臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

新竹縣環境保護局

代表人

巫健次（局長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹縣政府中華民國96年6月25日府行法字第0960085579號函送訴願決定書（案號：000000-0）、96年9月10日府行法字第0960128886號函送訴願決定書（案號：000000-0）、96年12月27日府行法字第0960186019號函送訴願決定書（案號：000000-0），提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告所有坐落新竹縣北埔鄉○○段上大湖小段60、64號土地（下稱系爭土地）遭掩埋堆置大量廢棄物，前經被告於民國（下同）95年5月11日以環業字第0950009140號函請原告清除，並提報廢棄物清理計畫書，原告不服，循序訴經本院以95年度訴字第2868號判決駁回，並經最高行政法院以96年度裁字第3900號裁定駁回上訴確定在案。另被告於95年6月22日起至95年9月4日止前往系爭土地現場稽查，發現原告仍無任何改善情形，乃以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告新台幣（下同）6,000元罰鍰，共37件裁處書計222,000元。原告不服，訴經新竹縣政府96年1月9日府行法字第0960004498號函送訴願決定書（案號：000000-0）決定：「一、原處分有關95年9月4日環業字第0950020436號函之處分撤銷，由被告於文到30日內另為適法之處分。二、其餘訴願不受理。」嗣經被告函請行政院環境保護署釋示後，以96年2月14日環業字第0960004068號函附同日編號第00-000-000000號裁處書，處原告6,000元罰鍰。被告復於96年2月12日起至同年5月14日止至現場稽查，以原告仍無任何清除或改善情形，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共58件裁處書計348,000元。原告對上開59件處分（59件裁處書函文字號詳如附表一）不服，提起訴願，經新竹縣政府於96年6月25日以府行法字第0960085579號函送訴願決定書（案號：000000-0）（下稱96年6月25日訴願決定）予以駁回。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

其間，被告於96年5月15日至同年7月12日間至現場勘查，以原告仍消極未為改善，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共41件裁處書計246,000元（41件裁處書函文字號詳如附表二）。原告不服，提起訴願，經新竹縣政府於96年9月10日以府行法字第0960128886號函送訴願決定書（案號：000000-0）（下稱96年9月10日訴願決定）決定：「一、原處分有關96年6月14日環業字第0960013637號函、96年6月15日環業字第0960013729號函、96年6月20日環業字第0960013870號函及96年6月21日環業字第0960013921號函之處分，訴願不受理。二、其餘訴願駁回。」其間，被告又於96年7月13日至同年8月30日至現場勘查，以原告仍消極未為改善，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共35件裁處書計210,000元（35件裁處書函文字號詳如附表三）。原告不服，提起訴願，經新竹縣政府於96年12月27日以府行法字第0960186019號函送訴願決定書（案號：000000-0）（下稱96年12月27日訴願決定）予以駁回。原告以不服96年9月10日及96年12月27日訴願決定為由，向本院請求訴之追加及合併審理。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定（新竹縣政府96年6月25日、96年9月10日及96年12月27日訴願決定）及原處分（上開3件訴願決定駁回或不受理之被告59件、41件及35件處分函）均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、原告原不服新竹縣政府96年6月25日訴願決定，提起訴訟，因該府96年9月10日及96年12月27日訴願決定均係基於同一法律原因與事實，故原告為訴之追加，請求鈞院合併審理。

２、原告雖為系爭土地所有權人，然未實際管理使用土地或參與土地之經營使用，被告亦明知實際經營使用人為彭政隆，此有被告95年4月4日事業廢棄物稽查紀錄工作單之稽查內容及新竹縣政府另案96年1月9日府行法字第0960004495號訴願決定（案號：000000-0）理由四可參。原告不知情，且無故意過失，屬受害者，被告應衡量原告雖為系爭土地所有權人，然非具有實際管領能力，且本案行為人亦非處於狀況不明之狀態（行為人為呂新華，廢棄物產出廠商為廣達公司等業者），被告應依其土地實際使用情形，兼顧行政程序法對當事人有利不利情形一律注意原則，公正裁量，被告棄此不為，容有裁量濫用之嫌。

３、被告於個案行使裁量權時，應顧及目的性之裁量義務，原則應以得為有效危險防禦或損害排除者優先承擔義務，被告未審查目前系爭土地之實際使用狀況，課予對土地無管領能力之原告清除責任，此等裁量權之行使是否合於法定裁量目的，容有疑義。被告應依土地實際使用情形，於符合廢棄物清理法立法目的為必要裁量，即應就其查獲違規實際情形為適當合理裁量，並非恣意選擇處罰對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，被告明知有使用管理人及非法掩埋廢棄物之行為人，廢棄物清理法雖將土地所有人列為應負清除廢棄物責任，然應於無法得知行為人（即行為人狀態不明）及無實際之使用管理人情況下，始賦予土地所有人清除之責，且應考量有無實際管領能力並有具體排除危害可能之人，始得為之。被告既已對土地使用管理人彭政隆以違反廢棄物清理法第41條規定，裁處300,000元罰鍰、限期清除及按日連續處罰6,000元罰鍰，復以原告為該土地之所有權人，同時對原告按日連續裁處6,000元罰鍰，顯有裁量濫用及一事二罰之情事，故被告對各義務人皆按日處以法定最高罰鍰，是否符合授權裁量目的及違反比例原則，皆待商榷。

４、行政機關對於違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰，除應遵守誠信原則、平等原則、比例原則等外，亦應符合法規目的，不得逾越法定裁量範圍。而比例原則淵源於憲法之法治國家思想，具憲法層次效力，拘束行政、立法、司法行為。比例原則要求方法與目的之均衡，行政程序法第7條亦有明定，是行政機關之義務不外於確實執行法律，其裁量應以法律所授與之範圍，並考量立法目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則即屬濫用權力之違法。原告雖為系爭土地之所有權人，然非實際管理使用之人，既不具實際管領能力，更不具排除危害可能性，被告加諸原告清除該土地上廢棄物之責任，顯非原告所能負荷，原告因該土地不但無故遭非法傾倒廢棄物而蒙受損失，更須負擔費用高達5千多萬清除費用，故被告所為處分逾越必要合理範圍，違反比例原則。

５、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；．．」廢棄物清理法第71條第1項定有明文，該項已明定對於不依規定清除廢棄物之處置，原告雖為系爭土地所有權人，然無容許或因重大過失情事，故於不知情下遭第三人非法傾倒掩埋廢棄物而遭受罰，並不合理。況本案並非無法舉證行為人及土地使用管理人，該廢棄物出產廠商廣達公司等亦應負責，被告棄此不為，執意處罰土地所有人，難令原告甘服，亦有怠惰行政之嫌。

６、廢棄物清理法第71條明定主管機關得限期命違規行為人清除違規之廢棄物，行為人未遵行時，主管機關僅得代為清除，並向行為人求償必要費用，而非得逕行按日連續裁處罰鍰，此有台中高等行政法院89年度訴字第243號、90年度訴字第1483號、高雄高等行政法院92年度訴字第369號及最高行政法院94年度判字第847號判決可參。被告以系爭土地迄至95年7月13日廢棄物未完成清理為由，按日連續裁處最高6,000元罰鍰，顯一昧怠惰執行本身應負之代為清除責任。況原告並未收受任何金錢對待給付，被告所為處分顯有裁量濫用、適用法律違誤及違反比例原則之情事。

７、系爭土地遭非法掩埋廢棄物之清除費用高達5千多萬元，被告以95年8月28日環業字第0950019812號函命原告依限清理完竣或繳納代履行費用53,123,040元，惟原告僅係協助兒女看顧小孩之年屆5旬老婦，無力負擔清除廢棄物之責，原告亦於95年8月15日向被告陳情，惟被告行使裁量權時，未審酌個案情形，執意由原告清除，按日裁處罰鍰，其所為處分不合適、不必要且不合比例，其所欲達成之行政目的與手段間顯失均衡。被告未考量立法目的，審究其為清除處理廢棄物之執行機關，應適時適用廢棄物清理法第71條規定，儘速清除處理，改善環境衛生，維護國民健康，而其任令現場環境更加污染惡化，一味處罰無辜且無法單獨有效清除遭傾倒廢棄物之原告，亦有權力濫用之違法及違反比例原則，訴願決定遞予維持，亦有未合。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。次按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」、「有左列各款情形之一者，貸與人得終止契約：二、借用人違反約定或依物之性質而定之方法使用借用物，或未經貸與人同意，允許第三人使用者。」民法第765條及第472條第2款分別定有明文，足見所有人對其所有物於法令限制範圍內，得自由使用收益處分，並排除他人干涉。即使將所有物貸與他人使用，惟使用人違反約定或依物之性質而定之方法使用借用物，或未經所有人同意允許第三人使用時，所有人得終止使用借貸契約。

２、系爭土地遭掩埋大量廢棄物（含廢塑膠、布、鐵砂、黑色塑膠、廢鐵屑、廢電纜等），體積約為14,000立方公尺，約需35噸車輛清運871車次（據訴外人彭政隆稱呂新華係以15噸車輛清運，需1,742車次），衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕偶然而成，原告對所有土地疏於有效監督管理致遭他人大量非法棄置廢棄物及對於同居人彭政隆收取費用，同意訴外人呂新華進場非法回填廢棄物之事實，實難諉為不知，顯難辭其過失之責。縱原告未同意提供土地掩埋廢棄物，然其長時間對其土地怠於注意或疏於管理致遭掩埋大量廢棄物之事實明確。

３、原告為系爭土地之所有人，所稱同居人彭政隆既為該土地之使用人，則均屬廢棄物清理法第11條第1款課與狀態責任之對象，對於系爭土地皆負有維持環境之作為義務。按同法第50條第1款係處罰土地所有人、使用人或管理人違反行政法上義務時之明文依據，未區分處罰對象之先後，學者通說以處罰行為人為原則，然相較於違法傾倒一般廢棄物之人，同法第50條第2款另設有處罰規定，體系上比較即知該法立法意旨不僅欲就事實上傾倒廢棄物之人予以處罰，對於土地所有人、管理人或使用人不依規定清除者，亦認為有處罰之必要，此不僅有助於維護改善環境衛生、維護國民健康，更屬維護土地環境不可避免之手段。又配合同法第11條第1款規定之狀態責任係為達成維護公共秩序之行政任務，由法律賦予人民合理負擔之立法目的解釋，可知土地所有人、管理人或使用人均負有清除之義務，如不為清除，即屬行政罰法第3條規定所稱違反行政法上義務之行為人，故被告分別予以裁處，自屬適法，不違反一行為不二罰原則，此有行政院環境保護署96年1月31日環署廢字第0960004566號函釋可參。

４、參照高雄高等行政法院95年度簡字第408號判決：「．．觀諸首揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。茲所謂『狀態責任』者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為『狀態責任』（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，頁295以下；及李惠宗，行政法要義，89年9月初版，頁510）。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，『狀態責任』之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合．．」。

５、細觀廢棄物清理法第50條第1款文義，可知行為人具有故意或過失與否，應審究其對於不依同法第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物之構成要件有無認識，而無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2款規定要件，可知廢棄物清理法有意區分「不依同法第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者。是被告已多次通知原告依法清除系爭土地上之廢棄物，原告不依同法第11條第1款規定清除，即已該當同法第50條第1款行政罰要件。又系爭土地遭掩埋大量廢棄物，體積龐大，衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕偶然而成，原告長時間對其所有土地怠於注意或疏於有效監督管理致遭他人大量非法棄置廢棄物，以及對於同居人彭政隆收取費用，同意訴外人呂新華進場非法回填廢棄物之事實，難諉為不知，即難辭其過失之責。況原告享有使用土地之利益，系爭土地遭受危害，亦為原告長時間疏於維護管理致同居人同意訴外人呂新華傾倒廢棄物並收取費用，自應負擔排除對系爭土地危害之責任。

６、原告稱主管機關限期命違規行為人清除違規之廢棄物，行為人未遵行時，主管機關僅得依廢棄物清理法第71條規定代為清除，非得逕行按日連續處罰云云，應係對法令之誤解。蓋：

⑴廢棄物清理法第11條第1款明定土地上之廢棄物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，乃基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，狀態責任之課予，更屬維護土地環境不可避免之手段。

⑵按廢棄物清理法第71條規定不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關得命相關義務人（事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人）限期清除處理，屆期不為清除處理時，主管機關得代為清除、處理者，乃考量土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為目標。原告為系爭土地所有人，既享有可使用土地之利益，應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。縱系爭土地上之廢棄物非原告所堆置，然課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。是僅須符合該法第11條要件者，不問其土地面積大小、位在何處，均不得以其現實上無法完全盡其監督責任而主張免除其清除處理之責。

⑶依廢棄物清理法第71條規定進行之限期清理程序，係屬行政執行程序之一部分，與同法第50條有關行政罰之處罰不同，則已命土地所有人依同法第71條限期清理者，仍得依同法第50條規定裁罰。蓋廢棄物清理法乃以清理廢棄物為立法目的，其中同法第71條係賦予地方主管機關或執行機關裁量權限，以決定是否代為清除、處理，並向義務人求償必要費用。然是否決定代為清除、處理，當依個案衡量，其須考量因素繁多，亦為保留個案判斷權限及行政功能所設制度，更屬行政權作用之當然解釋。

７、行政機關為行政行為時，應注意對當事人有利情形，但行政機關受法治主義及公益原則之拘束，對於不利當事人之情形，亦不得漏不注意。原告長時間對其土地怠於注意或疏於管理致遭掩埋大量廢棄物，依廢棄物清理法第11條第1款規定負有清除責任，經被告多次通知限期清除，原告皆置之不理。且原告享有使用土地之利益，系爭土地遭受危害，亦為原告長時間疏於維護管理致同居人同意訴外人呂新華傾倒廢棄物並收取費用，自應負擔排除對系爭土地危害之責任。甚者，原告明知廢棄物清理法第71條執行機關代為清除處理時，該清理費用龐大，且必向其求償代為清理費用，故於被告通知限期清除期間，分次將其名下所有不動產辦理移轉，令執行機關無從求償。原告違法在先，又不克盡土地所有人應負清除之責任在後，為規避負擔龐大清理費用，刻意將其名下所有不動產辦理移轉，原告稱被告未審酌個案情形，執意由原告清除，違反比例原則云云，顯蓄意曲解法令而為推諉卸責之詞，豈有原告得利，卻要求主管機關以全國人民血汗錢為其清除處理，豈不更違反比例原則？

８、系爭土地經考量屬大埔水庫集水區，現遭掩埋大量廢棄物（體積約為14,000立方公尺），其滲出水經檢測不符合放流水標準，已嚴重污染環境衛生及該地居民飲用水安全，廢棄物之清除已刻不容緩，原告因重大過失致廢棄物遭非法掩埋於其所有土地於先，繼則抗拒限期清除於後，藐視法律、人權至鉅，被告依法按日連續處罰，俾促其儘速清除，並無違誤不當。至原告稱本案廢棄物為訴外人呂新華傾倒及廣達公司所產生，惟原告無法提供有力證明全數廢棄物為呂新華傾倒及產生者為廣達公司，顯係原告卸責之詞。

理由

壹、原告不服新竹縣政府96年6月25日訴願決定，於96年8月24日提起行政訴訟，嗣於96年9月21日、97年1月24日分別不服該府96年9月10日及96年12月27日訴願決定，提起行政訴訟，並請求本院合併審理，因基於同種類之事實及法律原因，爰依行政訴訟法第127條合併辯論合併裁判，合先敘明。

貳、程序部分：

一、按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。訴願事件，提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定，分別為訴願法第14條第1項及第77條第2款所明定。次按，原告之訴，有起訴不備其他要件，而其情形又不可以補正者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款亦定有明文。

二、本件原告分別於96年5月21日、96年5月21日、96年6月20日、96年7月20日、96年7月20日收受被告96年5月17日環業字第0960011011號、96年5月18日環業字第0960011096號、96年6月14日環業字第0960013637號、96年7月18日環業字第0960016611號、96年7月18日環業字第0960016614號函送之裁處書（詳如附表二編號1、2、21、附表三編號1、2），此有經原告蓋章簽收之郵局掛號郵件收件回執附原處分卷可稽。核計其提起訴願之30日法定不變期間，分別自96年5月22日、96年5月22日、96年6月21日、96年7月21日、96年7月21日起算，因原告住新竹縣，毋庸扣除訴願在途期間，是迄至96年6月20日（星期三）、96年6月20日（星期三）、96年7月20日（星期五）、96年8月20日（因期間之末日96年8月19日為星期日，順延至96年8月20日星期一）、96年8月20日（因期間之末日96年8月19日為星期日，順延至96年8月20日星期一）即已屆滿。原告分別遲至96年6月21日、96年6月21日、96年7月23日、96年8月21日、96年8月21日始向被告提起訴願，有被告蓋於訴願書上之收件日期章戳可按，是其訴願之提起，顯已逾越首開法定不變期間，即屬於不合法。經查96年9月10日訴願決定就原告不服被告96年6月14日環業字第0960013637號函送之裁處書（即附表二編號21）所提訴願，程序上予以不受理，並無不合。惟查96年9月10日訴願決定就原告不服被告96年5月17日環業字第0960011011號、96年5月18日環業字第0960011096號函送之裁處書（即附表二編號1、2）所提訴願部分；以及96年12月27日訴願決定就原告不服被告96年7月18日環業字第0960016611號、96年7月18日環業字第0960016614號函送之裁處書（即附表三編號1、2）所提訴願部分；均未從程序上予以不受理，而誤為實體審酌後決定駁回，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。綜上，原告復對之提起行政訴訟，難謂合法，應予駁回。

三、再查，原告不服被告96年6月15日環業字第0960013729號、96年6月20日環業字第0960013870號、96年6月21日環業字第0960013921號函送之裁處書（即附表二編號22、23、24），提起訴願，經96年9月10日訴願決定以該3件處分書係於96年6月22日送達原告，又原告設址新竹縣，無庸扣除訴願在途期間，其遲至96年7月23日始提起訴願，已逾法定不變期間，而為訴願不受理之決定；然查原告係於96年6月22日收受上開3件處分書，核計其提起訴願之30日法定不變期間，應自96年6月23日起算，因原告住新竹縣，無庸扣除訴願在途期間，原應至96年7月22日屆滿，惟是日適逢週日，應順延至96年7月23日（星期一）屆滿，則原告確實已在法定期間內提起訴願，訴願決定就此部分未加詳察，即有可議，茲因原告請求本院對之逕為實體審理（見本院卷第157頁筆錄所載），爰實體審理如后。

叁、實體部分：

一、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。．．」、「有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。．．」廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。

二、本件原告所有系爭土地遭掩埋堆置大量廢棄物，前經被告於95年5月11日以環業字第0950009140號函請原告清除，並提報廢棄物清理計畫書，原告不服，循序訴經本院以95年度訴字第2868號判決駁回，並經最高行政法院以96年度裁字第3900號裁定駁回上訴確定在案。另被告於95年6月22日起至95年9月4日止前往系爭土地現場稽查，發現原告仍無任何改善情形，乃以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共37件裁處書計222,000元。原告不服，訴經新竹縣政府96年1月9日府行法字第0960004498號函送訴願決定書（案號：000000-0）決定：「

一、原處分有關95年9月4日環業字第0950020436號函之處分撤銷，由被告於文到30日內另為適法之處分。二、其餘訴願不受理。」嗣經被告函請行政院環境保護署釋示後，以96年2月14日環業字第0960004068號函附同日編號第00-000-000000號裁處書，處原告6,000元罰鍰。被告復於96年2月12日起至同年5月14日止至現場稽查，以原告仍無任何清除或改善情形，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共58件裁處書計348,000元。原告對上開59件處分（59件裁處書函文字號詳如附表一）不服，提起訴願，經新竹縣政府96年6月25日訴願決定駁回。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。其間，被告於96年5月15日至同年7月12日間至現場勘查，以原告仍消極未為改善，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共41件裁處書計246,000元（41件裁處書函文字號詳如附表二）。原告不服，提起訴願，經新竹縣政府96年9月10日訴願決定：「一、原處分有關96年6月14日環業字第09600 13637號函、96年6月15日環業字第0960013729號函、96年6月20日環業字第0960013870號函及96年6月21日環業字第0960013921號函之處分，訴願不受理。二、其餘訴願駁回。」其間，被告又於96年7月13日至同年8月30日至現場勘查，以原告仍消極未為改善，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，共35件裁處書計210,000元（35件裁處書函文字號詳如附表三）。原告不服，提起訴願，經新竹縣政府96年12月27日訴願決定駁回。原告以不服96年9月10日及96年12月27日訴願決定為由，向本院請求訴之追加及合併審理，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：

１、觀諸廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，頁295以下；及李惠宗，行政法要義，89年9月初版，頁510）。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。蓋廢棄物清理法第11條第1款規定土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除，係無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，才不得不課以所有人或實際管領控制之占有人之狀態責任。是土地所有人、管理人、使用人於所管理土地遭傾倒廢棄物，自應負擔排除危害之責任。所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人或使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者。本案課予原告維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，是只要符合前開法律規定之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責。

２、行政院環境保護署96年1月31日環署廢字第0960004566號函釋：「．．二、依廢棄物清理法第11條第1款規定『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人，管理人或使用人清除』，在非指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，三者間亦無優先順序；土地或建築物之所有人，管理人或使用人如不為清除，即屬行政罰法第3條規定所稱『違反行政法上義務之行為人』，從而執行機關分別予以裁處罰鍰自屬適法，且不違反一行為不二罰原則。．．四、．．，從而行政機關對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由裁處機關負證明行為人有故意或過失之舉證責任。然細觀廢棄物清理法第50條第1款文義『有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰﹕一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。．．』則行為人具有故意或過失否，應審究其對於『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。』構成要件有無認識，無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2款要件，可知廢棄物清理法有意區分『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物』及『違反第12條之規定』兩者。因此系爭土地所有權人故意不依第11條第1款規定清除一般廢棄物或有過失致未依同條款規定清除者，即該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。」核與相關環保法規並無違背，自亦得加以援用。

３、原告所有系爭土地遭掩埋堆置大量廢棄物，前經被告於95年5月11日以環業字第0950009140號函請原告清除，並提報廢棄物清理計畫書（原告不服，循序訴經本院以95年度訴字第2868號判決駁回，並經最高行政法院以96年度裁字第3900號裁定駁回上訴確定在案）。惟經被告分別於95年8月31日、96年2月12日至96年8月30日間逐日至現場稽查，發現原告仍無任何清除或改善情形，有稽查工作紀錄附於原處分卷及本院卷可稽，則原告仍違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實，至堪認定，從而被告依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，自無不合。雖原告並非實際掩埋堆置大量廢棄物之人，然觀乎廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款之立法意旨，以及上揭函釋及說明，該法條不僅欲就事實上傾倒廢棄物之人予以處罰，因土地所有人應即負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解，因此，對於土地所有人不依規定清除者，亦認為有處罰之必要。原告既屬廢棄物清理法第11第1款、第50條第1款規定課與「狀態責任」之對象，對系爭土地即負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為科罰之對象，亦即，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應受罰。如前所述，被告多次函請原告依廢棄物清理法第11條第1款規定清除土地上之廢棄物，原告皆無任何清除行為，則其已該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件，至為明確。又原告對其土地上之廢棄物，僅需事實上之狀態存在，即負有清除之義務，原告與其他義務人間並無所謂優先順序，原告如不為清除，即屬行政罰法第3條規定所稱「違反行政法上義務之行為人」，從而，被告依其每日稽查之結果，按日裁處罰鍰，尚屬適法，要無違反一行為不二罰原則。

４、原告主張其雖為系爭土地之所有人，但實際管理使用土地者為彭政隆，與所有人之原告無關云云。惟按借用人違反約定或依物之性質而定之方法使用借用物，或未經貸與人同意，允許第三人使用者，貸與人得終止契約，民法第472條第2款定有明文。顯見所有人對其所有物仍有管理之責。經查系爭土地遭掩埋大量廢棄物，而原告為土地所有人，對管理使用該土地之同居人彭政隆收取費用同意訴外人呂新華進場非法回填廢棄物之事實，未能制止，自難辭其重大過失之責。易言之，原告於所有土地遭傾倒廢棄物時，自應負擔排除危害之狀態責任，原告不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責，至於原告同居人彭政隆前經被告認定違反廢棄物清理法第41條及57條所應負的「行為責任」（業經本院以95年度訴字第02900號判決撤銷訴願決定及原處分在案），核與原告為土地所有人依廢棄物清理法第11條規定清除廢棄物所應負的「狀態責任」，係分屬二種不同之責任形態，原告自不得據此主張不得對之裁罰。職是，原告縱使未同意提供土地掩埋廢棄物，然其長時間對其土地怠於注意或疏於管理致遭掩埋大量廢棄物，事實明確，況現場遭掩埋大量廢棄物之土地滲出水經檢測不符合放流水標準，且不斷的污染水源，已嚴重污染環境衛生及當地居民飲用水安全，廢棄物之清除已刻不容緩，原告因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其所有之土地於先，繼則抗拒限期清除於後，藐視法律至鉅，是被告先命原告限期清除處理，繼以分別於95年8月31日、96年2月12日至96年8月30日間逐日至現場稽查，發現原告仍無任何清除或改善情形，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，遂依同法第50條規定按日處原告6,000元罰鍰，於法並無不洽。

５、原告訴稱主管機關限期命清除違規廢棄物而未遵行時，主管機關僅得依廢棄物清理法第71條規定代為清除，而非得逕行按日連續處罰云云。第查，廢棄物清理法50條之「罰鍰」、「按日連續處罰」為行政罰，而同法第71條「限期清除處理」為不利處分，二者並無處罰競合問題，行政機關自得衡酌個案違法情節，本於權責依法裁量處分，無適用先後問題；又依廢棄物清理法第71條規定進行之限期清理程序，係行政執行程序之一部分，與同法第50條係有關行政罰之處罰不同，因此已命土地所有人依第71條限期清理者，仍得依第50條規定裁罰，另「限期清除處理」與「限期改善」之內容未必一致，且二者後續法律效果及其性質不同，自不宜逕以第71條代替同法第50條；蓋廢棄物清理法乃以清理廢棄物為立法目的，其中第71條係賦予地方主管機關或執行機關裁量權限，以決定是否代為清除、處理，並向義務人求償必要費用，然而是否決定代為清除、處理，當依個案衡量，其所需考量因素繁多，此亦為保留個案判斷權限及行政功能所設制度，更屬行政權作用之當然解釋（行政院環境保護署96年7月19日環署廢字第0960048759號函釋意旨參照）。再者，廢棄物清理法第71條乃該法特別針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為由行政機關代清理之規定，核與前述同法第50條後段限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥之關係（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。查原告為系爭土地所有人，既享有可使用土地之利益，應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，縱系爭土地上之大量廢棄物並非原告所掩埋堆置，然課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，是僅須符合廢棄物清理法第11條要件者，不問其土地面積大小、位在何處，均不得以其現實上無法完全盡其監督責任而主張免除清除處理之責。是原告質疑被告何不先為廢棄物清理法第71條代履行處分乙節，顯係對於行政機關法令適用權責行使之誤解與過分干預，實不足採。從而，原告對本案之廢棄物依法既負有清除之義務，其對被告多次限期改善之處分竟漠視無為，則被告依廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款之規定按日予以告發、處分，係依法辦理，並無違誤。甚者，原告明知廢棄物清理法第71條執行機關代為清除處理時，其清理費用龐大，且必向其求償代為清理費用，卻於被告通知限期清除期間，分次將其名下所有不動產辦理移轉（本院卷第75-78頁），以規避負擔龐大清理費用，再系爭土地屬於大埔水庫集水區，遭掩埋之大量廢棄物滲出水經檢測不符合放流水標準，已嚴重污染環境衛生及該地居民飲用水安全，廢棄物之清除已刻不容緩，原告因重大過失致廢棄物遭非法掩埋於其所有土地於先，繼則抗拒限期清除於後，藐視法律至鉅，據此被告依法按日連續處罰，俾促其儘速清除，並無違誤不當，原告稱被告未審酌個案情形，執意由原告清除，違反比例原則云云，顯係推諉卸責之詞，要不足取。

三、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

肆、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭