臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四九三八號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四九三八號

原告

臺北市政府

代表人

甲○○市長）

訴訟代理人

乙○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

劉定基律師

被告

中央健康保險局

代表人

張鴻仁總經理

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　蔡順雄律師

　　　　　　　　曹詩羽律師

右當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十二年九月二十

九日衛署訴字第○九二○○五一二九二號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：

主文

理由

一、原告起訴意旨略以：

㈠被告九十二年二月十二日健保財字第○九二○○一一三七三號函原告主旨以：「貴府依全民健康保險法應負擔之全民健康保險保險費補助款，八十八年下半年及八十九年度至九十一年度應撥未撥金額合計新台幣（以下同）一○八億四三三○萬二八八二元，請於文到二個月內繳納，請查照。」事實及理由以「按各級政府應負擔之全民健康保險保險費補助款比例及其應繳納時間，全民健康保險法第二十七條及第二十九條已有明定，貴府自八十八年下半年及八十九年度至九十一年度未依法令撥付全民健康保險保險費補助款，金額合計一○八億四三三○萬二八八二元，本局自八十八年一月七日起迭以函文數次催繳（詳如催繳函清單）迄未荷繳清，嚴重影響全民健康保險制度運作，爰作成本處分，請貴府於文到二個月內繳納上開欠款。上述應撥付款項，請逕繳入後附代收全民健康保險保險費之金融機構。如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。」法令依據以：「全民健康保險法第二十七條及第二十九條規定。」並告知：「貴府對本處分如有不服，請於文到次日起三十日內，繕具訴願書二份經由本局轉陳行政院衛生署審議委員會提起（地址：略）提起訴願。」等語（下稱系爭函）。

㈡原告不服系爭函，提起訴願，經行政院衛生署訴願決定駁回，遞向本院提起本件訴訟，先位訴之聲明：「被告機關九十二年二月十二日健保財字第○九二○○一一三七三號函（行政處分）暨行政院衛生署訴字第○九二○○五一二九二號訴願決定均撤銷。」備位訴之聲明：「確認原告與被告機關間就被保險人設籍於原告行政轄區外之八十八（年）下半年及八十九年度至九十一年度全民健康保險保險費補助款之債權債務關係（計一○八億四三三○萬二八八二元）不存在。」並表明前者係依行政訴訟法第四條第一項之規定提起，後者則係依同法第六條第一項之規定而提起。

二、關於先位訴之聲明部分：按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」又按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。起訴不合程式或不備其他要件者。」本件兩造對於系爭函係行政處分一節，雖不爭執，然本院認系爭函並非行政處分，爰依前揭之規定，以裁定駁回原告先位訴之聲明，其理由如下：

㈠按當事人提起訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上之法律關係為本案之判決，惟行政法院為本案判決之前提，須原告提起之訴，具備一定之要件，此項得為本案審理及判決所須要件具備與否，係行政法院依職權調查之事項，不待當事人之抗辯，亦不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第一百二十五條第一項參照）。本件原告以先位之訴提起撤銷訴訟，自應具備撤銷訴訟之各項要件，是原告所訴請撤銷之系爭函是否係行政處分之要件，係本件首應審究者。

㈡次按所謂行政處分，訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項同規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，是行政處分之重要概念特徵之一乃須具有法效性，即直接對外發生法律上效果。乃行政處分作成並送達後，就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，此謂之實質存續力，復行政處分如於通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟）期間經過後，不能再以該通常救濟途徑加以變更或撤銷者，該行政處分即具有形式之存續力，亦稱為不可撤銷性。申言之，行政機關就公法上具體事件作成發生法律上效果之下命（給付）行政處分後，就該公法上具體事件即應依該行政處分之下命內容而為執行，且於相對人未於法定救濟期間提起行政救濟撤銷或變更該處分後，相對人固不得再就該公法上具體事件主張撤銷或變更，行政機關如非出於依職權撤銷或變更原處分之意思，而僅就原已發生之法律上效果，對於相對人作成重申或催繳等觀念通知書函，且核其實質上亦未作成撤銷或變更原處分之內容時，均應否認後作成之書函係具有法效性之行政處分，即行政救濟之期間不得因此而重新起算，避免行政機關以此方式，選擇性的提供當事人爭訟之機會。

㈢又按八十八年七月十五日修正公布前之全民健康保險法第八條第一項規定：「被保險人分為下列六類：一第一類：：：：㈡公、民營事業、機構之受雇者。㈢前二目被保險人以外有一定雇主之受雇者。：：：第二類：㈠無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。㈡參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。：：：五第五類：合於社會救助法規定之低收入戶成員。」第二十七條規定：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：第一類被保險人：：：：㈡第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，各級政府補助百分之十。：：：第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，省 (市)政府補助百分之四十。：：：第五類被保險人，在省轄區域，由中央社政主管機關補助百分之十五，省政府補助百分之二十，縣 (市)政府補助百分之六十五；在直轄市區域，由直轄市政府全額補助。」第二十九條規定：「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第一類及第四類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。第二類、第三類及第六類被保險人應自付之保險費，按月向其投保單位繳納，投保單位應於次月底前，負責彙繳保險人。第五類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月五日前撥付保險人。第二類至第四類及第六類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年一次於一月底及七月底前預撥保險人，於年底時結算。」第三十條規定：「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限十五日；逾寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日加徵其應納費額之百分之零點二滯納金；加徵之滯納金額，以至應納費額之百分之三十為限。保險費自逾寬限期一百五十日起至完納前一日止，依年利率百分之五按日計算利息，一併徵收。但一定金額以下之小額滯納金得予以免徵，其數額由主管機關定之。前項保險費、滯納金或利息，自投保單位應繳納之日起，逾三十日仍未繳納者，保險人得移送法院強制執行；被保險人逾一百五十日仍未繳納者，亦同。保險人於投保單位或被保險人未繳清保險費及滯納金前，得暫行拒絕給付。但被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於投保單位者，不在此限。」九十一年七月十七日修正公布同法第二十七條第一款第二目及第五目之規定：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：第一類被保險人：(二)第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。：：：第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣 (市)政府補助百分之六十五；在直轄市，由直轄市政府全額補助。」

㈣查：

⒈被告就八十八年下半年及八十九年全民健康保險法第八條第一類第二目被保險人保險費之補助款（下稱第一類第二目保險費補助款），分別於如清表一所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於八十九年十二月三十日以健保財字第八九○○四六八七號函主旨以：「貴府應負擔全民健康保險（詳見發文清單之類目欄）保險費補助款，經結算後，八十八年下半年及八十九年度撥付不足數（詳如催繳彙總表）檢送繳款單（詳見發文清單繳款單份數欄），請查照儘速惠撥。」此有該函及附件附於被告提出之清表一、二請款作業之第七十二頁以下可參，其金額總計為三三五、八五五、四六二元。

⒉被告就八十八年下半年及八十九年全民健康保險法第八條第二類第一目被保險人保險費之補助款（下稱第二類第一目保險費補助款），分別於如清表二所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於八十九年十二月三十日以健保財字第八九○○四六八七號函（如前揭）結算，此亦有被告提出之清表一、二請款作業之第一百頁以下可參，其金額總計為一、四一一、八四七、五二六元。

⒊被告就九十年第一類第二目保險費補助款、全民健康保險法第八條第一類第三目被保險人保險費之補助款（下稱第一類第三目保險費補助款）、第二類第一目保險費補助款及全民健康保險法第八條第二類第二目被保險人保險費之補助款（下稱第二類第二目保險費補助款），分別於如清表三、四、五及六所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於九十年十二月二十四日以健保財字第○九○○○一四○○○號函主旨以：「貴府應負擔全民健康保險（詳見發文清單之類目欄）保險費補助款，經結算後，九十年度撥付不足數（詳如催繳彙總表）檢送繳款單（詳見發文清單繳款單份數欄），請查照儘速惠撥。」此有該函及附件附於被告提出之清表三、四、五及六請款作業第一百十頁以下可參，其金額分別為二、○七七、八七七、一八五元（第一類第二目）、一○七、七五三、○七九元（第一類第三目）、二、七三三、七六○、一四三元（第二類第一目）及四、○五八、九三六元（第二類第二目）。

⒋被告就九十一年第一類第二目保險費補助款及第二類第一目保險費補助款，分別於如清表七及八所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於九十一年十二月二十五日以健保財字第○九一○○一二一○四號函主旨以：「貴府九十一年度應負擔全民健康保險第一類第二目、第三目及第二類第一目、第二目保險對象之保險費補助款，經結算後，尚待撥付不足額計新台幣五五億九八八三萬一五二六元整，檢送撥款單四紙，請查照惠撥。」此有該函及附件附於被告提出之清表七及八請款作業第六十二頁以下可參，其金額分別為一、○一○、八五二、七九二元（第一類第二目）及三、○八七、九七八、七三四元（第二類第一目）。

⒌被告就九十一年全民健康保險法第八條第五類被保險人保險費之補助款（下稱第五類保險費補助款），分別於如清表九及十所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於九十一年十二月二十五日以健保財字第○九一○○一二一一八號函主旨以：「貴府九十一年度應負擔全民健康保險第五類（委託安置社福機構之低收入戶及鄉鎮市區公所投保之低收入戶保險對象之保險費補助款，經結算後，尚待撥付不足金額分別為新台幣（詳見發文清單金額欄），檢送撥款單二份，請查照儘速惠撥。」此有該函及附件附於被告提出之清表九及十請款作業第六十二頁以下可參，其金額分別為四、九五六、四二三元（委託安置社福機構之低收入戶）及六七、九三八、三三○（鄉鎮市區公所投保之低收入戶）。

⒍被告就九十一年補助全民健康保險輕度身心障礙者保險對象保險費之補助款（下稱輕度身心障礙者補助款），分別於如清表十一所示之發文日期及字號檢附撥款單並函請原告撥款，復於九十一年十二月三十日以健保財字第○九一○○一二一○七號函主旨以：「貴府九十一年度補助全民健康保險輕度身心障礙者保險對象保險費之補助款，經結算後，尚待撥付不足金額分別為新台幣（詳分繕式名單附件金額欄），檢送撥款單一紙，請查照惠撥。」此有該函及附件附於被告提出之清表十一請款作業第四十頁以下可參，其金額為四二四、二七二元。

㈤細繹前揭全民健康保險法第二十七條以下保險費補助款之相關條文，對於被告是否得以行政處分之方式命原告繳納撥付保險費補助款，並無明文。然依司法院於九十一年十月四日，依原告之聲請而為之釋字第五五○號解釋，可得肯認。按該解釋揭櫫：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第一百五十五條、第一百五十七條分別定有明文。國家應推行全民健康保險，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第十條第五項、第八項所明定。國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。中華民國八十三年八月九日公布、八十四年三月一日施行之全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。」上開解釋既以上揭之論述認定系爭保險費之補助款係指保險對象獲取保障之對價，而否定其係執行全民健康保險制度之行政經費，則被告自應以向保險對象收取保障對價之同一方式向原告收取保險費之補助款，即作成下命之行政處分。

㈥依前所述，被告均分別於系爭各年度保險費補助款之年底以前揭之各結算函及所附撥款單定繳納期間命原告繳納，其係以設定法律效果為目的，單方所為具有法律拘束力之意思表示，其具備行政處分所有之概念特徵，應認係行政處分。至原告主張上開各結算函並未有救濟期間之告知，故其並非行政處分一節，惟按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第九十八條第三項定有明文，故行政處分非以救濟期間之告知為成立或生效要件，被告雖未於各結算函為救濟期間之告知，尚不影響其行政處分之性質。且前揭清表一至十一之金額合計為系爭之一○、八四三、三○二、八八二元，與系爭函所示之年度及金額完全相等，此觀之系爭函之附件一各級政府補助全民健康保險費催繳彙總表及本裁定附件一催繳彙總表益明，而被告於作成系爭函之前或於作成系爭函之同時，亦未撤銷或變更其中任何一部分，是系爭函顯係對於原已發生之法律上效果，對於相對人作成重申並催繳之觀念通知書函，不能認係行政處分。

㈦被告雖抗辯其於系爭函之主旨表明：「請於文到二個月內繳納」，並於事實及理由表示「如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。」等語，被告於作成系爭函之前從未向原告為此項通知，故系爭函仍具行政處分之性質云云。惟觀行政執行法第十一條第一條係規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」可知，行政處分如未定履行期間，並非即不具行政處分之執行力，只是如要移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行時，須符合經以書面限期催告履行，逾期不履行為要件而已，同前所述，系爭函關於此部分之記載，仍屬催繳之觀念通知書函，不能認係行政處分。兩造咸認系爭函為行政處分，均係主觀之誤認，不能拘束本院之判斷。

三、關於備位訴之聲明部分：

㈠按行政訴訟法第六條第一項前段及第三項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」由以上規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，僅具有補充性，蓋公法上法律關係多因行政處分而發生，其因行政處分而生之公法上之法律關係之爭議，自應就爭執行政處分之適法性，提起撤銷訴訟，而非任由當事人就其認為違法之行政處分所生之各權利義務，另為提起確認訴訟，以免浪費行政訴訟資源且可能致使行政法院之裁判對於同一行政處分是否違法作成歧異之裁判。而自行政訴訟法第四條第一項就撤銷訴訟之提起，以合法訴願程序提起為要件，且於第一百零六條復規定起訴期限為二個月等諸規定以觀，因行政處分而生之公法上法律關係之爭議，如因未經合法行政救濟程序而生形式上存續力，不得提起撤銷訴訟以為救濟時，更不許其提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，易言之，提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，以該公法上法律關係非由行政處分所生者為要件，此一要件如不具備，依前揭行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，應以裁定駁回原告之起訴。

㈡查原告於追加備位聲明請求確認不存在之一○八億四三三○萬二八八二元之債權債務關係之訴，係由被告分別於系爭各年度保險費補助款之年底以前揭之各結算函之行政處分及所附撥款單定繳納期間命原告繳納，已如前述，依前揭之說明，原告提起本件確認訴訟，於法不合，姑不論被告不同意追加，因該備位之訴有上述不合法之情事，即應併予駁回。

四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　王　立　杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭 聚 恩