臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第二八二七號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第二八二七號

原告

甲○○○

原告

乙○○

原告

丙○○

訴訟代理人

古嘉諄律師

訴訟代理人

李元德律師

被告

法務部行政執行署台北行政執行處

代表人

丁○○處長）

右當事人間因有關行政執行事務事件，原告不服法務部行政執行署中華民國九十二年

五月二十二日九十二年度署聲議字第一四六號聲明異議決定書，提起行政訴訟。本院

裁定如左︰

主文

理由

一、按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止執行。」行政執行法第九條定有明文。再按「行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。⒉行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」，有行政執行法第九條之立法理由可資參照。因此，行政執行法第九條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服。

二、本件原告起訴意旨略以：㈠行政院於八十年提出於立法院之行政執行法修正草案中，曾於第九條第二項規定，「前項聲明異議‧‧‧。異議人對之不得再聲明不服。」似有以行政執行法規定之聲明異議作為行政執行相關爭議之最終救濟手段之意。惟本項「不得再聲明不服」之規定，於草案進行二讀時遭刪除，並順利完成立法。立法機關既然將「不得再聲明不服」之規定有意識地刪除，則探求立法者之真意，當以將聲明異議解為仍可對之聲明不服為是，如此解釋對受執行人民之權益保障更為周全，並符合憲法第十六條保障人民訴願、訴訟權之意旨，此參學者蔡茂寅所著「行政執行與行政救濟」一文所述即明。行政院原所提之行政執行法草案第九條第二項「前項聲明異議…。異議人對之不得再聲明不服」，內容既遭立法院刪除，其立法理由自失附麗。㈡多數學者皆認為行政執行法之執行程序多屬行政處分，故在其聲明異議後，亦應容許其有行政爭訟之權，蓋訴訟權為憲法上保障之人民權利，行政執行法雖已提供人民「聲明異議」之機會，但僅為行政途徑上之考量，不可因此剝奪人民訴訟之權利，而應許義務人續提起訴願及行政訴訟。㈢被告指陳「‧‧‧行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率‧‧」云云，然依據行政執行法第九條第三款規定，行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之；以及行政訴訟法第一百一十六條第一項規定，原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政執行既不因聲明異議或提起行政救濟而停止執行，則給予人民救濟之機會，對於行政效率究有何妨礙，實難想像。被告以提起行政救濟妨礙行政效率為由，顯屬牽強，實無可採。㈣又司法院大法官會議於釋字第四二三號解釋亦明示：行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。㈤再查，「憲法保障人民之訴願權，其目的在使行政處分之機關或其上級機關自行矯正其違法或不當處分，以維護人民之權益，若法律規定之其他行政救濟途徑，已足達此目的者，則在實質上即與訴願程序相當，自無須再踐行訴願程序。」，司法院大法官會議釋字第二九五號解釋理由書亦著有明文，依此解釋意旨，若其他法律所規定之行政救濟途徑，於機能上與訴願制度無異者，即應認為其在實質上與訴願程序相當。本案原告依行政執行法之聲明異議程序，既已予行政執行機關及其上級機關有自省之機會，在機能上與訴願程序有其相通之處，應認為已屬符合前引大法官釋字第二九五號解釋理由書所述之標準，而具「相當於訴願程序」之性質。㈥本案係財政部台北市國稅局因原告滯納遺產稅，依稅捐稽徵法第三十九條第一項前段「納稅義務人應納稅捐，於繳納期限屆滿三十日後仍未繳納者，由稅捐機關移送法院強制執行」為由，移送被告，被告並以北執和字第○○○二七三一九號行文，依行政執行法第十七條第一項第一款之規定，限制原告出境。按人民入出境之權利，為憲法所保障之重要事項，而行政機關限制人民入出境之行政行為，乃係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其具行政處分之性質，甚為顯然。入出國及移民法第六條第一項第九款：「國民有下列情形之一者，應不予許可或禁止其出國：九、依其他法律限制或禁止出國者。」及第三項前段「第一項不予許可或禁止出國，應以書面敘明理由通知當事人」，行政機關依該條作成限制人民入出境之行政處分，若當事人有不服時，自得提起行政救濟。然何以同因積欠稅款，經稅捐機關行文其他機關所作成限制人民入出境之行政處分，僅因依據法令不同，發布之行政機關不同（入出國及移民法之主管機關為內政部），即可片面剝奪人民行政救濟之權？被告一再「行政效率」為辯，實已充分暴露出被告故意迴避行政程序法及入出國移民法之適用，進而曲解行政執行法之內涵，漠視人民權益，其心態實屬可議。況退萬步言，即便行政執行確有「貴在迅速有效、提高行政效率」之立法意旨，而屬執行方法等程序事項，然參酌刑事訴訟法第四百零四條第二款之規定：「對於判決前關於管轄或訴訟程序之裁定，不得抗告。但下列裁定，不在此限：…二　關於羈押、具保、責付、限制住居、搜索…」，換言之，即使為程序事項，刑事訴訟法中亦會視其對人民侵害法益之程度，而賦與不同之救濟。限制住居既同屬機關嚴重侵害人民權益之事項，人民依刑事訴訟法可以有完整之管道向法院提起救濟，為何獨行政機關能漠視之？㈦綜上所述，原告既得對於法務部行政執行署依行政執行法第九條第二項所為之異議決定不服，且聲明異議程序又相當於訴願程序，則原告自得依行政訴訟法第四條第一項之規定，提起本案撤銷訴訟。

三、查行政執行法第九條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，應為一法定之特別救濟程序，異議人對法務部行政執行署之決定應不得聲明不服，已如前述。雖立法院係以行政院所提「行政執行法重行修正草案」為藍本經朝野協商通過行政執行法修正條文，而原草案中關於「異議人對之不得再聲明不服」部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即行政執行署為最終之決定之立法理由並未為刪除，因此尚不能以前述行政院函送立法院審議之「行政執行法重行修正草案」第九條第二項關於「異議人對之不得再聲明不服」文字遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟於法有違。況行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由第三項參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同，已如前述。行政執行法第九條有關聲明異議之規定非僅適用於同法第二章「公法上金錢給付義務之執行」，尚包括第三章「行為或不行為義務之執行」及第四章「即時強制」，而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。再由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非以司法判決限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。

四、查被告法務部行政執行署台北執行處於九十二年三月十四日，認定原告滯納張吳京燕遺產稅，並有行政執行法第十七條第一項第一款情形，而以北執和九十二年稅執字第000二七三一九號函請內政部警政署入出境管理局限制出境，該局於九十二年四月一日以境愛俊字第0九二00二五一0八號函限制原告出境，原告不服，向法務部行政執行署聲明異議，而該聲明異議既經法務部行政執行署以九十二年度署聲議字第一四六號為異議駁回之決定，依前開說明，原告對法務部行政執行署之決定，不得再依一般行政救濟程序聲明不服。從而原告起訴請求撤銷原處分及異議決定，為不合法，應予駁回。原告之訴既不合法，其實體上之主張，即無庸審究，併予敘明

五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　鄭忠仁