聘年資得依修正前公務人員俸給法施行細則第十五條規定提敘至年功俸，純屬原告主觀之願望期待，故原告至八十九年七月一日訓練期滿成績及格之日，始具有技術人員任用條例第五條規定之任用資格及附麗於該任用資格之公法上提敘俸級權利，並無其所主張之司法院釋字第五二五號解釋信賴保護原則之適用。

５、公務人員俸給法施行細則第十五條研擬修正時，公務人員提敘年資適用範圍既已重新區分，且考量適度限縮約聘年資僅得提敘至本俸最高級之公益，兼顧具有該等可提敘年資者能及時辦理年資提敘之權益，除依法定程序修改法規相關內容，同時於公務人員俸給法施行細則第十九條第二項訂有施行之過渡期限，與平等原則及司法院釋字第五二五號解釋所揭櫫因公益之必要廢止法規或修改內容應訂定過渡期間條款，以減輕損害之意旨相符。基此，被告九十年二月二十日九十銓一字第一九九一八○四號函未提敘原告約聘年資至薦任第六職等年功俸六級五三五俸點，係貫徹依法行政原則，於法並無不合，一再復審決定遞予維持，亦屬妥適。原告稱被告所為處分有違司法院釋字第五二五號解釋之信賴保護原則及平等原則，顯誤解法規規定。

６、原告稱修正前公務人員俸給法施行細則第十五條規定所據之母法並未修正，亦未授權被告得訂定約聘人員年資僅得提敘俸級至本俸最高級之限制，顯違法律保留原則云云。參照司法院釋字第四八○號解釋理由：「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．」，被告基於人事法制主管機關權責，為建立更公平合理提敘制度之公益考量，於不逾越母法限度內，非不得基於母法概括授權訂定施行細則，亦非不得修訂該施行細則，藉以執行有關細節性、技術性之事項，倘因此形成差別待遇，惟具合理正當性，與平等原則無違。亦即，被告修訂公務人員俸給法施行細則第十五條規定，係為執行母法所必要，依公務人員俸給法第二十條規定之概括授權所訂定，未逾越母法之限度，與憲法第二十三條規定尚無牴觸。

７、按專利審查官資格條例第一條第二項：「本條例未規定事項，適用公務人員任用法及其他有關法律之規定。」、第六條：「．．於本條例施行前曾在專利審查機關擔任專利審查工作之年資，得依下列規定採計：．．二、．．年資未滿五年之部分，得採計為擔任專利助理審查官之年資；年資超過五年之部分，得採計為擔任專利審查官之年資。」之規定，係屬採計為擔任專利審查官或專利助理審查官年資之準據，並非辦理提敘俸級年資之依據，是有關採計年資提敘俸級之認定，應依上開修正後公務人員俸給法施行細則之規定辦理，原告稱上開專利審查官資格條例係屬特別法應優先適用云云，亦係誤解法規之適用。

理由

一、按「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」公務人員保障法第二十二條定有明文。而該法除第十八條至第二十一條，分別就復審案件之標的、再復審管轄機關、不利益變更決定之禁止及再復審決定書應附記救濟期間另有規定外，對於復審案件之管轄，並未另行規定，從而，復審案件之管轄，自應準用訴願法之相關規定。查有關公務人員保障法復審案件之管轄，曾經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函釋示：「查公務人員保障法第二十二條規定：『復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。』所謂準用訴願法之規定，除審理之程序外，舉凡提起之期間、管轄．．等除本法另有規定者外之所有事項，均包括在內。」在案，並以八十九年六月十四日公保字第八九○三四七五號函重申前旨，核均係闡明公務人員保障法第二十二條規定之原意，而與相關法律規定並無違背，自應予以適用（司法院釋字第二八七號解釋參照）。

二、次按「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」中央法規標準法第十七條亦有明定。凖此，公務人員保障法所規定之復審、再復審之程序，除該法另有規定外，自應準用修正後訴願法之規定。而修正後訴願法第四條第七款係規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」，其修正意旨在使原處分機關之上級機關本於客觀獨立之立場，依法審理原處分是否合法妥適。苟復審案件仍由原處分機關審理，將與上開行政救濟法理本旨相違。

三、再按保訓會隸屬於考試院，下級機關對上級機關之決議、命令固應遵守；此係指一般業務之處理原則；而依保訓會組織法第九條第三項規定：「本委員會於審議、決定有關公務人員再復審及再申訴案件時，應超出黨派，依據法律獨立行使職權。」職是保訓會於審理保障案件，係立於準司法地位，應依公務人員保障法及相關法律審議決定。又依公務人員保障法第十九條規定：「公務人員不服復審機關所為之復審決定，得於收受復審決定書之次日起三十日內，向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審。不服國民大會、總統府及中央各院所為之復審決定者，仍適用前項之規定。」可知公務人員對各機關之復審決定，如有不服提起再復審，均由保訓會審理，要無因復審機關為院級機關而有不同，此乃法所明定之程序，相關機關自應本於「依法行政」原理及維護原告程序正義之原則，依法辦理。

四、本件縱認公務人員保障法第二十二條所定復審之程序不包含復審案件之管轄，則依行政程序法第三條第一項：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」及同法第十一條第一項：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」之規定，亦無由行政機關凌駕立法機關之職權，逕以不具法律授權之命令，取代應以組織法規或其他行政法規定行政機關之管轄權。查考試院第九屆第一九六次會議決議：「一、照本院第三組所擬丙案【亦即在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，有關公務人員復審案件之管轄部分，由保訓會針對本院與保訓會間之行政隸屬關係，就原函另為補充（或更正）解釋，規定不服人事主管機關及本院所屬部會行政處分之復審案件，仍向銓敘部及本院所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。】通過，紀錄並同時確定。二、為解決本院適用公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定結果，衍生出牴觸憲法增修條文第六條第一項第二款之疑義，該二條文應否加以修正，請保訓會加以檢討，並提『公務人員保障法修正草案』一案審查會審查參考。」中，就公務人員復審案件之管轄權部分作成決議，而由保訓會以八十九年八月二十九日公保字第八九○四六六二號函釋略以：「基於考試院與本會間之行政隸屬關係，在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，有關公務人員復審案件之管轄部分，不服考試院所屬部會行政處分之復審案件，仍應向考試院所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。」等語，無異以不具法律授權之命令，取代應以組織法規或其他行政法規定行政機關之管轄權，徵諸前揭行政程序法之規定，上開決議及函釋規定於法均有未合，並不得拘束本院依法所為之判斷。矧上開決議及函釋規定將產生不服考試院所屬部會之處分，向原部會提起復審，而不服其餘四院所屬部會之處分，則向各院提起復審，導致五院間就管轄繫屬不一致之歧異情事，且上開決議及函釋規定無異於凌駕立法機關之職權，對於公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定作出條文內容之實質修正，並且割裂公務人員保障法第十九條第二項及第二十二條規定之適用，職是，該決議及函釋當亦無可採。

五、查本件原告不服被告銓敘部以九十年二月二十日九十銓一字第一九九一八○四號函核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點之處分，依公務人員保障法提起復審，詎銓敘部未依前揭準用修正後訴願法之規定，將該復審案件送請考試院為復審之審理，即逕自為復審決定，揆諸前揭規定及說明，自有未合，從而，其復審決定後，雖曾由保訓會為再復審之審理，亦無礙其程序之瑕疵，雖原告未對此程序瑕疵提出異議，惟基於職權調查之原則，本院仍應認其復審審理程序具有瑕疵，爰將一再復審決定均予撤銷，交由被告送請適法機關為復審案件之審理，以昭折服。

六、本案既尚待受理復審之適法機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷被告九十年二月二十日九十銓一字第一九九一八○四號函之處分，及命被告准予原告提敘至薦任第六職等年功俸五級之請求，本於「程序未行，實體不論」之原則，本院無法逕為准許，是原告此部分之請求，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書後段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔